检察机关实质性化解行政争议的系统论研究

【摘要】以“系统论”和阶层思维为理论基础的检察机关实质性化解行政争议制度建构更具有实践理性。检察机关实质性化解行政争议的职能系统能在明确行政检察与行政复议、行政诉讼等行政争议化解方式的关系的基础上明确检察机关的主体定位及具体职能。在检察机关实质性化解行政争议的过程系统中，检察机关是依权利主体申请或行政主体邀请介入，以实质性化解行政争议为限度，介入方式的选择应遵循合法和比例原则。检察机关实质性化解行政争议的案例系统开发，主要以指导性案例为根据，可以明确其常见难点和突出领域，亦可以提供具体规则和规范意义，进而最终实现“案例之治”。检察机关实质性化解行政争议的制度建构是职能、过程及案例的系统发展。

【关键词】 行政争议；实质性化解；检察参与机制；系统论；行政检察

【中图分类号】 D926.3 【文献标识码】 A

【文章编号】 2095-7009（2024）05-0070-06

A Systematic Study on Substantive Resolutionof Administrative Disputes by Prosecutors

AN Bing1， CHEN Bing-ru2， CHENG Rong1， WANG Song-lin2

（1.School of Law， Northwest Minzu University， Lanzhou 730030， China；

2.People’s Procuratorate of Gansu Province， Lanzhou 730030， China）

Abstract：The system construction of the procurator organs to resolve administrative disputes substantively based on the “system theory” and the hierarchical thinking is more practical and rational. The functional system of the procurator organs to resolve administrative disputes substantively can clarify the subject positioning and specific functions of the procurator organs on the basis of clarifying the relationship between administrative supervision and administrative reconsideration， administrative litigation and other administrative dispute resolution methods. In the process system of the procurator organs to resolve administrative disputes substantively， the procurator organs are involved according to the application of the subject of rights or the invitation of the administrative subject， with the limitation of resolving administrative disputes substantively， and the choice of intervention methods should follow the principles of legality and proportion. The development of the case system of the procurator organs to resolve administrative disputes substantively is mainly based on the guiding cases， which can clarify its common difficulties and prominent areas， and can also provide specific rules and normative significance， and then ultimately achieve the “rule of cases”. In short， the system construction of the procurator organs to resolve administrative disputes substantively is the systematic development of functions， processes and cases.

Key words：administrative dispute; substantive resolution; procurator participation mechanism; system theory; administrative procurator

一、引言

检察机关实质性化解行政争议的系统论研究旨在解决检察机关“如何系统化解”行政争议的实践操作问题。其中，“系统论”和阶层思维是理论基础。一般而言，法学领域的“系统论”主要是卢曼提出的“系统论社会法学”，其核心主张是“必须将作为社会结构之一的部分的法和作为系统的全体社会，置于彼此具有相互依存关系的角度来进行观察和研究”[1]。由此可见，系统论强调系统、要素、整体、部分、关系、结构等范畴，相互依存是其核心。在此，“系统论”理论有利于形成检察机关实质性化解行政争议的制度体系，并促成检察机关内部及其与行政机关、法院的组织协同机制。而阶层思维是“系统论”理论的延伸，更加强调其结构功能侧面。所谓的阶层思维，是一种立体思维，强调对系统要素的结构分析。一是分层次，包括实体要素的类型化和程序要素的分阶段；二是有序性，强调起点和先后次序；三是渐递进，强调各个要素的相互独立与循序渐进，不得随意跨越和颠倒，更不能以后一阶段影响前一阶段；综合是要素间有序往返的结果。可以说，“阶层思维”是检察司法实践操作之科学性的内在要求。检察机关实质性化解行政争议的制度系统主要包括职能系统、过程系统、案例系统等三大系统，从制度、体制、机制三个层面因应实体、程序、实践方面的问题。检察机关实质性化解行政争议的系统论研究可以“分层次——有序性——渐递进”的阶层思维实现三大系统内部及其之间的有机整合。

二、检察机关实质性化解行政争议的职能系统分析

检察机关实质性化解行政争议的职能系统既要明确检察机关的主体定位及具体职能，也要明确行政检察与行政复议、行政诉讼等行政争议化解方式的关系。质言之，职能系统关涉参与主体及化解方式运用的关系。

就多元实质化解行政争议而言，行政争议实质性化解的主体主要有行政相对人以及利害关系人等权利主体、具体行政行为决定主体及行政复议主体等行政主体、法院等行政审判主体以及检察院等行政检察主体。在此，检察机关实质性化解行政争议的职能系统主要是厘清检察机关与具体行政行为决定主体及行政复议主体等行政主体、法院等行政审判主体的关系。这一问题其实是行政争议案件的管辖和受理问题，既涉及行政争议案件管辖的系统分工配合问题，也涉及检察机关内部的级别管辖和地域管辖。因而，检察机关与其他国家机关之间的职能分工受制于行政争议案件的管辖制度，尤其是行政诉讼的管辖制度。不过，检察机关实质性化解行政争议的职能系统首先要明确检察机关在行政争议实质化解主体体系中的基本定位。对此，有学者指出：“实质性解决行政争议视角下检察机关的固有角色是行政争议解决的监督者，衍生角色是行政争议解决的助力者，突破角色是行政争议的预防者。”[2]由此可见，检察机关在行政争议实质化解主体体系中的基本定位是集监督者、助力者和预防者三位一体的行政争议化解主体。不过，针对行政争议实质化解，更应强调的是其助力者的主体定位。其实，称其为调解主体更为妥当。之所以如此论断，是因为检察机关本身并不对行政争议直接进行处理，行政争议化解主要是行政主体或权利主体达成和解。检察机关主要是促成和解，即进行释法说理和检察建议的双向奔赴。“检察机关为化解行政纠纷，所采取的措施对相关单位和个人通常不具备强制约束力。”[3]其实，更为主要的是，“检察机关促进行政争议实质性化解是其作为专业优势机关的要求。”[4]当然，法律监督者是其首要的总体定位，针对行政主体和行政审判，监督之下的检察建议更有约束力。

与行政争议实质化解主体相对应，行政争议实质性化解的方式则主要有行政复议、行政诉讼、行政检察，以及三者都涉及的行政调解等。检察机关实质性化解行政争议的职能系统最终是要在厘清行政检察与行政复议、行政诉讼之关系的基础上明确行政检察的系统功能。因为在系统论理论中，功能主义是重要的组成部分，尤其是强调特定制度社会功能的发挥。在行政争议化解系统中，行政复议主要是行政主体内部在合法性审查基础上进行合理性审查，进行监督纠错。行政诉讼则是通过行政审判进一步监督审查行政行为，以及行政复议行为的合法性和合理性，进而对行政相对人等权利主体进行权利救济。行政检察则是对行政行为和行政审判等法律实施活动的整体监督，在法律监督框架下，进一步审查行政行为和行政审判的合法性和合理性，进而实质性化解行政争议。行政调解是促成行政争议主体达成和解的过程，是实质性化解行政争议的典型方式，其更多强调的是实体合法基础上的合理，以及行政争议背后的民事争议等法律争议的化解。“调解制度的首要功能是力求实现法律效果，法律效果要求以维护当事人的合法权益作为价值追求。”[5]因而，行政检察之系统功能的基本定位应是检察监督调解。对此，有观点指出：“检察机关实质性化解行政争议兼具法律监督、权利救济、替代性纠纷解决以及社会治理属性，具有解决纠纷、保护当事人权益等现实价值，同时兼具公权力监督、公益保护与程序正义等功能。”[6]检察机关实质性化解行政争议的首要功能是检察监督（法律监督、公权力监督），直接功能是其法治功能，即检察调解（替代性解决纠纷、权利救济、保护当事人权益、公益保护），间接功能是其社会功能，通过诉源治理和系统治理，积极参与社会治理。正如有观点所言：“检察机关根据诉源治理要求开展行政争议化解，是行政检察承担社会责任或发挥社会功能的重要方面。”[7]

化解行政争议应当坚持先形式后实质的阶层模式，即按照行政机关的行政程序救济——法院的行政诉讼救济——检察机关实质性化解的模式化解行政争议，但是实质性化解应当伴随行政争议化解的整个过程[8]。质言之，行政争议还是优先采取行政程序解决，其次才是诉讼程序化解，最后才是检察监督的实质性化解。对此，有学者认为，检察机关应审慎介入行政复议和法院诉中调解，其指出：“检察机关应当坚持谦抑性原则，立足诉讼监督职能（包括行政非诉执行监督），开展行政争议实质性化解，一般不主动介入诉前化解。……基于‘审判救济先行，检察监督在后’的模式，检察机关原则上不介入法院诉中调解，以免对行政审判造成不当干预、浪费监督资源。”[6]因此，检察机关实质性化解行政争议要始终恪守“实质性”的要求，不能随意主动提前介入，进而破坏形式与实质、法律实施与法律监督的关系。其实，根据系统论理论和阶层理论，检察机关实质性化解行政争议职能系统更加强调衔接与递进，“除了需要扎实推进检察系统内部相互之间的协作配合和行政检察监督自身机制之外，还需要建立健全行政检察与行政执行、行政复议、行政诉讼制度的配套衔接机制”[9]。在行政法治化语境下，行政检察是以监督和调解的方式化解行政争议，对公权力进行监督、对私权利进行救济，进而化解行政争议及其背后的民事争议等其他法律争议，平衡形式与实质、实体与程序以及公共利益和个人利益的关系，提前预防纠纷，积极参与社会治理，最终实现案结事了政通人和。

三、检察机关实质性化解行政争议的过程系统建构

检察机关实质性化解行政争议的过程系统是在职能系统的基础上，明确检察机关“何时介入”“介入多少”“如何介入”行政争议实质性化解的问题。过程系统是检察机关具体实质性化解行政争议的方法论，包括介入时间、介入限度和介入方式等三个方面内容。

在介入时间方面，检察机关介入行政争议实质性化解的主要标准应当是行政相对人或利害关系人申请，或行政主体邀请，即依申请或邀请介入。与之相对，检察机关不应依职权主动介入行政争议化解。对此，有观点提出了行政检察实质性化解行政争议的启动要件标准，认为：“行政检察实质化解行政争议要有介入的依据，一是符合行政检察对行政诉讼活动法律监督的职能定位；二是尊重争议产生的主观性特点，三是遵守法律保留原则。”[10]因此，立足于职能系统定位，尊重行政争议的演变规律，在法定范围内介入，是检察机关实质性化解行政争议的启动要件。指导性案例中的案件来源很好地明确了启动要件或时间要件。如此，检察机关介入行政争议实质性化解可能会伴随行政争议发展全过程，行政争议一旦形成，检察机关就具有介入时间条件。以行政诉讼过程为标准，行政争议实质性化解应当包括诉前促成和解、诉中促成和解和诉后促成和解[8]。其中，诉后促成和解才是典型的行政争议实质性化解和行政诉讼检察监督；诉前促成和解是在行政复议阶段化解行政争议，是一种预防性化解；诉中促成和解是在行政诉讼阶段实质化解行政争议，是一种诉讼过程监督。概言之，诉前促成和解和诉中促成和解是检察机关的提前介入。同时，需要强调的是，检察机关介入并不意味着一定就会启动行政争议实质性化解程序，只有经过初步核查后的决定受理或立案才是行政争议实质性化解程序正式启动的法律标志。有学者称之为过程要件标准，并提出了调查核实标准、方式、一体化机制化解，以及审查期限延长等过程要件法定化[8]。总之，介入时间要件应当包括启动要件和过程要件，依申请是启动要件，立案受理是过程要件。

从介入限度来看，检察机关介入行政争议化解过程的限度应当是实质性化解行政争议。质言之，检察机关实质性化解行政争议不能影响其他主体依法化解行政争议。无论是从实质性化解行政争议概念本身出发还是基于法律监督制动功能定位考虑，检察机关实质性化解行政争议都应有明确的限度。正如有学者所言：“行政检察在行政诉讼监督中实质性化解行政争议应把握的限度有三方面，第一，不能为了化解行政争议而损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益；第二，不能为了促成行政争议的化解，而超越合法诉请和合理诉求的满足限度；第三，不能为了行政争议实质性化解目标的实现而让渡了法律监督职权。”[10]因此，检察机关实质性化解行政争议的限度应当是基于行政诉讼目的的平衡和基于实质性化解争议方式的规范，解决行政争议是根本目的，也是最终限度。但是，不能损害合法权益，不能违反法律，更不能让渡法律监督职权。究其实质，检察机关实质性化解行政争议之限度的厘定要处理好形式与实质、法律实施与法律监督的关系。在法律语境下，“形式”一词与“根据法律”“在法律内部”“仅考虑法律内部因素”“程序”等表述同义，前者侧重于合法性评价；而“实质”则与“关于法律”“在法律之外”“考虑法律外部因素进而从秩序整体衡量”“实体”等表述同义，后者则更侧重于合理性评价、合政策性或合目的性评价。而“实质性”是介于“形式”与“实质”之间，但是更侧重于“实质”。具体而言，行政争议化解应是形式化解基础之上的实质化解，法律监督也应是法律实施基础之上的进一步促进。检察机关实质性化解行政争议应是行政复议和行政诉讼后的必要补充。“从化解争议的制度成本来看，司法审查在化解行政争议上本身就具有局限性，应当发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，行政诉讼发挥权利救济的作用，行政检察发挥化解争议的补强作用和法律监督的主要作用。”[10]因此，行政争议化解方式应坚持“行政复议——行政诉讼——行政检察”从形式到实质、从法律实施到法律监督的阶层递进模式。概言之，介入限度其实是行政检察介入行政争议实质性化解的范围。

就介入方式而言，检察机关实质性化解行政争议的介入方式主要有调查核实、释法说理、检察建议、检察监督、检察听证等，既有检察监督的法定方式，也有促成和解的独特方式[11]。前已论及，检察机关介入行政争议实质性化解主要是依权利主体申请或行政主体邀请介入。在此，介入方式其实主要是检察机关化解行政争议的方式。如前所述，行政争议的类型、主体、争议化解时间等因素共同决定了行政争议的化解方式。针对诉请不合法且诉求不合理的行政争议，对权利主体进行释法说理应是主要的化解方式；针对行政行为或行政诉讼明显违法的行政争议，权利主体的诉请合法且诉求合理，对行政主体和法院进行检察监督是主要的化解方式。对于存在重大争议的行政争议，检察听证和专家论证是主要的化解方式。不过，作为查明行政争议事实过程和前期化解过程的重要手段，调查核实是必不可少的介入方式，而检察建议较为柔和，也更具有预防性，应当是检察机关实质性化解行政争议主要的化解方式。同时，针对行政主体和法院，检察机关在行政诉讼诉前和诉中提前介入行政争议化解，应以检察建议为主；在行政诉讼后介入，则应以检察监督为主，不过还是要先进行检察建议，然后进行抗诉。概言之，在系统论和阶层思维语境下，检察机关实质性化解行政争议应贯彻始终，同时还要遵循“先建议后监督再化解”的系统理论和阶层思维，介入方式的选择应遵循合法和比例原则，并以合法、适当、必要、均衡为标准。正如有观点所言：“在系统思维下的行政争议解决体系中，行政检察作为司法程序的最后一环，制度设计的目的优先次序应该是预防、监督、化解。”[10]

四、检察机关实质性化解行政争议的案例系统展开

检察机关实质性化解行政争议的案例系统是以指导性案例和典型案例为标准，明确行政检察的案例类型，促进检察机关实质性化解行政争议具体案例类型化发展的“案例之治”。

当下，案例，尤其是指导性案例和典型案例是重要的法源，在一定程度上，法治已经是规则之治和案例之治的二元治理，因而案例系统就成为行政检察法治现代化的重要内容。一方面，重视案例系统的开发研究，可以提前明确行政争议实质性化解的常见难点和突出领域，并形成一定的操作规则。毕竟事前预防比事后化解更为重要，也更为有效。另一方面，重视案例系统的开发研究，还可以框定行政争议实质性化解的具体语境和现实场景，进而营造良好的法治氛围。行政争议实质性化解的根本在行政相对人，而关键在于行政主体。无论是定分止争，还是规范指引，规则指导下的典型案例更加具体、可见。目前，检察机关实质性化解行政争议的案例系统开发，主要以指导性案例为根据，可以明确其常见难点和突出领域，亦可以提供具体规则和规范意义。

通过对最高检发布的6件指导性案例和12件典型案例分析可以发现，目前亟待检察机关实质性化解的行政争议重点集中在行政处罚、行政强制执行（强制拆迁）和行政赔偿、行政不作为（不履行法定职责）、行政非诉执行、行政许可（撤销婚姻登记）等领域；常见难点问题是超过法定期限、超过合理限度的权利行使与救济；具体规则（即检察机关履职情况）是督促行政主体依法履职与引导行政相对人理性维权的双向奔赴；指导意义是行政争议化解要追求合法基础上的合理、形式基础上的实质、程序基础上的实体等三方面内容的具体实现[12]。

一是在突出领域方面，检察机关实质性化解的行政争议重点集中在行政确认（6件，撤销婚姻登记检例第121号、10号典型案例、11号典型案例、工伤认定：5号典型案例、7号典型案例、12号典型案例）、行政强制执行或行政赔偿（4件，强制拆迁：检例第117号、检例第120号，行政补偿：1号典型案例、3号典型案例）、行政处罚（3件，检例第116号、6号典型案例，行政辞退决定：2号典型案例）、行政不作为（3件，不履行法定职责检例第118号，8号典型案例、9号典型案例）、行政非诉执行（1件，检例第119号）等六个具体行政行为领域①。其中，行政确认、强制拆迁引发的行政强制执行和行政赔偿以及行政处罚更为突出。同时，行政争议的背后还蕴含着民事争议等权利纠纷，主要集中在劳动和社会保障领域（8件，工伤纠纷：检例第116号、5号典型案例、7号典型案例、10号典型案例、12号典型案例，工伤保险：9号典型案例，辞退行政决定：2号典型案例、劳动监察：8号典型案例），土地权属及房屋征收纠纷（6件，检例第118号、检例第120号、3号典型案例、4号典型案例、6号典型案例、11号典型案例），侵权纠纷1件（检例第117号、检例第119号，行政委托行为侵权：1号典型案例）、婚姻纠纷（检例第121号）等四个民事法律领域。

二是在常见难题方面，检察机关实质性化解的常见难点问题是超过法定期限、法定权限以及合理限度的权利行使与救济，同时，案件争议历时较长，久拖未决，属于“积压的疑难案例”。正如有观点所言：“检察机关化解行政争议的难点在于超过起诉期限、遗落之诉、民行交叉等案件行政争议的化解。”[13]究其实质，这些常见难题的成因在于合法与合理、实体与程序的现实张力。对此，也有学者从权利主体的救济内容的角度，将行政争议化解难题划分为诉请合法、诉求不合理，诉请不合法、诉求合理，诉请不合法、诉求不合理，诉请合法且诉求合理等四种类型；从行政争议化解主体的角度，将行政争议化解难题划分为行政审判失灵导致的行政争议延续和行政主体过错导致的行政争议延续[10]。当然，此处的合法应是包括程序合法在内的整体合法，是现代法治的应有之义。相比较而言，诉请与诉求一致的行政争议较容易化解，其余诉请诉求不一致的三种类型的行政争议化解难度较大。

三是在具体规则方面，检察机关实质性化解的具体规则（即检察机关履职情况）是督促行政主体依法履职与引导行政相对人理性维权的双向奔赴。具体规则的建构应当具有问题意识，应当围绕突出领域的常见难题展开。如前所述，行政争议实质性化解的根本在行政相对人，而关键在于行政主体，其常见难题既有行政主体的原因，亦有行政相对人的原因。因而，具体规则的建构也主要是督促行政主体依法履职与引导行政相对人理性维权的双向奔赴，是对要旨等内容的概括。在实体方面，检察机关实质性化解行政争议的具体规则包括整体规则、行政诉讼监督规则、行政赔偿监督规则以及行政非诉执行监督规则等。具体而言，行政检察监督的整体规则包括坚持检察长带头办案，发挥检察一体化优势，注重释法说理、立足法律监督职能开展行政争议实质性化解等。行政诉讼监督规则包括注重解决与案件相关的同类问题，积极协调解释不明确规定、解决履职不到位问题，通过解决民事纠纷促进行政争议的一并化解，综合运用调查核实、公开听证、专家论证、检察建议、司法救助等多种方式化解争议等。行政赔偿监督规则包括促使双方当事人在法定补偿和赔偿标准幅度内达成和解等。行政非诉执行监督规则包括发现人民法院执行活动违反法律规定，行政机关违法行使职权或者不行使职权的，应当提出检察建议等。

同时，检察机关实质性化解行政争议的具体规则亦是对检察机关履职情况的总结。具体而言，在程序方面，检察机关实质性化解行政争议主要包括案件来源、调查核实、公开听证、释法说理或监督意见、争议化解以及诉源治理或促进社会治理等六个方面。其中，案件来源对应于立案程序，关乎检察机关介入行政争议实质性化解的起点。调查核实是对行政争议的形成、发展以及化解情况的事实确认。公开听证非必经程序，是针对涉及存在重大分歧的行政争议（如检例第119号、检例第121号、1号典型案例等）。释法说理或监督意见各有侧重，前者侧重于行政相对人等权利主体，针对其存在诉求或诉请不合法或不合理的情况（如检例116号、2号典型案例等）；而后者更为常见，侧重于行政主体及行政化解主体，针对其存在不合法或不合理行为的情况，主要通过检察建议或检察抗诉的方式进行法律监督。争议化解其实是案件结果，即双方达成行政争议和解协议，或者权利主体诉求实现，或者行政主体纠正违法等不当行为。诉源治理或促进社会治理也非必经程序，是典型的检察建议，主要是促使行政主体或争议化解主体加强制度改革，以避免行政争议发生或实质性化解程序的启动（如检例第116号、检例第120号）。

四是在规范意义方面，检察机关实质性化解案例系统的指导意义（或典型意义）是行政争议化解要追求合法基础上的合理、形式正义基础上的实质正义、程序公正基础上的实体公正等三方面内容的具体实现。与具体规则相比较，规范意义更具有宏观性和抽象性，是要旨的展开，更是指导意义或典型意义中基本原则的提炼。例如，把实质性化解行政争议作为“监督权力”和“保障权利”的结合点和着力点；促进案结事了政和；体现法理情交融的温度，让当事人感受到法律监督的公正性、透明度；促进系统治理；把解决人民群众合法诉求作为做实行政检察的落脚点；发现、解决诉求背后的问题矛盾；落实“枫桥经验”化解矛盾；权衡抗诉监督与争议化解的利弊；站在促进市域社会治理现代化的高度，增强社会参与等。

【注释】

① 为便于统计分析，所有案例只统计一次，不重复统计，以主要突出领域为标准进行统计。

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[13] 张相军，马睿.检察机关实质性化解行政争议研究[J].国家检察官学院学报，2022，30（3）：75-95.

［责任编辑：铁国花］

【基金项目】甘肃省人民检察院2022年理论研究课题“系统论视阈下检察机关参与行政争议实质性化解机制研究”；甘肃省高等教育教学成果培育项目“新时代法学专业交叉学科人才培养模式研究”（2022-32）；西北民族大学2022年校级创新创业教育教学改革研究项目“刑法鉴定式案例教学改革问题研究”（100154010728）

【作者简介】安兵（1968-），男，甘肃肃南人，西北民族大学副教授，硕士生导师，博士，主要从事诉讼法等研究。