西宁市构建林（草）长制管理体系的探析

摘要：实施林长制是以习近平同志为核心的党中央作出的重大战略部署，是贯彻落实习近平生态文明思想的重大制度创新，是提升森林草原湿地生态系统功能、推动林草高质量发展的制度保障、重要举措。西宁市立足“三个最大”省情定位和“三个更加重要”战略地位，把全面推行林（草）长制作为贯彻习近平生态文明思想的生动实践，紧紧围绕“做实林（草）长制、实现林（草）长治”目标，通过构建林（草）长制组织体系、责任体系、制度体系，设立市、区县、乡镇、村社四级总林（草）长、副总林（草）长1 559名，按级别划分森林草原湿地资源保护修复和管护责任，压实各级党委政府保护发展森林草原资源的主体责任，全面推进林草治理体系和治理能力现代化建设。

关键词：林（草）长制；制度体系；林草治理体系

2021年，青海省林长制工作启动以来，西宁市各级各部门把全面推行林（草）长制作为贯彻习近平生态文明思想的生动实践[1]，坚决扛起森林草原湿地资源保护发展的政治责任，牢固树立和践行“绿水青山就是金山银山”理念，立足青海“三个最大”省情定位和“三个更加重要”战略地位，以国家公园示范省建设为引领，以林（草）长制为抓手，强化组织领导、健全工作机制、明确部门职责、加强督查考核，建立以“党委领导、政府主导、行业监管、部门协作、社会参与”的林（草）长制发展机制[2]，形成了上下衔接、职责明确、保障有力、运行有效的林（草）长制组织体系和责任体系。

1 西宁市林（草）长制体系建设情况

全面建成市、县（区）、乡（镇）、村四级林（草）长制组织体系，全市1 559名林（草）长、全市4 903名林草生态管护员划分管理片区，梳理管护事项，明确管护流程，压实林（草）长责任，以“林草长制”促进“林草长治”，形成全市上下齐抓共管、全域覆盖的林（草）长制工作新格局。全市森林覆盖率达37.4%，草原综合植被盖度61.28%（图1）。

林（草）长制工作成效显著，全面建成林（草）长制组织、责任、制度和督查考核体系，林（草）长制引领作用有效发挥，森林草原湿地、野生动植物等资源得到有效保护，生态环境质量持续改善，森林资源总量和质量双提升，全市高质量发展和生态文明高地中心城市建设的绿色本底不断扩展，生态环境质量持续改善。全市森林覆盖率由2020年的36%增长到37.4%，提高了1.4个百分点；草原综合植被盖度由60.26%增长到62.28%，提高了2.02个百分点。实现森林覆盖率与草原综合植被覆盖度双增长、生态稳定性与可持续性双增强。

1.1 构建林（草）长制组织体系

西宁市高度重视林（草）长制工作，成立西宁市全面推行林（草）长制工作领导小组，设立西宁市林（草）长办公室，明确领导小组和林（草）长工作职责，制定《西宁市全面推行林（草）长制工作方案》。优化完善林（草）长会议、林（草）长巡查、督查考核等运行机制，出台《西宁市林（草）长会议制度》《西宁市林（草）长制督办制度》等6项制度办法，为全面构建“党政同责、属地负责、部门协同、源头治理、全域覆盖”的林草资源保护发展长效机制提供了坚实的制度保障，林（草）长制从“全面建立”转向“全面见效”[3]。

1.2 建立林（草）长制基础数据库

全面推行林（草）长制，梳理总结近年林草工作取得的成绩，完善森林草原资源类、项目建设类、执法类三大类别20小项基础档案，构建了以国土三调林草湿数据库为基础的林（草）长制基础数据库，全面掌握区域内林草湿资源现状及相关责任人员，实现市、县区、乡镇（街道）、村（社区）四级林草湿数据资源服务的管理共享，为生态文明建设目标评价考核提供科学依据，为推动林草湿治理体系和治理能力现代化提供信息服务。

1.3 健全生态环境执法司法协同保护机制

坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境，探索林（草）长+”工作协作机制，制定《西宁市“林（草）长+检察长”工作协作机制的实施意见》《西宁市“林（草）长+警长+检察长+法院院长”联动工作机制》等4项联动机制，加强与生态环境、公安、法院等部门间的协作，强化行政处罚与刑事司法、检察监督、司法审判有效对接；挂牌成立湟水国家湿地公园生态环境司法保护基地和湿地保护公益诉讼检察工作站，建立湿地生态环境保护联席会议机制、司法建议和监察建议制度等；创建全省首个大通北川河源区国家级自然保护区生态警务室，全省率先开展生态损害赔偿工作，形成逐级定责、履责、督责、问责环环相扣的责任链条，变林草“独唱戏”为多部门“大合唱”[4]。

1.4 完善防灾治理体系

强化森林灾害防控治理，严密构筑联防联控责任体系，完善《西宁市森林草原防灭火指挥部工作规则》《西宁市森林草原防灭火指挥部应急响应启动结束流程图》，建立资源管护和护林防火“市、县、乡（林场）、村、护林员”五级“双护”责任体系，对7.13万hm2重点林区划分3 523个责任单元，实行挂图作战，完成草原有害生物防控232万亩、林业有害生物防治12.67万hm2，建成林火视频预警监控中心和松材线虫病监管平台监测预警，无人机监测巡护防治，不断织牢“人防+技防”一体化防控网络，连续37年无重特大森林草原火灾和20年无重大林草虫害发生，林草灾害防控体系不断完善。

1.5 生态资源有效保护

科学划定落实生态护林员管护范围，明确全市4 903名生态管护员管护责任，开展林区护林防火、隐患防范化解等工作。加强林草资源用途管控，严格落实草畜平衡、禁牧休牧监管。建立打击野生动植物非法贸易联席会议制度，开展森林督查、“清风行动”等专项行动，全链条打击破坏林草生态资源和非法经营野生动植物及其制品等违法犯罪行为；收容救护野生动物45种796头（只），完成世界首例野生荒漠猫救护截肢放归和首次救护猞猁佩戴卫星定位器放归监测，全国唯一繁育成活国家一级保护动物雪豹，高山兀鹫、兔狲等国家二级保护动物人工繁育实现国内零的突破。布设森林、草原、湿地监测点36处，建成湟水国家湿地公园、北川河源区国家级自然保护区生态定位监测系统。坚持把全面推行林（草）长制与黄河流域生态保护和高质量发展[5]、“三北”工程六期规划等工作结合起来，持续植绿增绿，完成国土绿化11.866万hm2，草原生态保护7.81万hm2。合理布局城区增绿增景，新增园林绿地面积168.3 hm2，新建及改造公园游园6个、街头及道路绿地64处，积极争取青藏高原国家植物园建设项目落地西宁，构建分布均衡、功能完备、结构稳定的森林草原湿地生态系统。

2 经验与成效

2.1 林长制改革促进林长治

林（草）长制实施以来，全市各级林（草）长办充分发挥牵头抓总作用，党委和政府保护发展森林草原资源的主体责任，推动林（草）长制由全面建立向全面见效转变，在“林和草”上精准发力，在“长”上履职尽责，在“制”上探索创新，以最严格制度、最严密法治实现了山有人管、林有人造、树有人护、责有人担，解决了保护发展森林等资源力度不够、责任不实等问题，形成了一套富有特色的改革推进和保障体系，提升了森林和草原等生态系统功能，筑牢生态安全屏障，逐步实现林长制到林长治的转变。

2.2 生态资源得到有效保护

通过实施林（草）长制，建立了森林草原资源网格化管理体系，确保每块林地、草地都有四级林（草）长和监管员、生态管护员负责管理，规范管理程序，全面促进巡护管理，加强林草资源的保护管理，严守生态保护红线。同时，制定林草资源保护发展规划，严格森林采伐限额管理，加强天然林、公益林和基本草原保护，加强森林草原生态修复，完善森林生态效益补偿制度，逐步实现森林资源的可持续发展，加快推进林（草）长制体系建设。

2.3 生态管护员社会职责增强

制定《生态护林员考核奖惩管理办法》，强化生态管护员责任，实行网格化管理，开展林业草原法律法规等培训，增强责任意识；加强日常巡护，对管护区内发生的火情火灾、有害生物、乱砍滥伐、乱征滥占、乱捕滥猎、乱采滥挖等破坏资源，以及毁坏有关宣传牌、围栏等管护设施的行为，及时报告，能制止的及时予以制止、核实反馈。林（草）长制实施后，生态管护员受到乡镇、村委的多重管理，在资源管护、社会治安等方面充分发挥应有的作用，展现出生态管护员的组织性、纪律性和社会责任感。

2.4 森林草原灾害有效防控

积极探索林草有害生物防控管理新机制，健全市、县区、乡镇（街道）、村（社区）四级监测预警体系，完善林草有害生物防治“双线”目标责任制，强化松材线虫病、草原鼠害等重大林草有害生物防控工作，实行调入松木及其制品复检率、监测调查覆盖率达到100%。全面提升林草有害生物防控能力，建设无公害综合防治示范区。

2.5 森林草原防火

严格落实森林草原防火工作责任，明确辖区政府、林草主管部门和有林单位三级责任，自上而下构筑起严密的森林草原防火网格化管理体系。坚持森林草原防灭火一体化建设，建立部门协同、信息共享、联防联控的管理体制，强化火灾预防，推进火灾风险普查，完善防灭火应急预案及基础设施设备，构建林火信息指挥系统、火险预测预报系统、火情瞭望监测系统、扑火机具装备系统、森林消防队伍系统、森林草原防火阻隔系统的六大林草防火系统，实现源头管控和科学施救的有机统一。

3 存在的问题分析

3.1 林（草）长制体制机制建设需持续发力

各县（区）均已出台林（草）长制会议、督察、信息等相关配套制度，但在执行过程中，存在形式化、模式化，推进落实不到位等问题，协作部门之间联动管理机制有待加强，各级林草长压力传导机制需进一步完善，林草长制督查考核、林草资源信息共享以及林草长、生态管护员巡护监测信息化管理体系建设有待加强。

3.2 任务压实力度有待加大

部分乡镇、村对林（草）长制工作重要性还存在认识不足，重视不够。有的林（草）长对肩负的责任认识不清，履职不到位，在推行林长（草）制工作中也是重形式、轻落实，把林长制当成“冠名制”而不是“责任制”。各个乡镇（街道）缺少负责林草管理的单独机构，现有人员难以组建推深做实林（草）长制工作的专业队伍。

4 对策及措施

4.1 压实林（草）长制管护责任

牢牢抓住党政领导负责制这个牛鼻子，持续细化完善林（草）长制四级管理体系，将林（草）长制纳入地方党委政府巡视巡察工作内容，严格落实责任主体、责任人和责任牌，确保各级林（草）长职责定位明确、重点任务明确、履职方式明确，做到重要工作亲自安排、重大问题亲自研究、重点环节亲自协调、重大事项亲自督办，推动林（草）长制由“冠名制”向“责任制”转变。

4.2 优化林（草）长制管护机制

制定《西宁湟水国家湿地公园管理办法（暂行）》等，将林长制和林草生态建设纳入制度化、法治化轨道，真正做到以“制”明“责”、以“制”促“治”，构建生态保护法治体系。严格落实“林（草）长+警长+检察长+法院院长”“林（草）长制+

河湖长制”等资源管护联动机制，加强部门协调配合，积极推动信息联通、工作联通和矛盾纠纷联排联防联调。强化林草湿行政执法、刑事司法与公益诉讼的衔接，与公安、生态环境等部门联动开展问题梳理、线索移交、行刑衔接等工作，严厉打击各类破坏林草湿资源违法犯罪行为，推进林草治理体系和治理能力现代化建设。

4.3 加强信息化体系建设

搭建智慧林长信息化平台，构建林（草）长制考核评价体系及护林员巡林感知APP，建设林草湿资源管护、生态修复科学决策、林（草）长责任制考核、林草湿政务管理服务为一体的“西宁市林草长综合监测管理系统”，提升林草湿资源监测监管水平。推进“互联网+”森林草原防火、森林管护等信息化建设，实施青海省西宁市森林火灾高风险区综合治理工程等项目，逐步完善“林火视频预警监控+无人机+护林员”的“空、天、地、人”一体化防控网络，提升林草信息化水平。

4.4 完善考核奖励机制

坚持以绩效促工作，以绩效促实绩，发挥督查考核“指挥棒”作用，进一步细化林（草）长履职情况纳入各级党政领导班子年度经济社会发展考核指标体系（高质量发展、生态文明建设等）和自然资源资产离任（任中）审计制，细化考核评价办法和细则，建立“三单一函”制度，考核结果作为地方党政领导干部综合考核评价和自然资源审计的重要参考依据。坚持正面激励与反向约束相结合，对成绩突出的林（草）长及各级党委政府进行表扬奖励，对林草湿生态环境损害明显、责任事件多发地区的林（草）长和相关负责人（含调离、提拔、退休），按照党政领导干部生态环境损害责任追究等规定，进行严肃问责追究。

参考文献

[1] 邓彬.关于金昌市推深做实林长制的思考[J].甘肃林业，2023（4）：17-18.

[2] 胡焕平.滨州市林长制工作实践探析[J].现代农业科技，2024（5）：93-95+101.

[3] 魏甫，吴康娟，李林华.构建完善林长制管理体系的思考[J].中南林业调查规划，2021，40（1）：5-8+27.

[4] 张文玺，郭刚刚，刘凤玲.克什克腾旗林草长制智慧管理平台助推林业和草原高质量发展[J].内蒙古林业，2023（4）：15-16.

[5] 王辉.构筑生态屏障、谱写绿色辉煌——临夏州以林长制推动林草事业高质量高标准发展[J].甘肃林业，2022（5）：14-15.