地方人大法规制度体系建设的方法路径

内容摘要：制度建设是一项基础性、根本性、长期性的工作。如何加强地方人大法规制度体系建设，发挥其在人大工作中的基础性作用，切实提升工作质效，是新时期地方人大工作高质量发展必须研究的重大课题。结合大连市人大常委会法规制度体系建设的实践探索，阐释完善地方人大法规制度体系建设的目标任务和重要原则，进而提出系统化的对策措施，以提升法规制度体系建设成效。

关键词：法规制度体系；地方人大；提升质效。

党的二十届三中全会提出坚持以制度建设为主线的进一步全面深化改革的原则，同时，作出健全全过程人民民主制度体系的部署。大连市第十七届人大常委会履职近三年来，确立了以制度约束、文化引领为支撑的工作方法，切实把握完善地方人大法规制度体系建设的目标任务，提出了制度建设的命题，把完善法规制度体系作为常委会自身建设的关键环节和依法履职的重要保障。系统推进了机关93项制度的“立改废”工作，持续收集、整理、更新各类工作制度，制定完成《大连市人民代表大会及其常务委员会工作制度汇编》，集纳市人大及其常委会履职工作制度、政务工作制度、机关管理制度、党的建设工作制度等四大类、84项规章制度。

第一，总体目标方面的考虑。立足全面提升人大工作质效这个重点，坚持依法、正确、有效，构建起体现地方国家权力机关特点、涵盖机关运行各方面的法规制度体系，包括完善的常委会履职工作法规制度体系、高效的机关管理工作制度体系、健全的法规制度建设保障体系，实现基本制度与具体制度相衔接、工作机制与责任机制相配套、实体性规范与保障性规范相结合，更好地做到按制度办文办会办事、靠制度管人管钱管物，为地方人大及其常委会履职法制化、机关工作规范化奠定制度基础，推动地方人大法规制度体系更加成熟、更加定型。

第二，应确立的基本原则。习近平总书记强调指出：“不管建立和完善什么制度，都要本着于法周延、于事简便的原则，注重实体性规范和保障性规范的结合和配套，确保针对性、操作性、指导性强。” 于法周延、于事简便，就是指导完善地方人大制度体系要坚持的基本原则。于法周延，强调的是质量，要求法规制度在法理上、法律上要考虑周到、周密、全面，不要有遗漏、缺漏、疏漏，从而增加法规制度的覆盖面与指导性，减少有盲点、钻空子等问题；于事简便，强调的是效率，要求法规制度在实践操作中，要可用、易用、好用，不繁琐、不深奥、不昂贵，从而增加法规制度的吸引力与适用性，减少法规制度负产出、被闲置等问题。于法周延与于事简便相辅相成，缺一不可，构成了好制度好法规的判断标准，也为完善法规制度体系指明了方向。

第三，需要推动的重点任务。总体上是编制好地方人大及其常委会法规制度体系建设规划，并做好年度工作计划安排，在内容上围绕六个方面来考虑。

一是提高“三会”质效特别是常委会议事质量。在常委会履职工作制度体系建设中，居于统领地位的，应该是围绕人代会、常委会会议、主任会议“怎么开”“怎么开好”的重要制度，也就是议事规则。党的十八大以来，党中央对于坚持和完善人民代表大会制度作出了一系列制度性安排，全国人大已作出调整，地方人大要与时俱进，尽快跟进启动“三会”议事规则修订工作。大连市对标全国人大和上海人大做法，在市十七届人大三次会议上通过了人代会议事规则，精简会议程序，科学设置合并表决等制度安排，强化会务保障，严明会议纪律，提高议事质量和效率。

二是提高立法质量和效率。以大连市人大常委会工作为例，修改《大连市人民代表大会及其常务委员会立法条例》。随后3年，逐年安排、有序推进规范性文件备案审查工作规则、基层立法联系点工作暂行规定等配套制度的修改完善工作，对隔次审议、搁置审议等具体情形作进一步细化规定，提高立法整体质效。将制定《关于推动地方立法高质量发展的意见》纳入议事日程，为做好地方立法工作提供指引。发挥人大在立法中的主导作用，制定《关于发挥大连市人大及其常委会立法主导作用的意见》，切实做好人大在立法工作中的任务主导、时间主导、组织主导、责任主导。在更大范围“开门立法”，健全法规草案面向社会征求意见和意见采纳反馈机制，以及网上听取民意、采纳民意机制，完善协商立法工作机制，人大代表参与立法调研、论证、听证、审议工作机制，“沉浸式”立法审议工作机制，“1+N”立法工作制度体系等一系列地方立法新理念新机制，在现有基础上作出更加具体的制度和法规安排。加强地方性法规宣传工作，尽快建立人大立法工作新闻发言人制度。加强地方立法评估制度设计，及时制定地方立法“回头看”工作办法，加强地方性法规跟踪问效。

三是提高监督工作刚性和实效。监督权是宪法赋予人大的一项重要职权，应统筹做好监督和立法工作。在加强监督工作与立法工作的有效衔接方面，加快形成监督工作促进提出立法建议、检验立法成效、完善立法内容的工作制度，以有效监督反向促进立法质量提升，确保地方性法规经得起历史、人民和实践的检验。在整体的监督权行使层面，围绕监督权行使构建有利于实施的制度体系，注重监督议题选择、调研过程实施、审议和整改意见落实、持续跟踪督办等关键环节，作出具体制度规定，增强监督的刚性和实效。在法定监督方式的具体操作层面，以专题询问为例，借鉴上海人大的改进完善专题询问工作规程和江苏人大的专题询问办法，对询问议题确定、应询部门负责人参会要求、询问“不预设问题、不照本宣科”、会议点评、代表和群众意见听取、审议意见落实反馈等作出明确规定。针对视察、执法检查路线和项目选取问题，通过完善制度切实发挥人大主导作用，避免出现“景点”“作秀”式视察检查的问题。针对政府落实市人大及其常委会审议意见、整改意见情况，出台专门的闭环监督管理制度，确保人大监督不务虚功、取得实效。针对财经监督在审计、政府债务、国有资产等方面存在的问题，加快建立地方政府债务监督、审计查出问题整改、国有资产管理监督配套等人大财经监督制度。

四是保障人大代表发挥主体作用。制定代表参与地方人大工作的遴选办法。修订人大代表列席常委会会议的人员选取办法，完善代表参加常委会活动工作机制，对代表参与活动作出制度层面上的硬性规定。制定人大代表担任专委会、常委会工作委员会委员若干意见和工作流程等制度，制定专门委员会委员选举产生办法，突出专业性和履职能力建设，确保选举依法有效、科学公正。制定和完善代表常态化“进家入站”、联系服务选民及述职工作办法，明确述职对象、评价体系和结果运用，推动代表作用发挥。制定全国、省人大代表议案、建议征集工作办法，明确征集时间、内容、方式，推动大连市经济社会高质量发展。

五是确保决定权和任免权依法行使。构建全方位全链条的选人用人监督体系，探索研究地方人大任命干部任后监督工作规程，制定和完善任后监督工作相关办法，增加对人大任命干部的监督“咬合力”，实现对常委会任命干部的任后监督全覆盖。

六是提升机关自身建设水平。加强机关党的建设，大连市人大常委会将在现有制度基础上，制定跟进学习习近平总书记重要讲话和指示批示精神的“通读、精读、研读”工作办法，加强机关党员干部学习教育管理。全面整治形式主义、官僚主义，进一步细化压缩文件发放和会议安排规定，坚决防止“文山会海”。加强干部人事管理，加强职级干部考核管理结果的运用，在出台相关考核办法的基础上，做好实施工作，形成常态化激励机制。提升机关工作质效，对“智慧人大”平台开发利用作出制度性安排，制定“智慧人大”运用办法，探索数字监督、网络监督多种应用模式，使其成为全过程人民民主的重要平台。细化接待专班运行规则，在接待细节上下功夫，体现大连人大的形象和温度，并注重加强与区市县联动。

加强法规制度体系建设，要把握好方法路径，突出重点、分类实施、系统推进。第一，坚持党的领导。常委会党组要发挥好把方向、管大局、保落实的领导作用，根据工作大局和常委会工作重点，及时研究部署制度建设工作，推动人大工作向制度提升的深层次迈进。第二，加强顶层设计。可以考虑成立领导小组，牵头抓总，统筹法规制度体系建设工作，建立工作联席会议机制，以构建制度建设“共同体”的方式，定期召开会议研究部署，强化各部门协作配合，推动工作高效规范开展。还可以考虑成立工作专班，落实好领导小组部署，针对工作中实际需要的、上级部门对应要求的、代表履职中提出建议的、人民群众来信来访集中反映的法规制度建设问题，挑选了解具体情况、熟悉业务的同志加入专班，编制工作清单，设定时间节点，明确责任人员，形成法规制度“建立—运行—调整—废止”全流程闭环管理机制。第三，加强队伍建设。要统筹自身工作力量，并安排专人负责涉及本部门法规制度的制定和修订工作。要加强对参与工作同志的培训，利用人大智库、地方立法研究中心等“外脑”资源，开展交流研学，培养机关制度建设精兵强将。第四，坚持“开门修制”。要健全人大代表参与制度建设的相应规范，引导代表积极参与。要多听取“一府一委两院”的意见，作为改进法规制度的重要依据。人大智库、地方立法研究中心等平台，要按照“出思想、出成果、出人才”的要求，参与到人大法规制度体系建设工作中来，积极承办相关法规制度的修订完善工作，参与起草专业性较强的立法和监督法规。

作者简介：王启尧，大连市人大常委会党组书记、主任。