预算管理一体化背景下行政事业单位固定资产管理探讨

一、前言

2021年4月1日，《行政事业性国有资产管理条例》（国务院令第738号）颁布实施，对国有资产的配置方式、使用范围、经济效益、处置条件、预算管理、基础管理、资产报告和监督提出了具体要求和规范。2022年12月30日，财政部等6部门印发《关于进一步加强市政基础设施政府会计核算的通知》（财会〔2022〕38号），对市政基础设施范围和类别的界定、记账主体、明细核算、初始计量提供了具体的工作指引。上述条例和文件的出台，为国有资产管理奠定了基础，让财务管理工作有规可守、有章可循。同时，预算管理一体化系统为资产管理信息化提供技术平台，资产管理模块包括资产验收入库、信息卡管理、资产使用、资产处置、资产折旧、收益管理、综合查询等功能，编制行政事业性国有资产报告可从资产管理模块中自动提取数据，提高财务人员工作效率。但是在实践中，还存在资产管理不规范、使用效益不高等现象，同时预算管理一体化系统还需要不断优化和创新。

二、加强行政事业单位固定资产管理的重要性

固定资产是行政事业单位履行公共责任的重要保障，是其提供公共服务的物质基础，对于提升行政事业单位国有资产管理整体水平、更好地服务与保障单位履职和事业发展具有重要意义。规范和加强行政事业单位固定资产管理，建立资产管理与预算管理、资产管理与财务管理、实物管理与价值管理的联动机制，提升固定资产管理信息化水平，维护固定资产的安全和完整，合理配置并有效利用资产，对于行政事业单位降本增效、提升工作质量和服务能力具有重要作用。

三、C区住建部门固定资产管理存在的问题

（一）日常管理不规范，管理机制不完善

固定资产内部管理制度流于形式，岗位设置不明确，固定资产管理意识淡薄[1]，资产利用率偏低，主要体现在以下几个方面。一是人员调动或退休人员离岗时未办理固定资产移交手续，造成资产闲置。二是内部人员轮岗时未办理固定资产转移手续，造成预算管理一体化系统中登记使用人与实际使用人不一致，保管责任不明确，给固定资产清查造成困难[2]。三是待报废固定资产未及时处置，预算管理一体化系统中一个使用人对应两个固定资产，造成资产总量虚高。四是未设置固定资产管理专岗，固定资产采购、登记入账、处置等日常管理缺少专人负责。

（二）固定资产配置方式缺乏统筹规划，审批手续不规范

预算管理一体化系统固定资产管理模块侧重资产存量和账面价值的核算，在固定资产配置方式上，缺乏对资产结构分布是否符合实际需求、是否效益最大化、是否提高工作效率等方面的考量。固定资产购置申请的审批过程缺乏有效的可行性论证。例如，整治黑臭水体业务需要长期打印大量图纸材料，需要采购或租赁一台多功能一体机，但对两种方案未进行系统性比较分析，而是直接采用采购方案，并未满足实际工作需求，导致资产使用效率低下。

（三）房屋资产管理粗放，管理意识淡薄

房屋实物资产管理不全面，主要表现在以下几个方面。一是部分房屋、建筑物已征迁拆除，但缺少相关佐证材料或手续不全，未按规定进行相应账务处理，造成账实不符[3]。二是房屋的资产卡片以“楼栋”为资产名称，以建筑面积为单位进行资产入账，未以“房间”为单位，无法准确获取房屋使用情况，存在“谁占有、谁支配”“我的地盘、我做主”现象[4]，对闲置房屋缺乏有效调配，降低了房屋的使用效益。

（四）预算管理一体化系统模块功能有待完善

预算管理一体化系统模块功能不够完善，主要表现在以下几个方面。一是固定资产管理模块无法打印资产卡片。资产卡片包含管理单位、入账时间、资产编号、资产名称、型号、使用人等基础信息，用于粘贴在对应资产上，以便资产盘点。二是固定资产管理模块仅包含入库登记、领用、折旧、处置等业务，属于静态管理，资产卡片记录的使用人是当前的使用人，无法记录资产流转的过程以及维修、保养情况。三是同一张资产卡片包含多个相同资产，比如批量购买的会议桌椅，不能根据实际情况报废其中一部分，必须对同一张卡片资产统一报废。四是固定资产管理模块中保障性住房无折旧功能。五是固定资产管理模块收益管理仅统计资产处置的收益，缺少资产出租、出借的审批和收益的记录功能。

（五）会计核算模块与固定资产管理模块缺乏有效衔接

会计核算模块与固定资产管理模块不能实现互联互通，不仅影响会计信息的准确性和可靠性，还可能导致固定资产管理出现漏洞，主要表现在以下几个方面。一是政府采购模块与资产卡片未关联，无法自动追踪采购方式和采购组织形式。二是会计核算新增固定资产的记账凭证，不能自动关联固定资产管理模块中对应的资产卡片。三是固定资产管理模块操作资产折旧未能自动推送到会计核算模块生成66f981c0897bfe9c39becf4c64a87277db43e6aacfbda592d46c63a85fd31ed7记账凭证，还需要通过切换操作界面手工录入数据。

（六）大型设备共享机制不完善

C区住建部门因部分职能、业务调整将市政维护、雨水管网维护职能移交到C区执法部门，但是C区住建部门还有公园、污水管网维护职能，需要使用大功率排水抢险车，因此未能办理大功率排水抢险车划转、交接手续。由于缺少固定资产信息共享平台，汛期时，C区执法部门借用大功率排水抢险车，抢险队伍及司机由C区执法部门组织，保养管理等费用由C区住建部门编制预算，造成共享资产不留痕、维修保养费用报销责任不清晰等问题[5]。

（七）市政基础设施初始计量难以确认

市政基础设施建设的预算指标下达到C区住建部门，C区住建部门按工程进度将工程款拨付到C区平台公司，平台公司作为市政基础设施建设单位，按照企业会计准则进行核算，建设过程中按照“在建工程”科目核算，竣工决算形成资产后，转入“存货”科目。平台公司“存货”科目按照单体市政道路工程进行辅助核算，与政府会计科目1801公共基础设施——180103市政基础设施的三、四级科目明细无法一一对应。市政道路有主干道、次干道之分，对应职责有市、区分工。市政道路工程由道路、交通信号设施、桥梁、公交站台、给水管网、雨水管网、排水管网、供气管网、道路绿带、电力管廊、照明设施等多个子项组成，对应有管理维护的职能部门分工。按照“谁承担管理维护职责，由谁记账”的原则，一个市政道路工程竣工移交后，接收单位可能来自不同行政等级、不同职能部门的政府主体或者企业，比如绿化、污水管网移交区住建部门，道路、雨水管网、桥梁、照明设施移交区执法部门，交通信号设施移交区交通部门，公交站台移交市公交集团，给水管网移交市水务集团等。目前，大多数完工的市政道路工程只停留在工程实体、管理维护职责、设计施工图纸的移交，而相关会计资料档案未同步移交。同时，市政道路工程包含的子项多而复杂，根据竣工决算报告分摊各子项形成的资产价值的难度非常大，造成有管理维护的职能部门对市政基础设施初始计量难以确认。

（八）行政事业性国有资产报告质量有待提高

一是行政事业性国有资产报告中保障性住房情况表仅对期初、期末数量和账面价值进行统计，未统计闲置、出租套数和收益的情况[6]。二是行政事业性国有资产报告中出租出借情况表和资产处置情况表的本期收益，与会计科目“应缴财政款”缺少关联。三是在建工程由于历史原因未办理竣工决算手续，长期不转为固定资产，虽然体现在行政事业性国有资产报告的在建工程情况表中，但是反映的资产类别不准确。四是平台公司作为市政基础设施的建设单位，完工时实物移交到承担管理维护职责的职能部门，会计档案未移交，导致行政事业性国有资产报告的公共基础设施情况表未能如实反映其真实数据。

四、预算管理一体化背景下行政事业单位固定资产管理的优化措施

（一）建立固定资产管理制度，强化内部控制

一是建立健全固定资产管理制度，促进固定资产管理制度化、规范化、程序化，保障固定资产的安全和完整。二是设立固定资产管理专岗专员，实现单位固定资产归口管理，根据本单位内部各部门提出的固定资产购置申请，编制固定资产购置计划，跟踪固定资产购置审批手续，负责固定资产的验收入库、领用、调拨、维护保养等日常管理，定期检查避免疏漏。三是建立人员离岗资产归还制度，规范固定资产移交手续，固定资产管理专员应关注人事动态，对人员调出、退休人员移交的固定资产，填写固定资产移交单，并在固定资产移交单上说明资产完整性及是否满足调剂使用要求，提高固定资产利用效率。四是内部人员轮岗要填写固定资产使用人变更申请，及时在预算管理一体化系统中变更资产使用人，实现固定资产动态管理，按“谁使用、谁保管、谁负责”的原则，明确使用人为固定资产实物管理的第一责任人。五是建立固定资产清查制度，至少每年年末全面清查盘点一次，各使用部门和使用人要按资产卡片逐一核对、清点，固定资产管理专员检查固定资产保管方式、质量情况、维修保养等是否合理，填报《固定资产盘点表》，确保账实相符、卡物一致，对盘盈、盘亏、毁损、报废的固定资产，必须说明具体原因，落实责任。六是规范固定资产报废流程，固定资产使用人填写《固定资产处置申请表》，部门固定资产管理员和负责人签字确认后提交固定资产管理专员，固定资产管理专员审核汇总需处置的固定资产申请，结合实际情况，会同财务部门提出处置意见，报单位领导班子审定后，遵照规定程序和方式及时处置，避免无效固定资产积压，占用单位存量资产指标，已停用、拟报废等待处置的固定资产应交回固定资产管理专员，由固定资产管理专员统一保管和处置。

（二）优化固定资产配置方式，从严从紧编制固定资产购置预算

固定资产管理专员汇总行政事业单位内部各部门需求，分析固定资产配置条件、标准、现有固定资产存量结构及使用状况，排查部门及其所属单位是否有满足调剂的固定资产，加强固定资产购置计划的可行性论证。对于金额比较大的固定资产购置申请，应充分考虑财政承受能力和单位的经费，比如需要配置一台多功能一体机，应在购置、租用两种方式进行系统比较分析，充分考虑采购成本、后续维修费用、耗材成本、使用寿命、技术更新和体验感，形成书面报告，以供集体决策。财务人员根据审批后的固定资产购置申请，应以最精简的固定资产保障行政事业单位职能履行和事业发展，按照厉行勤俭节约、讲求实效、绿色环保的要求，严格按照行政事业单位通用办公设备和办公家具购置费预算标准作为固定资产购置预算编审的依据，没有规定配置标准的，应当从严从紧控制，合理配置。固定资产采购的预算编制“一上”时，应填写新增固定资产信息表的品目编码、资产名称、数量、单价、采购金额等。预算编制“二上”时，新增固定资产属于政府采购范围，应填写政府采购预算表，明确政府采购方式、采购组织形式、中小企业预留份额，提高预算编制精细化水平。

（三）开展房屋资产清查工作，加强房产使用管理

一是提升政治站位，强化固定资产管理意识，对于房屋、建筑物已征迁拆除，应收集房屋、建筑物所在的片区改造等相关佐证材料，房屋资产处置应作为“三重一大”事项需经过行政事业单位党组会议研究，提交机关事务管理局审批，并把会议记录和审批材料作为账务处理的附件，消除账实不符的问题。二是完善房屋资产卡片的计量单位，从“楼栋”细化到“房间”，由“粗放式”向“精细化”管理转变，真实、科学反映房屋资产使用情况，为集体决策提供有效依据，实现资产效益最大化。三是重视房屋、建筑物清查工作，重点检查建筑结构安全情况、使用功能情况、房屋证件保管情况、房屋使用单位、维修记录、消防物资配备等，并做好记录，强化固定资产管理专员和房屋使用部门负责人的责任意识，保障房屋建筑安全和完整，确保行政事业单位家底清晰，防止固定资产流失。

（四）完善固定资产管理模块功能，提高固定资产管理水平

一是新增打印固定资产卡片功能，提高固定资产盘点的效率。二是新增记录固定资产全生命周期各阶段使用人、维修保养等动态信息的功能，提高固定资产管理实践与固定资产管理模块的融合程度。三是增加拆分报废卡片的功能，报废相关资产卡片时，同一张资产卡片数量有多个的，应增加选择数量的功能，以满足实际工作需求。四是新增保障性住房的折旧功能，执行《政府会计制度》保障性住房按月折旧的要求。五是增加固定资产出租出借业务的管理功能，填写出租期限、承租方、年收益，上传出租合同、主管部门审批文件等，提高固定资产出租出借业务的规范性和信息化。六是增加固定资产使用人查询功能，可以查询与个人有关的固定资产领用、移交、维修、保养、盘点、报废等，做到全员参与到固定资产管理，实现“物找人”“人找物”多维管理。

（五）增强固定资产管理各功能模块的链接，实现数据共享

一是加强行政事业单位信息、人员信息与固定资产配置的链接，严格执行固定资产配置标准，从源头遏制超标购置。二是优化固定资产购置流程，强化预算、政府采购、资产卡片、记账等环节有效链接，保持账务与资产卡片信息一致性，确保每个节点可追溯，杜绝账外固定资产脱离正常监管，造成固定资产流失，滋生腐败。三是减少基础数据录入，固定资产折旧自动推送到会计模块形成完整的会计分录，提升财务人员工作效率。

（六）建立固定资产共享信息平台，提高资产使用效益

《行政事业性国有资产管理条例》明确指出，应当建立健全国有资产共享共用机制。因此，建立固定资产共享信息平台是大势所趋。行政事业单位要将固定资产共享共用制度和规范嵌入信息系统，搭建“制度+技术”的固定资产共享信息平台，实现用户注册、共享资产档案及保养、共享预约、交接方式、共享资产检修等全流程监管。行政事业单位各部门及其所属单位应增强共享意识，盘活存量固定资产，通过共享信息平台提高价格昂贵、使用频率低的资产、车辆、大型仪器设备、会议室等的使用效益，同时解决部门间重复购置增加财政负担的问题，以平台留痕的方式让提供方的固定资产共享使用情况有迹可循，将固定资产共享成效与编制固定资产保养管理的预算挂钩，解除提供方的后顾之忧。

（七）组织沟通协调，推进市政基础设施入账工作

一是加强培训学习，邀请资深造价工程师、会计师加强业务指导。二是制定市政基础设施初始计量工作方案，确定征地拆迁补偿款、专项债利息、管线迁改费用、勘察、设计、监理、招标代理费、施工建设费用等分摊到会计科目1801公共基础设施的四级明细科目的计算方法。三是财政部门与相关管理维护的职能部门做好沟通协调，细化并分解目标，明确各部门的分工和责任。四是鼓励创新工作方式，委托专业的第三方机构对存量市政基础设施进行初始计量，完善固定资产管理模块市政基础设施的资产信息。

（八）强化有效监督，提升行政事业性国有资产报告的准确性

一是完善行政事业性国有资产报告的内容，将现有保障性住房管理系统与预算管理一体化系统有效连接，实现数据全程可追溯，准确反映保障性住房出租数量和收益，提高保障性住房的配租率。二是强化行政事业性国有资产报告和会计核算模块的逻辑勾稽关系，按“收支两条线”规定，出租收入和处置收入属非税收入范畴，计入“应缴财政款”，全额上缴国库，防止腐败行为。三是建立预警机制，分析流动资产、固定资产、无形资产、在建工程、公共基础设施、保障性住房占资产总额的比例以及在建工程占比超过警戒线的情况，填写在建工程项目进度说明，促进在建工程及时转为固定资产。四是加强对市政基础设施移交环节的监督管理，执行市政基础设施实物与会计档案同步移交，完善市政基础设施的初始计量，提高行政事业性国有资产报告的编制质量。

五、结语

综上所述，固定资产是行政事业单位履行职能的“家底”，也是其持续发展的“助推器”。本文通过分析固定资产日常管理不规范、固定资产配置缺乏统筹规划、房屋资产“粗放式”管理、预算管理一体化系统资产管理模块功能不完善、会计核算模块与资产管理模块缺乏有效衔接、大型设备共享机制不完善、市政基础设施初始计量难以确认、行政事业性国有资产报告编制质量有待提高等问题，提出建立固定资产管理制度、优化资产配置方式、开展房屋资产清查、完善资产管理模块功能、增强各功能模块链接、建立固定资产共享信息平台、强化固定资产有效监督等优化措施，推动预算管理一体化与固定资产精细化管理深度融合，实现固定资产信息化管理，充分发挥固定资产的效能，保障行政事业单位职能履行和事业发展。

引用

[1]黄丽燕.加强事业单位固定资产管理的重要性与路径[J].首席财务官，2022（22）：49-51.

[2]赵娟.行政事业单位国有资产日常管理分析[J].经济师，2024（01）：103-104.

[3]赵卓晖.行政事业单位资产盘活的可行路径与监督管理[J].经济管理，2023（11）：65-67.

[4]江敏杰，晁炎，张科.浅谈资产清查对加强高校国有资产使用管理的作用——以中山大学房屋资产专项清查为例[J].经济师，2017（12）：225-226.

[5]张鹏越.建立国有资产管理情况报告制度的问题与建议[J].西部会计，2018（03）：4-6.

[6]王慧琼.行政事业单位国有资产管理和预算管理相结合的应用[J].财富生活，2023（16）：40-42.

作者单位：莆田市城厢区排水中心

责任编辑：韩 柏