省级人大预算绩效监督的制度分析

内容摘要：随着新时代中国预算改革的深入，预算绩效监督成为人大预算监督的一项重要内容。预算绩效监督在理念上以提高预算绩效为导向，在内容上拓展到预算支出，在手段上创新使用绩效工具。采取质性文本分析方法对各省级人大预算审查监督条例及相关制度内容进行研究，显示各地人大预算监督制度日益重视绩效，重点集中突出在重大支出和重大项目等领域的绩效监督，增强对监督力量和方式的利用。各地人大及其常委会要坚持全过程、全覆盖、全方位导向，进一步提升预算绩效监督的效力。

关键词：省级人大；预算绩效监督；预算绩效管理；制度分析

人大预算绩效监督中一个值得关注的问题是其立法或制度的具体要求如何。制度是工作之依据，地方人大预算审查监督条例等作为地方人大预算审查监督的法律基础，其中关于预算绩效监督的相关规定是人大预算绩效监督实践的合法性来源，也能够体现地方人大对预算绩效监督工作的重视。进入新时代以来，尤其在《中华人民共和国预算法》（以下简称预算法）修订之后，我国大部分省份的人大在预算绩效监督方面进行了诸多尝试，并在出台和修订人大预算审查监督条例过程中增加了相关条款，甚至还有部分省专门出台针对预算绩效监督的地方性法规。这些制度文件的具体规定体现了各省级人大对预算绩效监督的认识和理解，也能够反映其预算绩效监督工作的重心和组织实施要求。本文以省级人大预算绩效监督制度建设为研究内容，具体分析现阶段省级人大预算绩效监督的主要特征，为加强人大预算绩效监督提供可行路径。这是基于省级人大具有较为完善的预算监督立法体系，省级人大出台的制度规定对其省以下地方人大具有示范和指导意义。

一、人大预算绩效监督的理论内涵

对预算绩效监督进行理论解剖和界定，是进行相关研究的基础和前提。当前学术界对预算绩效监督的界定分为两类，一类强调监督目的。如周长鲜最早提出“绩效监督”，认为是“人大通过对政府机关履行职责时利用公共资源的经济性、效率性和效果性的评价，针对其中存在的问题提出改进建议，来促进更好地实现既定的目标，改善公共部门的服务质量”[1]。另一类强调监督过程。如卢扬帆和邓紫晴将预算绩效监督界定为“以绩效为标准、通过绩效管理（绩效评价及其结果应用）手段来开展的预算监督”[2]。综合而言，预算绩效监督应该是指人大在进行预算监督过程中突出绩效导向，关注绩效信息，并辅之以必要的绩效管理手段进行监督的过程，其目的是促进预算资金使用的成本节约、效率提升和价值实现。结合相关法律法规对人大预算监督职能的规定和新时代国家对人大预算监督提出的新要求，对预算绩效监督的理解可以分为三个层面，包括监督理念、监督内容和监督手段。

（一）监督理念上，以提高预算绩效为导向

预算法明确将讲求绩效作为预算的原则之一，同时也明确规定人大对预算草案和预算执行情况的审查结果报告中应该对“提高预算绩效”提出意见和建议。中共中央办公厅《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》对人大预算监督内容作进一步细化和深化，其目的之一也是要解决当前人大“对支出预算和政策关注不够，对财政资金使用绩效和政策实施效果关注不够”的问题。随着我国预算管理不断完善，人大预算监督重心也需要从预算支出的合规性向合规性和绩效性并重转变，尤其要将“绩效性” 作为人大预算审查监督的有力抓手[3]，构建以人大为主体的多元预算绩效监督格局[4]。

（二）监督内容上，扩展到预算支出的绩效信息

在预算绩效管理不断深化的背景下，人大预算监督内容的不断扩展和延伸是必然趋势。在预算管理过程中嵌入绩效管理是全面实施预算绩效管理的主要内容，更是贯彻落实预算法的要求。新修订的预算法在预算编制、执行和监督中都明确了相关绩效信息内容和使用要求。对预算编制的相关条款明确规定，预算编制要实施绩效目标管理，进行预算编制应当参考上一年有关支出绩效评价结果。对预算执行的相关条款明确要求，各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价。同时，预算法将“政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况”纳入人大对决算草案审查的内容。绩效目标、绩效评价结果等内容都是在预算绩效管理过程中产生的绩效信息，人大预算监督的内容不仅需要关注财政收支数字，也需要监督这些数字背后所关联的绩效信息。因此，地方政府提交预决算时，也应将相关绩效信息一并提交人大进行预决算审查，而从实践进展情况来看，很多地方人大已经听取政府绩效工作报告，增加了人大预算监督的内容范围[5]。

（三）监督手段上，融入和创新使用绩效工具

人大在预算监督过程中提出科学有效意见和建议的基础，是依法采取多种手段获取充分信息并进行专业判断，在这个过程中，人大需要充分调动多种力量、运用科技手段、强化全过程监管，既可以在现有的监督过程和监督手段基础上体现绩效要求，也可以创新使用新的绩效手段，将绩效评价作为人大预算监督的一个重要工具，而且在理论上，人大主导财政支出绩效评价有客观性、民主性、权威性等优势[6]。根据《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，人大预算监督应该坚持积极探索与扎实推进相结合，在巩固完善现有程序和方法基础上，探索创新方式方法，提高审查监督的针对性和有效性。在预算监督中融入多元化监督工具，创新以绩效为着力点的预算监督手段，有利于进一步增强人大预算监督能力、强化监督效力。

二、制度样本来源与分析方法

（一）制度样本来源

纳入分析范围的标准设定为：一是相关制度现行有效；二是制度的内容涉及人大预算监督具体职权；三是制度的颁布或修订是在2014年修订预算法之后。基于上述标准，通过国家法律法规数据库等途径搜索31个省、自治区、直辖市的相关制度文件，共获取26个省份的预算审查监督条例，北京、湖北、西藏、江苏、新疆五个省区市人大出台的关于加强本级预算审查监督的决定，以及广东、湖北、青海、云南四省人大出台的有地域特点的制度文件1。其中，《广东省人大常委会开展预算资金支出绩效第三方评价实施办法》主要就如何开展第三方评价作出相关规定，未涉及人大具体职权，因此不纳入分析。最终，共有29个省份的34份制度文本纳入本文分析范围。

（二）分析方法

文章以省级人大出台的包含预算绩效监督内容的制度文本为研究对象，主要对其内容进行质性文本分析，同时，也对其中的关键词进行词频分析。聚焦人大预算监督中的“绩效”内容和手段，通过对文本进行背靠背的手工分析、逐一校准之后，进行汇总和研究。其中，为了让各省在同一层面上可比，“理念”层面的分析范围为26个省修订的预算审查监督条例，北京等五省市出台的加强本级预算审查监督的决定和湖北等三省专门针对预算绩效管理出台的制度规定用于作补充性说明。“内容”和“手段”的分析范围为前述标准所获取的所有制度文本。

三、省级人大预算绩效监督制度建设的主要特征

（一） 人大预算监督制度建设“理念”维度的绩效特征

省级人大预算监督制度日益重视“绩效”，但重视程度存在明显差异。本文统计了各省份预算审查监督条例全篇提及“绩效”一词的频数，提及次数越多，其文件的“绩效味”就越浓，代表其在预算审查监督过程中对绩效的重视程度越高。考虑到中央提出全面加强预算绩效管理的顶层设计对地方人大预算监督的政策导向作用，因此本文以2018年为节点对各省份条例“绩效”词频进行了比较。结果显示，2018年前后出台的预算审查监督条例绩效被提及的次数有显著差别。2018年及以前出台的11份条例中，“绩效”一词出现的次数平均为8次，而2018年以后出台的15份条例或决定中，“绩效”一词出现的次数平均为20.47次。这表明，在国家政策导向下，人大对预算绩效的关注度大大提升。

但是，各省之间的差异也非常明显。北京和内蒙古的条例虽然在2018年或之前颁布，但其中有关预算绩效监督的内容已经明显较多，提及“绩效”次数分别为13次和16次。与之形成对比的是，甘肃、西藏等地的条例即使在2018年后才修订，但仍较少涉及绩效监督的内容。

通过梳理和对比26份预算审查监督条例的立法宗旨发现，有10个省份明确“绩效”目的，其中甘肃、云南、江西、福建均在其立法目的中提出“提高预算绩效”，内蒙古、黑龙江、陕西、湖南、青海、广西强调为了“提高财政资金使用效益（或绩效）”。尤其需要提到的是，陕西、江西、青海、河南和四川等5个省份明确将对预算绩效管理的监督作为县级以上人民代表大会及其常务委员会的重要职责之一，要求健全监督机制或加强对绩效相关内容的监督。

（二）人大预算监督制度建设“内容”维度的绩效特征

政府部门开展预算绩效管理是人大扩展预算监督内容的前提，大多数省份相关制度赋予人大要求政府部门提供预算绩效信息的权力。如陕西规定“人大可以要求政府对重点部门、重点支出、重大投资项目以及政府性债务等进行专项绩效评价，并听取和审议关于绩效评价的专项工作报告”。西藏要求政府财政部门确定年度绩效评价计划时征求人大的意见和建议。为了保障人大能够获取预算支出有关绩效信息，内蒙古还明确规定“未按照规定将重要绩效目标、绩效评价结果与预算决算草案同步报送本级人民代表大会或者常务委员会审查的”，人大可以责令限期改正。

从人大预算绩效监督的内容来看，绩效信息的涵盖范围很广，但重点主要集中在重点支出、重大项目等“两重”1领域的绩效情况。

1.预算草案审查监督。尽管当前各省对预算草案审查的内容和重点规定有较大差异，但如表1所示，纳入分析的所有29个省份都或多或少规定了需要监督的绩效内容。其中，“两重”绩效目标是当前省级人大预算草案审查最为关注的内容，有24个省份作了明确规定，其中仅有5个省将其范围进一步扩大到所有专项资金。10个省份则将绩效目标设置情况纳入对部门预算草案的审查监督范围。

人大预算绩效监督已经涉及不同预算支出类型。除了一般公共预算之外，有少数几个省份将预算绩效监督覆盖到政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算等其他三本预算。其中，上海等6省市专门提出要审查一般公共预算转移支付项目的绩效目标或绩效情况。此外，上海等3省市还关注政府债务的绩效情况。

绩效监督的信息类型多样，不仅包括项目的绩效目标，还涉及绩效评价情况、评价结果运用情况以及预算绩效管理整体情况。其中，山西等6省区将绩效评价结果或结果运用情况列入政府需提供的内容之一或人大进行预算审查的内容清单。湖北省要求“应当包括上一年度政府预算绩效管理情况”，云南省要求预算草案中“反映全面实施预算绩效管理的有关情况，包括实施预算绩效管理的具体措施”。天津市则要求人大需要重点关注部门预算“绩效评价机制是否健全”。

2.预算执行监督。相比预算草案的审查监督，当前各省区市在预算执行监督中所涉及的预算绩效内容相对较少，仅有13个省份有相关要求。如表2所示，“两重”的预算执行情况和绩效目标完成情况是该阶段绩效监督的重点，有10个省区市将其列入预算执行监督的内容。有部分省份在预算执行监督过程中关注到其他绩效信息。例如，浙江将专项资金的绩效情况列入预算执行阶段的监督内容，广东等5省要求监督部门预算的执行和绩效管理情况。此外，广东还要求监督本级政府债务管理和绩效情况。

需要注意的是，云南在该阶段的预算绩效监督所涉及的资金范围最广，除了关注“两重”绩效情况之外，云南还将政府性基金项目绩效和评估调整情况纳入预算执行监督的内容。有部分省份的规定相对笼统。例如，四川省虽然规定要有“预算资金安排及使用绩效情况”，湖北省要求人大应当依法对预算绩效管理提出意见和建议，重庆市要求财政部门要向人大常委会抄送年度绩效目标执行情况，但三省市都未明确具体的资金范围。

3.预算调整审查监督。有部分省份开始将绩效纳入到对预算调整方案的审查监督中。如表3所示，有6个省份要求预算调整方案应该有预算目标调整的相关内容，或要求人大进行预算调整方案的审查监督时要审查预算绩效目标是否作相应的调整。有4个省份对于预算调整方案的绩效监督聚焦在政府债务上，即要审查债务安排的具体项目、数额及预期绩效目标等情况。但相较于其他阶段而言，这一阶段对绩效的关注偏少，目前仅有9个省份作了相关规定。

4.决算草案审查监督。在对决算草案的审查监督中，有25个省份都在决算审查阶段加入了绩效监督的内容。如表4所示， “两重”的绩效情况依然是决算草案审查阶段最为关键的绩效内容，24个省份有明确规定。在部分省份，政府债券资金的使用绩效和部门的绩效评价报告也被纳入了决算绩效监督的范围。贵州和陕西还要求政府财政部门说明开展预算绩效管理的情况。

相较而言，广东省对决算的绩效审查监督要求最为全面。除了“两重”绩效情况、部门绩效目标实现情况，广东对决算草案的审查还要求包括整体绩效情况，上一年度人民代表大会常务委员会专项提前介入预算编制监督的项目资金使用及绩效情况和开展第三方绩效评价的专项资金使用及绩效情况，财政转移支付安排执行和绩效情况，以及与预算相关的国有资产管理绩效情况。而河北、四川对决算报告内容或决算审查重点的要求虽然有相关要求，但都未说明涉及的资金类型或范围。

（三）人大预算监督制度建设“手段”维度的绩效特征

除了人大开相关会议时将绩效信息列入监督内容范围，当前的相关制度还规定了多种预算绩效监督方式，在一定程度上增强了人大的预算监督权。如表5所示，人大预算绩效监督方式主要有6种，包括利用审计力量、利用社会力量、利用预算联网监督系统、融入事前监督、融入事中监督、实施绩效评价等。

1.利用审计力量。调动和利用审计力量是人大进行预算绩效监督的重要手段。当前18个省份对绩效审计或审计内容应该涉及的绩效内容作出相应要求。除了少数省份仅作原则上的要求之外，有14个省份明确将预算绩效管理、财政资金绩效或绩效审计等内容纳入审计工作报告的内容范围。

2.利用社会力量。预算公开是发挥社会力量参与预算绩效监督的前提和方式，当前有11个省份规定将绩效内容向社会公开，不过各省区市所规定的公开范围和要求差异较大。例如，江苏笼统要求各部门、各单位要推进预算绩效信息公开，河北省要求各部门“逐步”公开重点支出和重大投资项目的绩效情况，湖北省要求各部门公开绩效目标、财政部门公开重点项目绩效评价结果。除此之外，北京、江苏、云南、广西明确提出，人大在必要时可以召开预算绩效听证会。

3.利用预算联网监督系统。湖北、宁夏、陕西、青海、云南等地强调利用预算联网监督系统加强预算绩效监督，但各地的要求重点和程度不一样。湖北要求人大加快将本地政府预算绩效管理情况纳入预算联网监督系统，宁夏、陕西要求人大“可以”或“逐步实现”对预算绩效等情况的监督。青海要求政府加强与预算联网监督系统的对接。预算联网监督系统建设和运用基础较好的广东，要求“实现对预算编制、执行、调整到决算编制的全过程绩效监督”，强调预算联网监督系统为绩效监督提供信息化支持。

4.融入事前监督。部分省份关注人大在预算编制阶段如何发挥预算绩效监督作用。其中，《上海市预算审查监督条例》规定，“市人大常委会预算工作机构可以邀请市人大代表参与政府部门组织的财政支出事前绩效评估”。北京要求政府财政部门在确定事前绩效评估项目之前，应当征求人大常委会预算工作机构的意见和建议。而广东则要求人大在预算编制阶段开展视察、调研活动，对政府提出有关预算安排、资金绩效提升和政策调整的意见和建议。

5.融入事中监督。浙江、湖北、四川、上海，云南、内蒙古、陕西、广西等地要求人大可以选取部分项目或专项资金作为调研或专项监督的内容，在跟踪资金安排、使用情况的同时，也要跟踪其绩效情况，对绩效进行监督。事中跟踪的方式较为灵活，可以采取调研、听取汇报、实地检查、专题询问和召开座谈会等多种形式。

6.实施绩效评价。重庆、湖北、广东、山西、云南五省市明确规定人大可以委托机构对政府支出进行绩效评价。其中，广东省人大早在2016年就在预算审查监督条例中规定，“各级人民代表大会有关专门委员会或者人民代表大会常务委员会有关工作机构可委托第三方机构对本级重点支出、政府重大投资项目和部门预算的资金使用绩效进行评价，评价结果向本级人民代表大会常务委员会报告并向社会公布”。让人大直接获取资金和项目的绩效信息并进行评价。这让人大不再是被动地接收政府部门已经作出的评价结果，而是能够主动地进行绩效评价。

可以看出，在监督手段方面，预算绩效监督主要增强了对现有监督力量和监督方式的利用，通过增加审计监督中的绩效内容以充分利用审计力量，公开绩效信息以利用社会监督力量，同时，在现有监督程序或监督手段中体现对项目或预算支出绩效的关注。另外，也有少数省份使用绩效评价方法，增加人大预算监督的主动性和创新性。

四、加强人大预算绩效监督的可行路径

各省区市预算审查监督条例及相关制度对预算绩效监督的规定呈现出“绩效导向梯度明显、监督内容重两头轻中间、监督手段多而力度不强等特点”，同时差异较大。鉴于上述制度特征，分析背后面临的问题和挑战，为更好适应新时代人大预算绩效监督的要求，各地人大及其常委会需关注以下几个导向。

（一）全过程导向

进一步明确人大预算监督的绩效导向，将预算绩效监督贯穿于全过程。当前我国省级人大预算监督的绩效导向仍有待提升，部分省份未将预算绩效监督的内容贯穿于全过程，尤其在预算执行阶段、预算调整阶段对绩效信息的关注度较低。下一步，各地人大在完善预算监督制度时，需要更明确地体现人大预算监督的绩效导向，将提高预算绩效作为人大实施预算监督的关键目的。同时，完善全过程监督，尤其是加强预算执行阶段的跟踪监督，督促政府加强预算支出调整和绩效目标调整的协调，将绩效监督内容与现有监督程序更好结合，有效指引政府有关部门提供相关资料和信息，进一步明确人大监督的重点。

（二）全覆盖导向

进一步拓宽人大预算绩效监督的范围，将预算绩效监督覆盖更多预算资金领域。当前各省区市人大预算绩效监督主要聚焦于重点支出和重大投资项目等重点领域，且主要关注一般公共预算和政府性基金预算相关项目支出的绩效。然而，随着预算绩效管理的不断深入，在重点支出和重大投资项目之外，部门整体绩效管理、转移支付绩效管理等已经相对成熟，社会保险基金预算、国有资本经营预算的绩效管理也在探索当中，人大应有计划、有步骤地将监督的范围拓展到所有资金领域和各类项目形式，助推政府更好提升预算绩效管理水平。

（三）全方位导向

进一步提升人大预算绩效监督的效力，让预算绩效监督问责更到位。让财政资金花好、用好，实现绩效提升的目的是人大预算绩效监督的关键所在。预算绩效监督不能停留在信息获取层面，也不能止步于沟通对话层面，更需在研究分析和问责督导上下功夫。相比绩效信息的报送，判断绩效目标设置得科不科学、合不合理，绩效评价报告的结果公不公正、是否被有效运用是人大进行预算绩效监督的重点。同时，要增强预算绩效监督的刚性力度，完善绩效问责机制，着力强化监督问责的透明性和惩罚性，让问责更精准更有效。此外，还需要进一步加强对人大代表的培训，提升监督的组织化水平，更好发挥监督合力，让人大预算绩效监督能力得到有效提升。

参考文献

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[4]马蔡琛，桂梓椋.探索预算绩效监督的中国模式：基于国际比较视角[J].经济纵横，2022（1）：102-109.

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基金项目：2021年国家社科基金项目“地方政府部门预算约束与绩效管理一体化的实证研究”（21BZZ067）；2022年国家社科基金青年项目“新时代健全人大预算绩效监督机制与路径研究”（22ZZC00092）；广州市哲学社会科学发展“十四五”规划2022年度羊城青年学人课题“人民代表大会制度理论和人大工作研究：基于预算绩效监督的分析”（2022GZQN37）的阶段性成果之一。

作者简介：张培培，中共广东省委党校决策咨询部副教授、公共政策统计与分析研究中心副主任；林慕华，暨南大学公共管理学院/应急管理学院教授。