治理现代化背景下村民自治优化路径研究

摘要：村民自治制度是我国乡村治理的重要组成部分，充分体现了中国特色的基层民主。在治理现代化背景下研究村民自治的发展路径对完善乡村治理体系、推进乡村振兴具有重要意义。本研究聚焦发展现状，总结湘潭县村民自治实践成效，同时发现湘潭县村民群体自治水平有待提高、村党组织战斗能力有待加强、多元力量参与治理有待保障、村民自治制度体系有待完善。在治理现代化背景下通过提升村民主体自治能力、强化村党组织领导作用、构建多元主体共治格局、完善村民自治制度体系等举措提高村民自治水平。

关键词：乡村治理；村民自治；治理现代化

农村是国家组成的最基本单元，其发展关系到国家的建设和社会的进步，没有稳定的农村社会就没有稳固的国家政权和稳定的社会秩序。二十大报告指出，全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。党中央历来高度重视“三农”问题，关心乡村发展建设，实行村民自治，是实现农村社会治理现代化的必然要求。

1 治理现代化与村民自治的价值耦合

村民自治制度是我国乡村治理的重要组成部分，充分体现了中国特色的基层民主，对于推进我国的社会主义民主建设、构建乡村治理模式有着重大的现实意义[1]。十九大提出了加快农村建设现代化进程的重要举措。治理现代化是新时代下贯彻新思想、开启新征程，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

《村组法》以立法形式确定村民自治的地位，由此村民自治在全国范围得到极大推广，但是随着乡村社会实践的深入，人们发现村民自治的实际效果并没有人们预想中的理想状态。进入新时代，党中央对乡村有效治理提出了“要加快构建乡村治理体系，实现乡村治理现代化”的更高要求。农村社会在城镇化进程中发生持续性变革，乡村治理现代化为陷入发展困境的村民自治带来了机遇和突破，同时，也对村民自治制度提出了新问题，如何根据当前农村社会的复杂情况推动村民自治制度的完善与创新，既是乡村治理现代化对农村提出的挑战，也是实现乡村治理现代化的重点任务。

2 湘潭县村民自治实践成效

湘潭县历史悠久、人文鼎盛，是湖湘文化的发祥地。县辖14个镇，321个行政村。在县委领导，县人大和政府努力下，湘潭县乡村建设有序发展，村民自治水平不断提高，取得显著成效。湘潭县荣获全国农村创业创新典型县、全省实施乡村振兴战略先进县等表彰。2021年，辖下的中路铺镇柳桥村成功入选为第二批全国乡村治理示范村。

2.1 建章立制护航民主选举

农村权力运作基于拥有权力的村民群众按照一定规章程序进行的权力转授行为，因此，民主选举是实现村民自治的前提。村民委员会能否通过民主选举产生，是衡量其实现与否的一个重要指标[2]。如何保证村民能够选举出最能代表人民意志，且具有管理村级事务能力的村委会成员是湘潭县委、县政府一直重视的问题。湘潭县在贯彻落实《组织法》《中华人民共和国村民委员会选举法》的基础上，认真听取和贯彻落实上级讲话精神，成立以县委书记为组长的换届工作领导小组，制定有关换届选举工作的规章制度。为肃清换届纪律，县政府特颁布有关防止和查处村委换届拉票贿选的规定，规范村民选举行为。同时实行“举行换届工作培训——深入开展换届选举工作调研——科学制定换届选举工作方案——全面清理干部任期财务状况——科学委派换届选举监督人员——认真组织换届选举活动”的一整套换届工作流程，切实为村委会选举保驾护航。

2.2 完善机制促进民主决策

为切实做到民主决策，湘潭县主要从规范民主决策程序入手。第一步，开展深入调查收集民意，了解村民真正关心的事情，将其列入民主决策范围内。第二步，由村党组织领头，召开干部会议或小范围村民代表会议，讨论并制定初步解决方案。第三步，广泛征求村民对初步方案的意见，以提高村民参与的积极性。第四步，再次召开干部会议、村民代表会议，根据村民意见反复斟酌、修改和完善解决方案，力求做到平衡所有集体的利益，必要时可以进行专家咨询。第五步，进行公开张榜，若公示期内村民无其他意见则开始实行最终方案，若还有村民提出异议，也应听取意见及时完善。第六步，选出主要负责人，负责实施方案并对之后的结果、审查负责。

2.3 多元方式助力民主管理

一是村党组织领导。湘潭县十分重视党组织对村民自治的领导作用。中路铺镇持续深化基层党组织领导作用，通过“党建引领社会治理百千万工程”“三亮三联三带”等活动，构建四级网络工作机制。建立健全有效的党与群众的联系和服务机制，探索形成党员主联、群众互助、党群共治的新格局[3]。二是民间组织参与。民间自治组织是由村民自主组成的组织，它的产生和发展，在很大程度上缓解了村委会的工作压力，为乡村治理做出重要贡献，也是村民自治的一种形式。正因为这些积极作用，湘潭县鼓励并引导民间组织的成立。如乌石峰村在村干部的鼓励下，组织成立了道德评议会、禁毒禁赌会、红白理事会。

2.4 阳光透明增强民主监督

一是实行村务公开制度。村务公开是推行民主监督的基础。湘潭县民政局按照统一标准制作的村务公告栏在茶恩寺镇17个村安置使用，新的公告栏划分明确，整齐规范，包括干部简介、财务目录、项目建设、惠民政策等板块。中路铺镇为让村民更好地进行村务监督，开展“村务三拓展”工作。二是拓展村民监督渠道。杨嘉桥镇在县委、县政府的领导下，要求各村均成立村务监督委员会，并依法依规对村委会工作实施监督。射埠镇在各村设置“民情意见箱”，并采取“专人定期查看梳理，专人定期整改回复，专人定期督促督办”三举措，密切联系群众。

3 治理现代化背景下村民自治现实困境

3.1 村民群体自治水平有待提高

乡村治理的有效展开和村民自治的正常运作离不开村民主体发挥作用。调查发现，由于自身自治意愿不强，政治文化素质不高，村民群体的自治能力薄弱。村民自治意愿代表着村民群体是否愿意主动参与农村社会治理，当村民自治意愿低，自治动力不足时，就会对本村事务漠不关心，也不会行使自身的自治权、知情权、监督权等权力。政治文化素质即村民对自治相关法律、规定的认知和思想价值观念，只有了解并接受权力才能更好地行使权力。为此，必须加强村民的思想道德教育，增强村民主体意识、参与意识。

3.2 村党组织战斗能力有待加强

基层党组织在乡村治理过程中发挥领导核心作用，为确保村民自治的健康运行，必须将党的领导贯穿于社会基层治理的全过程，增强党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力[3]。村党组织的战斗能力由三个重要方面决定。一是干部素质问题。受制于学识学历等因素，当前基层干部的整体素质仍不高，党组织难以选拔合适的人才充实党员队伍，乡村基层自治陷入人才缺失困境。二是工作作风问题。部分基层干部消极怠工，导致村党组织在基层社会治理中存在缺位，无法领导基层村民自治。三是思想作风问题。我国农村社会长期存在的官本位、人情主义等思想影响着基层党组织建设和乡村治理能力。基层党组织未能密切联系群众，使乡村基层党组织的建设不能跟上村民自治的现实要求。

3.3 多元力量参与治理有待保障

农村环境的改变要求在村民自治过程中按照不同领域培育相应的自治组织并进行管理和监督。研究发现各地在基层治理过程中，都积极发展多元力量，提倡更多社会组织参与，但未建立明确的保障体系。民间自治组织能够代替村委会行使一部分自治权，分担一定的职责。而乡贤群体和宗族势力，也能依托自身的资源优势，在农村公共决策、项目运行、制度建设等方面产生积极影响，促进农村政策向基层落地、代表农民群众传达公共诉求。但在没有明确的制度规定下，这些外部力量也可能阻碍村党组织、村委会的正常工作，强势的宗族势力甚至会反过来掌控村委会等组织，使农村社会成为一言堂。

3.4 村民自治制度体系有待完善

完善的制度体系是村民自治长效发展的保障，是村民自治实践进一步深化的前提。其中民主选举制度作为核心制度，保障村民能够选择自己的代言人，是村民行使自治权的一个重要标志。当选举制度不完善，如选举程序不规范，选举监督机制不强时，民主选举的权威性、公信力就大打折扣，严重阻碍村民自治的后续运作。另外还有村务信息公开制度、农村基层信访机制等，都是村民参与自治，表达利益诉求的重要保障。

4 治理现代化背景下村民自治的优化路径

4.1 提升村民主体自治能力

一是发展乡村文化。提高“两委”干部、农民群众的文化水平，培养政治参与意识，是乡村文化建设的重点。文化建设对增强民主意识、识别伪民主、抵制贿赂等都起到了积极作用。二是提升村民的政治素养。要提高村民对自身政治角色的认同，强化其自治意愿。要加强村民自治的教育，增强村民对《村民委员会组织法》的了解，提高村民在村民自治、民主法治、道德修养等方面的认识，及时总结、反思，通过持续的民主实践提升村民参与自治的能力。

4.2 强化村党组织领导作用

党组织自身强大的战斗力是有效领导乡村治理的根本保障，只有打造一支素质够高能力够强专业够硬的村党组织队伍，将基层党建和农村自治紧密结合，才能增强村党组织的引领力，更好推进乡村治理现代化。要开展理论学习、思想教育和业务培训等活动，提升党员政治修养和工作能力。同时发挥模范作用，组建党员志愿服务队，带动广大村民参与农村社会治理。

在赋予基层党组织更多权力的同时也要做好规范工作。必须完善党内外监督机制，避免干部权力变质，确保村党组织在制度的范围内引领村民自治。必须完善民主协商制度，明确村级重大事项必须进行民主协商，避免“一肩挑”成为“一人言”。必须实行定责问责制度，制定清晰的责任清单为问责提供依据，实行三级问责模式，村党组织书记要接受来自上级部门、村党组织和村民（村民监督委员会）的监督，避免出现领导不作为现象。

4.3 构建多元主体共治格局

培育和巧用民间组织。除了建立必要的经济类组织外，还应鼓励和扶持以共青团、妇联为代表的群众组织，包括养老院、社工组织、道德评议会、红白理事会在内的社会组织，形成党和政府、社会组织、自治村民三方联动机制，共建乡村治理协同制度。

激励和善用乡贤力量。乡贤群体具有建设乡村的资源和治理乡村的能力，是农村自治中一股不可忽视的力量，因此要动员他们加入自治组织，更好地发挥他们的价值。一要建立专门的乡贤组织。积极培育乡贤理事会、乡贤议事会等组织，制定准入标准，建立运行机制，完善管理制度，打造“一村一会”模式，让乡贤群体依托组织载体参与农村公共事务管理。二要提供乡贤参与治理的途径。积极推进“乡贤发展基金”“乡贤回乡扶持计划”等举措，引导乡贤以投资、资助等方式助力本村社会发展，促进家乡建设。三要鼓励引导乡贤到村任职，提升村民自治程度，推动农村治理体制和治理能力现代化。

4.4 完善村民自治制度体系

健全村级议事协商制度。建立红白理事会、村民议事会等村民自治组织，健全村级议事协商制度，形成多层次基层协商格局。要通过村民议事会、村民理事会、村民监事会等载体，积极引导农村开展村民说事、民情恳谈、百姓议事等各类协商活动。

推进村规民约治理机制。村规民约是村民共同意志的表达，通过制定村规民约，可以规范村民行为，调解村民矛盾，树立良好的乡风民风。在村规民约的实施过程中，除了村民的积极参与、自觉履行之外，还必须建立健全的激励和制约机制。评选模范村民、文明家庭，选树正面典型，进一步激活农村道德力量，弘扬崇德向善、互帮互助的社会风尚。要加强监督、检查村规民约的落实，建立健全奖惩制度、强化监督职能、建立村民理事会及其他村民执约小组，积极探索建立星级评比、积分制等群众监督模式，对于履约较好的村民给予物质补贴或荣誉奖励，对于严重违约的村民进行张榜通报，形成相互监督、共同守约的良好氛围。

实施村级事务公开制度。一是完善村务、财务“两公开”，使政务公开规范化、透明化。二是大力推行村务网上监督平台，利用 QQ、微信公众号等互联网平台，实现村务实时公开。三是要完善符合村务管理的会计制度，实行审计制度，明确审计范围，加强对农村集体经济组织的审计。

健全村民自治监督体制。第一，加强基层纪检监察机关与村民委员会之间的联系与协调，确保村民自治组织依法履行其职责。在纪检监察机关的帮助下，开展村民委员会的日常监督工作，确定监督内容和程序，实现监督规范化。第二，利用信息化手段，推进“互联网+监管”，建设智能化综合监管平台，实现村务“一码公开”、业务流程“一网通办”、举报投诉“一键直达”等，为监督工作注入科技力量，为基层监管赋能信息化。

5 结语

村民自治制度自实施以来一直承担着乡村治理和基层民主建设的双重责任。新时代有新要求，近些年村民自治的发展已经陷入了瓶颈期，如何在治理现代化背景下再次激活农村社会的活力，使村民自治合乎乡村治理现代化的要求是一个重要课题。文章深入湘潭县村民自治实践现状，发现当地村民群体自治水平有待提高、村党组织战斗能力有待加强、多元力量参与治理有待保障、村民自治制度体系有待完善。对此，有针对性地提出提升村民主体自治能力、强化村党组织领导作用、构建多元主体共治格局、完善村民自治制度体系优化等举措，完善乡村治理体系，进而实现乡村治理现代化。

参考文献

[1] 徐勇.中国农村村民自治[M].武汉：华中师范大学出版社，1997.

[2] 李元勋.中国农村村民自治研究[D].北京：中共中央党校，2019.

[3] 刘平.国家治理现代化视域下村民自治实践路径探析[J].中文科技期刊数据库（全文版）社会科学，2021（12）：91-93.