部门预算寻租及国家审计治理路径研究

【摘 要】 随着预算管理制度的不断完善，预算寻租主体逐渐从个人演化为集体，预算寻租行为更加隐蔽。以部门为代表的集体预算寻租造成社会资源浪费、社会福利损失，影响廉政建设，已经成为预算管理的一个难题。从寻租理论视角来看，部门利益、预算信息不对称、预算制度缺陷、不良预算文化等是造成部门预算寻租的主要因素。相较于其他治理方式，国家审计在抑制部门预算寻租方面具有独特优势，通过揭示部门预算寻租行为、防止寻租利益转化为个人利益、完善预算机制体制和制度、构建清明的预算生态与合规文化氛围等路径，能够有效缓解部门预算寻租。

【关键词】 预算寻租； 部门利益； 制度缺陷； 国家审计； 寻租治理

【中图分类号】 F239.4 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2024）19-0014-07

一、引言

我国在20世纪初建立了部门预算制度。改革开放初期，在财政体制改革不到位的情况下，不乏机会主义者利用经济转轨期间的制度漏洞进行预算寻租，部门预算外收支规模不断膨胀。近几年，随着财政改革不断深化，财政管理更加规范透明，财政体制更加科学合理，中央部门预算更加规范。制度体系的完善加强了对权力的制衡和监督，使个人难以独立进行预算寻租，不得不以集体的形式合谋寻租。在外部治理的高压下，预算寻租逐渐由个体向集体、部门演变，由干扰预算法律法规的实施向干扰预算法律法规的制定转变。部门预算寻租影响财政资金的公平分配，导致社会福利损失和资源浪费，阻碍社会变革，削弱民众对党和国家的信任，带来严重的腐败风气和政治危机，如果不能从根源上遏制部门预算寻租，部门预算寻租会反复发生或者演变为更加隐蔽的形式。

部门预算寻租的治理机制包括制衡机制、监督机制和问责机制。国家审计属于其中的监督机制，并为制衡机制和问责机制提供信息保障。预算监督包括人大监督、财政监督、纪检监督、审计监督和公众监督等多种形式[ 1 ]。国家审计是预算监督体系中不可或缺的一部分，相对于其他监督形式，审计监督在治理预算寻租行为中具有一定的优势：第一，国家审计属于一种日常性监督，能够对预算全过程实施持续、动态的监督，及时主动地发现预算寻租线索；第二，预算寻租往往涉及利益输送，审计机关在查找预算寻租线索方面具有一定的专业优势；第三，审计监督站位高，接触的部门多、业务广，能利用其掌握的数据和发现的问题进行横向对比，从宏观、全局、整体的角度提出促进财政体制改革、完善预算法律法规的审计建议；第四，审计机关不承担具体的行政管理职能，不具有任何其他决策权，相对被审计部门和单位具有较强独立性，能超脱既得利益的羁绊，捍卫公共利益。此外，国家审计虽然不属于预算制衡机制②，也不直接对被审单位进行问责，但在预算制衡机制和问责机制中发挥了信息保障的重要作用。

虽然国家审计在部门预算寻租治理中发挥了重要作用，但由于审计机关对部门预算过程中的顽固性问题研究不足，导致预算执行过程中的一些问题屡审屡犯、屡犯屡审，部门预算寻租问题未能从根源上得到遏制，利己主义者仍在制度强压下谋取超额预算，诸如随意改变资金规模和用途、不经批准任意开支、上级业务管理部门向下级单位随意发指令调拨资金等情况时有发生，违规收费、挤占挪用、骗取套取等带有寻租色彩的违规类审计查处问题也是层出不穷[ 2 ]。为什么会产生部门预算寻租行为？如何借助国家审计治理部门预算寻租？本文基于寻租理论视角，分析部门预算“顽固”问题中映射出的寻租逻辑，提出部门预算寻租的国家审计治理路径，并基于预算执行情况审计提出部门预算寻租治理的优化建议。

二、部门预算寻租的内涵及特征

（一）部门预算寻租内涵

根据《中华人民共和国预算法实施条例》（2020），部门是指“与本级政府财政部门直接发生预算缴拨款关系的国家机关、军队、政党组织、事业单位、社会团体和其他单位”。预算主体按照部门可以划分为预算部门和支出部门，预算部门是指以财政部为首的预算分配部门和负责预算审核及监督的各级人大，支出部门包括使用预算资金的各部门及其下属单位和企业。预算部门与支出部门具有相对性，财政部门在执行编制、审批预决算草案、组织执行、信息公开等职能时属于预算部门，在支出必要财政资金保证部门正常运转时则属于支出部门。同样的，上级支出部门对下级支出部门履行预算编制、审核等职能，因而上级支出部门相对下级支出部门同样属于预算部门③。

寻租理论萌芽于19世纪60年代，最早由戈登·塔洛克[ 3 ]提出，他把寻租定义为“利用资源通过政治过程获得特权从而构成对他人利益的损害大于租金获得者收益的行为”。公共选择理论认为国家、政府作为个人也是自利的经济人，为了追逐个人私利也会产生机会主义行为，如果缺乏强有力的制衡和自律机制，政府利益就会偏离公共利益，扭曲变形为部门利益、地方利益、官员利益，使得政府难以集中精力履行其维护公共利益的职能，出现政府寻租的腐败现象[ 4 ]。与寻求垄断地位的一般性寻租活动有所区别，部门预算寻租活动存在于公共部门之间，支出部门和预算部门通过多次试探性的互动交往和博弈形成互利与共谋关系，谋取超额预算，共享租金收益，导致财政资金的非必要性损耗。

预算的租金价值指超过公共部门正常行使职能所需的必要成本而形成的超额预算，是各部门不断进行利益权衡和谈判的结果。预算部门以参与超额预算分配或收受贿赂的方式获取创租收益。支出部门主要通过三方面渠道取得超额预算：一是在预算编制中尽可能多申报预算，例如多编支出、少编收入、重复申报等；二是利用预算软约束获得尽可能多的追加拨款；三是想方设法获取预算外资金，建立部门小金库，例如违规收费、罚款、不严格执行收支两条线等。

（二）部门预算寻租特征

一是部门预算寻租极易转化为个人私利。即个人通过增加收入、非经济性补偿或者政治晋升来获取预算寻租的好处。例如，部门将财政资金输送到自收自支的下属单位或企业中再掏空下属单位和企业，向关联单位转移好处，违规发放津贴、补贴、奖金或各种福利，公款吃喝、旅游、出国、出境等，大肆挥霍财政资金，造成财政资金的严重损失浪费；又如，部门将超额预算租金用于搞“面子工程”，创造政绩，获取公民投票，以此获得晋升机会。

二是部门共享租金收益并有不断扩大趋势。部门成员以获取超额奖金、津贴，享受更加良好的办公环境，额外的晋升机会等方式，或多或少地参与了预算租金的分配。因此，起初并未参与到预算寻租活动中的部门成员极易受到利益裹挟，被迫与寻租者共同维护、遮掩部门预算寻租行为。此外，部门将寻租活动获得的部分收益用于二次预算寻租，形成的规模效益使得预算寻租规模呈现螺旋上升的增长趋势。

三是部门预算寻租比个人预算寻租更加隐蔽，危害性更大。部门预算寻租在部门内部往往是半公开的，形成一种非正式的制度，造成拒绝预算寻租者无法在部门生存，加剧了部门“等靠要”的恶性预算文化，造成财政资金的损失浪费和政府的低效率。部门间通过学习效应，相互传递这种恶性的预算寻租文化，使预算寻租成为各部门的惯例，将助长整个政府体系的不良风气。

三、部门预算寻租产生的原因

部门预算寻租动机、寻租机会、寻租借口相互作用，共同构成该行为产生的必要条件，当部门预算寻租的预期净收益大于零时，在有限理性促使下，部门将大概率产生预算寻租行为。

（一）部门预算寻租动机

1.利己主义驱动部门利益，诱发部门预算寻租动机

公共选择学派把利己主义运用到政治领域的公共选择活动当中，一方面，部门是受利己主义和狭隘部门利益驱使的经纪人，追求最大化部门利益；另一方面，部门是超凡的国家逻辑虚构中的组成部分。这两种特殊身份的博弈决定了部门的价值取向——是代表少数集团的利益还是社会公众的利益。在严格的计划经济体制下，各部门都是统收统支的单位，排他性不强，具有利益一致性。计划经济向市场经济转轨后，各部门成为相对独立的经济核算单位，产生预算分化。在本位主义的驱使下，各部门积极拓展自身权力，扩大部门规模，部门预算需求不断攀升。在组织体系和组织文化不健全的情况下，许多部门从“部门本位”出发，自成体系，打着公共利益的旗号追逐小团体利益或个人利益，以合法的、合政策的，非法的、非政策的手段争夺预算资金。在利己主义和部门利益的诱导下，支出部门主动与预算部门建立亲密关系，以贿赂、游说、权力交换、物质资源和非物质资源支持等方式获取超额预算，满足不断扩张的预算需求。部门利益和部门预算寻租的主动需求相互作用，呈现螺旋上升趋势，不断削弱部门自律意识和责任意识，加深部门预算的条块分割，进一步恶化部门预算寻租。

2.“一把手”预算寻租加剧了部门预算寻租动机

在“一把手”负责制下，领导干部个人的预算寻租极易演化为部门预算寻租。主要有两种类型：一种是部门领导干部独断专权，预算编制由部门领导个人说了算；另一种是诱导集体决策，以集体决策的幌子进行预算寻租，使预算寻租行为在部门内部合理化。根据公共选择理论，通过集体行动和政治过程来决定预算资源的分配，是公共选择的结果，反映人民的意志[ 5 ]，但在“一把手”负责制下，可能产生关键少数决策、下级盲从上级，极易使领导干部个人预算寻租恶化成整个部门的预算寻租。在此背景下，权力集中在少数人手中，部门的许多决策由少数人决断，预算寻租沿着组织层级由上向下蔓延，部门成员的个人伦理道德让位于服从安排[ 6 ]，领导意志代替部门意志，部门意志代替国家意志，最终可能加剧部门预算寻租动机。

（二）部门预算寻租机会

预算寻租的风险取决于预算寻租机会。如果制度存在漏洞，权力缺乏有效约束，就会让部门预算寻租有机可乘。部门预算寻租机会具体表现在预算过程的监督失效、过度的自由裁量权和信息不对称。

1.实质性监督比较缺乏

预算过程可以划分为预算编制、审批、执行和决算编制及审定，并伴生了预算编制、审批、执行和决算的权力，其中最为核心的是预算审批权[ 7 ]。在我国，预算审批属于人大，同时人大还具有预决算的监督职责；预算编制、执行属于行政部门，主要由财政部门负责。预算权在立法部门和行政部门之间的分配形成了权力的相互制约。预算法在一定程度上加强了人大的预算审批权，但人大代表的构成比较多元，相当一部分代表缺乏对专业事件的洞察力，即便拥有监督和问责的权利，但由于信息不对称，也难以获得真正有价值的线索。此外，人大预算审批时间短，往往是形式上的审查而非实质性的审查，预算监督未能达到理想效果，未能对预算编制、执行等形成有效约束。人大监督流于形式，给预算监督带来困难，导致预算寻租行为被发现的概率极小。经过近几年一系列预算管理制度的改革，虽然预算监督制度有所完善，一定程度上改善了监管缺位的问题，但监督机制虚设、监管不严、形式主义、失职失责等还是使监督效果大打折扣。

2.预算过程中过度的自由裁量权

自由裁量权体现为灵活变通，现实中体现为“特事特办”[ 8 ]。预算寻租活动与预算配额制度和自由裁量权有关。预算配额制度创造预算租金，自由裁量权创造预算寻租供给。如果权力的运行缺乏严格的监督和约束，某些拥有权力的人就会滥用手中权力，以权谋私，把国家“大金库”的利益输送到“小金库”中。自由裁量权一定程度上造成了预算软约束，预算软约束主要体现在预算审批过程中。吴敬琏[ 9 ]认为行政审批作为一种内部控制制度，能够有效抑制寻租活动，但根据寻租理论，增加一道审批就增加了一分寻租的可能，多道审批会衍生复杂的、多环节的寻租过程。预算审批虽然在权力制衡、防范舞弊等方面发挥作用，但预算审批权的滥用也给预算寻租行为提供了机会，阻碍了预算资金的公平分配。一方面，预算部门利用预算审批权，延迟财政资金、项目审批，给支出部门造成财政压力，通过“自上而下”的方式迫使支出部门进行预算寻租；另一方面，支出部门通过游说预算部门，以“自下而上”的方式更便捷地获得预算资金或突破预算限制获取预算外的资源[ 10 ]。虽然预算管理具有绩效导向，但在既定预算约束下，支出部门要政策、要资金成为常态，患上预算软约束综合症。

3.预算信息不对称和预算权力不对等

由于业务分工的缘故，预算部门和支出部门总是掌握对方所不能掌握的信息，预算部门能更全面地接触到预算资金分配环境，而支出部门则在预算编制、预算执行等方面更具信息优势。一方面，预算部门利用预算资金配置信息资源的外部性、不确定性，刻意隐瞒、压缩预算资金，该下达不下达，放缓预算资金审批等手段对支出部门施加压力，或者利用资金预算编制、审核、汇总、上报、平衡分配、协调各支出部门资金拨付的便利，为支出部门提供优先拨款特权，随意追加预算。预算部门对支出部门不公平地使用预算权力，诱导支出部门进行预算寻租。另一方面，各支出部门凭借其业务的特殊性和复杂性，利用信息优势，对预算部门封锁公共产品及服务的资源成本信息，制约预算监管部门了解真实的成本收益，同时过分夸大预算资金需求、预算执行难度，影响预算法律、法规、政策的制定、执行，以及打着公共利益的旗号满足小团体利益。预算部门由于信息不对称而无法准确衡量支出部门预算执行的真实、合法、效益，也无法对其预算绩效进行准确的评价。预算过程中的不对称信息、虚假信息导致预算监管失效，助长了预算寻租的不良风气。

（三）部门预算寻租借口

一是经济转轨的遗留问题给部门预算寻租提供了外部合理化借口。改革开放初期，各部门普遍以行政事业性收费来弥补财政拨款不足。支出部门长期以来的“哭穷喊穷”让预算部门产生同理心，放松审批和监管，使这部分收入游离于预算监督之外。随着我国财政状况的好转，支出部门的经费保障问题有所改善，2006年国家发改委、财政部印发《行政事业性收费标准管理暂行办法》，规范各部门的收费行为。一方面，支出部门以游说、贿赂等方式从财政部门获得收费权、罚款权、审批权等权力许可，并尽可能提高收费标准，将部门预算寻租合法化。另一方面，在制度强压下，仍有支出部门未经许可，以乱收费、乱罚款、乱摊派、乱集资、举办各种培训班以及五花八门的会议来进行创收。支出部门将上述合法的、非法的收益纳入部门小金库，用于违规发放奖励、补助、津贴，超标准公务接待、公款吃喝、公款旅游等方面。虽然财政体制改革以来，各部门实行了收支两条线管理，非税收入也在逐步纳入预算管理，中央部门预算更加规范，但预算管理制度仍需要健全完善，特别是全口径预算有待加强。

二是扭曲的关系文化给部门预算寻租提供了内部合理化借口。各种要素资源的配置与关系网络不可分割，利用关系来获取资源要素已成为普遍的经济行为[ 6 ]。在社会网络和社会关系的实践中，部门内部及各部门之间试图构建和维系特定关系网络来达到预算寻租目的。由于权力不对称和财政依赖，财政预算资金成为稀缺资源，支出部门为了争取更多的财政资金和财政资金的及时足额下拨，积极与预算部门、其他支出部门建立互惠关系，部门之间、部门组成成员之间的“亲密”关系为预算寻租提供了便利，扭曲了预算资源的流动和配置。预算部门与支出部门间的关系、上级支出部门与下级支出部门的关系、支出部门之间的关系，体现了预算创租人与预算寻租人之间的权力与资源分配的不对称及损害全局利益的局部互惠。以社会关系为媒介的非正式制度将预算寻租行为转化为能被社会习俗接受的行为，为违背预算法律法规、政策的行为寻找道德合理化解释和心理慰藉。预算寻租过程中基于关系网络的“还报原则”和“人情”扭曲了伦理道德规范，把各种“心意”当“情谊”，基于互助和共享的情理“互惠”，最终演化为隐秘的利益“互换”行为。同时，预算寻租主体以侥幸心理进行自我说服，自建寻租利益链条，以利换利，以权换钱。社会关系的工具化让预算分配、管理、使用的权力陷入关系陷阱，正式的预算制度对预算寻租行为的约束作用减小，导致预算寻租行为和预算寻租合谋更具隐蔽性和迷惑性。

四、部门预算寻租的成本收益及决策过程

部门是否进行预算寻租取决于预算寻租效用的大小，而效用受两方面因素的影响：一是预算寻租的预期成本收益；二是部门对预期成本收益的感知。预期成本收益取决于接受预算寻租或拒绝预算寻租产生的收益成本以及相应的概率。预算寻租动机主要从物质层面体现了预算寻租成本收益的大小，预算寻租借口主要从精神道德角度体现了预算寻租成本收益的大小，预算寻租机会是部门衡量预算寻租风险大小的砝码，体现的是各种收益成本下的概率问题。在预算寻租的决策过程中，除了预期成本收益会影响最终的决策外，部门对预期成本收益的感知同样会影响部门选择。部门对预期成本收益的感知受到部门有限理性的影响，部门有限理性一定程度上取决于部门价值观念和部门文化。部门寻租的决策过程如图1所示。

成本收益是影响部门预算寻租决策的主要因素。根据部门预算寻租动机和部门预算寻租借口，部门预算寻租的预期成本收益包括物质成本收益和精神道德成本收益。具体来说，部门预算寻租的收益取决于部门成员预期通过寻租获取的超额预算给其带来的好处，如收入增加、额外的晋升机会、关系网络资源等。部门预算寻租的成本主要包括预算寻租的直接投入、法律诉讼风险、经济罚没成本、未来收益损失、人情偿还、精神道德压力等。为了追逐部门利益，在制度不完善的情况下会出现部门预算寻租的诱因及机会。支出（预算）部门通常有两种选择：（1）进行预算寻租（创租），滥用财政资金分配权、使用权为个人或部门谋取不正当利益；（2）拒绝预算寻租（创租）。当部门成员认为从事预算寻租活动的收益大于成本时，就有进行预算寻租的动机和激励；当部门成员认为预算寻租获得的租金不足以覆盖预算寻租的成本时，就有拒绝预算寻租的动机和激励。

有限理性是影响部门预算寻租选择的另外一个重要因素。根据理性人假设，预算寻租领域的理性人包含三方面的内涵。一是预算寻租主体具有完全意志能力和完全的判断力，能够比较判断接受预算寻租或拒绝预算寻租对自身效用的大小，并且有自己独立的价值观和行为准则，可以根据接受（拒绝）预算寻租的成本收益判断出偏好程度的差异。二是预算寻租主体具有充分的计算能力，能够充分计算预算寻租的预期成本收益，也可以比较预算寻租成本收益的大小，并作出决策。三是预算寻租主体具有完全的记忆能力，掌握影响其决策的所有预算信息，不存在不确定性和信息的不对称。但实际上，预算寻租主体并非是完全理性的，一方面，信息的不对称影响预算寻租主体对预算寻租成本收益的计算；另一方面，部门的预算文化潜在影响部门成员的价值观念和行为准则，从而影响其接受或拒绝预算寻租的决策。因此，信息不对称和个人有限理性影响了部门成员对预算寻租成本收益的感知，造成了预算寻租决策的预期成本收益和实际成本收益的差距，从而作出不当的寻租决策。

五、部门预算寻租的国家审计治理路径

预算家凯顿以是否建立起对政府财政全面、专业、独立的审计体系来界定“前预算时代”和“后预算时代”。审计对部门预算寻租治理的作用不言而喻。从理论上，国家审计可以通过揭示部门预算寻租行为，防止寻租利益转化为个人利益，规范权力运行，完善预算机制、体制和制度，建立合规预算文化等路径形成对部门预算寻租的动机治理、机会治理和借口治理，提高部门预算寻租成本，降低部门预算寻租收益，从而有效减少部门预算寻租行为。

（一）部门预算寻租动机的治理

利己主义驱动部门预算动机，审计机关通过揭示部门预算寻租行为、防止寻租利益转化为个人利益、抑制“一把手”预算寻租等途径弱化部门预算寻租动机。

1.揭示部门预算寻租行为

随着预算寻租由个人向部门转变，寻租模式、寻租手段、寻租链条更加隐蔽，也更难查处。审计机关可利用其专业优势，以战略—政策—项目—资金为主线，充分利用预算执行情况审计、决算草案审计、领导干部经济责任审计、政策跟踪审计等多种审计业务类型成果，对部门预算寻租线索进行相互印证和补充，充分揭示预算寻租中的政策寻租、权力寻租、项目寻租和资金寻租。根据支出部门理性程度的不同，部门预算寻租问题的公开透明化会产生不同的结果。一种是国家审计通过鉴证揭示部门预算寻租行为，吸引不理性的部门参与到部门预算寻租行列，提高部门预算寻租的竞争性和部门预算寻租成本，降低预算寻租净收益，耗散预算租金，弱化预算寻租动机；另一种是审计机关公示部门预算寻租行为及其惩罚，对理性的部门形成震慑，提高部门预算寻租的预期成本和风险，对提升的部门预算寻租风险，理性部门要求相对应的风险补偿，将提高部门预算寻租期望收益，从而减弱预算寻租动机。

2.防止寻租利益转化为个人利益

个人预算寻租动机大小取决于单个人从部门预算寻租中攫取报酬的多寡，如果部门超额预算转化为个人报酬没有障碍，那么个人与整个部门的预算寻租动机将会不断膨胀；反之，如果部门超额预算无法转化为寻租人的个人收益，预算租金全部归还给民众，个人边际收益等于社会边际收益，不存在外部不经济，那么个人的预算寻租激励将会为零，部门预算寻租动机也将不复存在。从部门超额预算租金的运行轨迹来看，预算收入是租金的来源，包括预算软约束、多报预算、追加预算和预算外等；预算支出是租金的去向，包括用于个人消费、增加货币性和非货币性收入、改善环境、损失浪费，或用于维系关系网络，方便二次预算寻租。国家审计通过检查预算审批程序的公平性、预算资金拨付的及时性、部门收支的合规性、预算支出金额与支出事项的匹配性，抑制部门利益转化为个人利益，降低部门预算寻租的预期收益，从而减弱预算寻租动机。

3.抑制“一把手”预算寻租

以部门为单位的预算寻租通常是在“一把手”促使下或默认中进行的，部门主要领导干部不清楚部门预算寻租行为的概率极小，少数领导干部的预算创租寻租破坏了整个部门风气。审计机关通过领导干部经济责任审计，对领导干部任期内的财政收支总预算，特别是对支出预算及其相匹配事项的合规性进行监督检查，揭示其利用权力促进部门预算寻租的行为，并选择其中的典型进行严厉问责，起到震慑的作用。通过约束少数当权者的利己主义和实施严厉问责，可约束当权者的个人行为，弱化部门预算寻租动机，提高部门预算寻租成本，抑制部门预算寻租行为。

（二）部门预算寻租机会的治理

实质性监督缺位、自由裁量权失控以及信息不对称创造部门预算寻租机会。审计机关通过增强人大监督实效、完善预算法律法规、降低预算信息不对称等途径减少部门预算寻租机会。

1.增强人大监督实效

各级人大及其常委会对各级政府部门的预算进行审查、批准和监督，但其监督效果受限于非专业性和审查时间，往往流于形式，沦为“走过场”式监督，这种形式上而非实质上的监督难以对部门预算寻租产生有效的震慑和约束。2021年4月修改的《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》明确审计机关要加强对中央预算执行和决算的审计监督，并支持服务于人大关于预算执行、决算的审查监督。通过强化审计、强化人大经济监督，能有效贯通人大监督与审计监督，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。审计署受国务院委托在每年6月向全国人大常委会提出对上一年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告，并于每年12月提出关于审计查出问题整改情况的报告。此外，除了向人大常委会提交两项报告外，审计署还应提供专题询问、部门预算执行审计查出问题整改情况清单等配合人大对部门预算的跟踪监督，建立健全长效整改机制。人大监督与审计监督的协同能更好地推动问题解决，强化预算约束，增强预算执行的规范性和有效性，形成对部门预算寻租的强有力约束。

2.完善预算法律法规

制度最基本的功能就是抑制机会主义行为和权力的滥用，如果机制体制存在缺陷，制度不健全、制度执行不到位就会给预算寻租可乘之机，创造预算寻租供给。但制度的建立往往需要大量的准备工作，具有滞后性，通常出现问题后才会发现制度的漏洞[ 11 ]。国家审计作为日常性监督，涉及预算执行和决算等过程的审计，能够及时发现预算程序、预算法律法规漏洞、财政体制缺陷等问题，从机制、体制、制度层面提出建设性的审计建议，促进预算机制、体制、制度的发展完善，平衡部门预算的自由裁量权和灵活度，减少预算寻租的操纵空间，防止部门预算寻租苗头转化为部门预算寻租趋势，防止部门预算寻租的违法违规意念转化为违法违规行为。

3.减少预算部门与支出部门的信息不对称

由于业务分工的缘故，各部门掌握的资源和信息存在差异，部门预算寻租往往发生于预算的多个环节，涉及多个部门，对预算全过程的系统性审计更有利于发现跨环节、多部门的预算寻租线索和寻租利益链条。审计机关通过对批准后的预算资金执行情况、预算调整情况以及决算草案的审计，揭示部门是否存在超额预算，超额预算来源、资金规模和用途等，并及时、完整、全面地披露预算审计结果及其整改情况，提高预算信息透明度，保障人民监督权。此外，审计机关根据预算审计结果提出下年度的预算编制调整建议，完善预算全过程的闭环管理，为人大常委会审定预算和决算草案、完善预算法律法规提供重要参考，缓解支出部门和预算部门的信息不对称，加强预算“硬约束”，促进预算全过程的良性循环。

（三）部门预算寻租借口的治理

审计机关通过促进构建清明的预算生态与合规文化氛围对部门预算寻租的借口进行治理。非正式制度是人类长期以来在实践中形成的社会规范，道德、文化、价值观念等对人的行为同样具有约束作用，如果非正式制度扭曲，道德败坏，就会给机会主义提供合理借口。作为一种非正式制度安排，预算文化对预算部门和支出部门的行为决策具有潜移默化的影响，能改变预算主体的价值观或态度[ 12 ]，进而改善预算寻租。预算文化形成于长期以来的预算实践[ 13 ]，并反过来作用于预算实践，一旦部门形成了不良预算文化，很难革除。审计机关在执行合规审计的同时要做到宣传预算相关法律法规，将政府“过紧日子”的精神深入传达给预算部门和支出部门，传nNQXI5ys51FIkIuNuYVyIXNl7i2DwsYyaaeh8QzDGx0=递反对拜金主义的道德规范信号，反对自利攀比，反对“找关系”“走后门”，倡导节约、廉洁、公正的价值观，协助预算部门和支出部门建立起思想防线，打消自利性操纵意图，使他们自觉抵制预算寻租活动，纠正预算寻租的不正之风，强化部门自律机制。

【参考文献】

［1］ 上官泽明，王少华，谢志华.财政审计结果抑制预算机会主义行为的作用机制：基于各国最高审计机关的经验证据［J］.审计与经济研究，2020，35（2）：13-26.

［2］ 张凤元，李卓兰，顾林涛.中央部门年度预算执行审计结果分析：以教育部为例［J］.会计之友，2022（17）：134-140.

［3］ 戈登·塔洛克.寻租：对寻租活动的经济学分析［M］.李政军，译.成都：西南财经大学出版社，1999.

［4］ 臧乃康.政府利益论［J］.理论探讨，1999（1）：18-21.

［5］ 忻林.布坎南的政府失败理论及其对我国政府改革的启示［J］.政治学研究，2000（3）：86-94.

［6］ 黄毅，石路.庇护式腐败生成的“关系”机理及治理策略［J］.湖湘论坛，2021，34（5）：105-118.

［7］ 刘剑文.由管到治：新《预算法》的理念跃迁与制度革新［J］.法商研究，2015，32（1）：3-8.

［8］ 周黎安.地区增长联盟与中国特色的政商关系［J］.社会，2021，41（6）：1-40.

［9］ 吴敬琏.中国腐败的治理［J］.战略与管理，2003（2）：1-8.

［10］ 张志红，王露露，宋艺.预算绩效管理与地方政府债务：评述与展望［J］.会计之友，2023（24）：54-59.

［11］ 过勇.经济转轨、制度与腐败：中国转轨期腐败蔓延原因的理论解释［J］.政治学研究，2006（3）：53-60.

［12］ 郑石桥，贾云洁.预算机会主义、预算治理构造和预算审计：国家审计嵌入公共预算的理论架构［J］.南京审计学院学报，2012，9（4）：80-88.

［13］ CHOW C W，SHIELDS M D，WU A.The importance of national culture in the design of and preference for management controls for multi-national operations［J］.Accounting，Organizations and Society，1999，24（5/6）：441-461.