政府职能转变驱动营商环境优化的现实路径探析

摘要：政府职能转变是优化营商环境的必然要求。通过政府职能转变，提升政务服务效能，强化政府监管，发展扶持与创新激励政策，能够为营商环境的优化奠定基础，提供制度保障和动力支撑等。当前我国营商环境的优化还面临系统复杂性削弱政策合力效应、制度间设计差距影响国际化法治化进程、政商关系认知与行为偏差制约公平公正、国家形势增加风险挑战等现实难题。以政府职能转变驱动营商环境的优化，须提升政务服务效能、创新监管模式、提供要素支持和加强合作机制建设，为营商环境优化提供服务保障、法治保障、资源保障和制度保障等。

关键词：政府职能转变；营商环境；服务；监管

中图分类号：C939；D035

文献标识码：A

DOI：10.12186/2024.05.009

文章编号：2096-9864（2024）05-0073-06

近年来，随着深层次社会转型的持续深入，政府外部生态环境与行政系统内部构成要素均不断发生变化，这为行政体制改革提供了强劲动力，也要求政府职能在范围、内容和方式上进行优化革新。同时，政府转型也是一种全球性的趋势。英国于2017年出台《政府转型战略》，着力追求跨部门的业务整合与弹性的行政工作模式。新加坡推行“数字治国”理念，积极引入大数据、人工智能等先进手段预测公众需求，进而提高公共服务的效率［1］。国内地方政府也在逐步摆脱生产者、监督者、控制者的角色，纷纷以服务型政府为导向进行职能的转变升级。政府职能转变可从价值取向、动力因子、中心、对象、方式等不同维度加以分析［2］。当前，国际环境复杂严峻，国内改革发展稳定任务艰巨繁重，优化营商环境、促进招商引资、拉动经济发展成为各地政府的工作重点。政府职能转变的过程能够对营商环境优化提供动力，其结果对营商环境能否成功优化具有重要影响［3］。营商环境优化即以国家治理体系和基本公共服务现代化为导向，为营商环境改善提供制度保障的管理过程［4］。

围绕政府职能转变与营商环境优化，现有研究主要从以下三个方面展开：

一是营商环境建设部门机构设置与职能配置；

二是地方政府优化营商环境的动因；

三是政府职能转变与营商环境优化互动关系。

学界虽然取得了一定成果，但也存在对政府职能转变与营商环境优化二者之间的作用机理梳理不够清晰，对政府职能转变驱动营商环境优化的现实困境分析不够深入，以及对政府职能转变驱动营商环境优化的实现路径缺乏合理规划等问题。鉴于此，本文拟以政府职能转变为切入点，以营商环境优化为落脚点，深入分析政府职能转变驱动营商环境优化的作用机理、现实困境和实现路径，以期为地方政府在这一领域的工作提供相应的决策参考。

一、政府职能转变驱动营商环境优化的作用机理

作为公共服务的供给主体，政府是营商环境优化的关键推手。政府职能转变驱动营商环境优化的关键在于形成“放管服”紧密配合的执政模式，下面就其具体的作用机理进行阐述。

1.提升政务服务效能，能够为营商环境优化奠定基础

由“主导型”“全能型”向“服务型”的过渡是政府职能转变的基石。在这一过程中，简政放权成为各地政府的共识。随着政府职能的转变，

政府在政策咨询、行政审批、法律支持等方面的公共服务能力持续提高，

对企业的直接干预和管制越来越少。同时，对企业而言，高效便捷的公共服务会降低其交易成本，客观上促使其经营风险降低。此外，服务型政府意味着市场成为资源配置的主导，企业的办事成本和时间消耗降低，也有助于提升企业的生产效率与整体竞争力。

在具体实践中，很多地方政府都专门设立了营商环境工作领导小组等专门的组织机构，积极推进政府职能转变、深化“放管服”改革，同时针对重点领域、关键环节安排专题组、保障组，通过专题研判、定期会商、实地调研等途径发现区域内商事主体在公共服务方面的痛点、难点、疑点并提出解决方案，切实加快了公共服务供给侧结构性改革的步伐。

2.强化政府监管，能够为营商环境优化提供制度保障

优化营商环境的关键在于政府机关能否有效发挥职能、落实政策和提高服务效能。强化监管是政府职能转变的重要方面，这有助于加强对市场秩序的管控、严厉打击不公平竞争行为、扭转市场失序等问题的解决。一方面，政府职能转变意味着法治化管理的深入推进，这有助于建立健全法律法规体系，提升市场环境的公平性和透明度，营造公平的竞争氛围；另一方面，政府职能转变强调对市场行为的管控，这有助于加强对营商环境的专项监督和精准评价，为迭代优化提供决策信息支撑。

北京、上海、广东、江苏等地方政府在公共服务、行政审批等关键环节开展嵌入式、体验式精准监督，建立企业信息公示、经营异常名录、严重违法失信企业名单等制度。这种及时、精准、有效的监管大大提升了市场信息的透明度，为维护市场公平竞争秩序起到了有力的推动作用。

3.发展扶持与创新激励的政策，能够为营商环境优化提供动力支撑

我国处于并将长期处于社会主义初级阶段，事关国计民生的重点企业、专精特新优势企业对于保障基本的社会公平、提升供给体系的创新力和关联性，解决各类“卡脖子”和瓶颈问题，畅通国民经济循环具有重要作用。基于此，在政府职能转变过程中，应通过持续的发展扶持政策，不断提升产业链现代化水平，强化产业培育，聚焦企业服务，持续开展政策对接、银企对接、产销对接等，为企业提供更加宽松的市场环境和政策支持，推动我国产业向高端化、智能化、绿色化方向发展。创新驱动发展战略可以有效提升我国经济的韧性和应对外部风险，政府可以通过创新激励专项财政补贴、减税降费、金融支持等方式激励国计民生重点企业、专精特新优势企业创新发展，鼓励这类企业加大科技研发投入力度，加快打造市场化、法治化、国际化一流营商环境，激发市场主体活力，增强发展内生动力，从而切实解决产业“卡脖子”问题。

4.建立政商间的互动合作机制，能够为营商环境优化提供协同效应

政府职能转变意味着对政商关系的审视和重构，有助于打造良性的政企互动关系，解决政府与商事主体之间的信息不对称问题，形成政府推动、市场主导、企业发力的有序互动格局。营商环境国际化也是建设重点，只有建立和完善符合国际惯例和世贸规则的市场经济运行体制机制，才能“筑巢引凤”，吸引国际优质产业资本到国内投资发展。开放型和创新型政策与差异化资本监管体制，更能够逐步实现贸易和投资的自由化，形成具有较强国际竞争力的营商环境。

政府可以通过行业协会、企业联盟等组织形式，推动政府与企业、企业与企业、企业与社会之间的合作交流，共同解决营商环境优化方面的瓶颈问题，共创投资贸易便利、行政许可便捷、法治保障完善的发展新局面，从而营造出更稳定、更透明、更可预期的发展环境。

二、政府职能转变驱动营商环境优化的现实难题

政府职能迭代的过程是伴随着政府与市场耦合关系与边界调整的过程［5-6］，优化营商环境是培育和激发市场活力、增强发展内生动力的关键之举。但是，受历史、时代和制度等多重因素的制约，营商环境优化的效果与党和国家的要求相比仍然存在较大差距，政府职能转变驱动营商环境优化仍存在如下现实难题。

1.营商环境优化的系统复杂性削弱了政策合力效应

如前所述，营商环境涵盖政治、经济、法律、社会等多方面，其优化涉及经济社会改革和对外开放各个领域，是一项较为系统且复杂的艰巨工程。同时，营商环境的每个系统又可以划分为若干个子系统，这些子系统均可以向下逐级划分为更多的子子系统。从整体上来看，营商环境的构成指标难以计数且互动关系复杂，指标高效协同运行是极其困难的。同时，“短板效应”在营商环境优化过程中十分突出，招投标管理、中介服务、融资渠道等关键指标上的任何一个细节上出现问题都有可能导致前功尽弃。此外，营商环境优化还涉及央地博弈问题，这对联合审批、法律法规的可预测性及实施透明度带来难以量化的负面影响。

2.制度间的设计差距影响营商环境优化的国际化、法治化进程

从国际视角来看，政府在营商环境优化方面的主要着力点在于法律法规、制度规范、标准流程等。一方面，营商环境要求相关制度要素根据环境变化和市场主体需求不断趋于完善；另一方面，相关制度要素之间的匹配性、协调性也十分重要。从目前国内的发展情形来看，法治设计正处于深水区、攻坚期，各领域制度体系存在较大提升空间，且不同地区、部门和层级的法律法规、制度规范、标准流程之间的匹配性、协调性也有待提高。同时，地方政府在营商环境优化方面的诉求、导向和手段各不相同，配套制度不够科学的问题普遍存在，实用性和可操作性有待检验，政策执行偏差的问题也有待解决。总之，制度间设计方面的差距不仅会影响公共服务的供给水平，也会间接地影响市场主体的投资意愿和行动方向。

3.政商关系认知与行为偏差制约了公平公正营商环境的形成

营商环境在本质上与政商关系问题密切相关。在现实中，政府管理人员与工作人员在政商关系问题上存在着认知与行为两个层面的偏差。从认知层面来看，官本位主义、形式主义仍然在个别地区、个别政府机关存在，一些政府管理人员与工作人员对商事主体的服务意识尚不到位，在开展“放管服”改革中，不能很好地从管理职能向服务职能转变，在支持和善待企业家与营造尊商、重商、亲商、护商的社会氛围等方面还存在诸多欠缺，其结果则是政商疏离。从行为层面来看，懒政怠政、打造特殊利益集团等问题还时有发生，而且有些政府部门为降低工作风险，要求企业准备大量市场准入时并不需要的各类资料等，这不仅破坏了企业的合法经营权益，带来诸多不公平不公正现象，也在客观上造成了营商环境恶化的问题。

4.严峻的国际形势增加了营商环境优化进程中的风险挑战

在后疫情时代，经济下滑成为各国面临的共性问题，能源、资本、技术、市场、人才等方面的全球争夺愈演愈烈。同时，以美国为主导的资本主义国家利用贸易战、科技战、舆论战等手段削弱我国在全球市场上的竞争优势，这必然会影响商品、服务、资本和技术等要素的自由流动，其中，中美经贸关系的不稳定性是最大风险挑战。疫情影响下的世界经济复苏乏力是我国国际化营商环境建设的外部风险挑战，地缘政治经济形势变化则是直接风险挑战。对企业而言，这不仅会造成市场萎缩，也会拖累其创新能力的发展。对政府而言，营商制度建设与国际接轨的速度会被动放慢、程度会有所削弱，其结果则是营商环境国际化层次和水平下降。就营商环境优化的整体局面来看，来自国际形势方面的压力无疑会带来负面冲击。

三、政府职能转变驱动营商环境优化的现实路径

在优化营商环境的实践中，政府职能转变具有不可替代的重要作用［7］。政府职能转变驱动营商环境优化的实现路径包括提升政务服务效能、加强监管、构建合作机制等。

1.提升政务服务效能为营商环境优化提供服务保障

观念上的转变是提升政务服务效能、营造良好营商环境的前提。一方面，政府管理人员和工作人员要“亲”，即深刻认识商事主体在经济发展中的作用，既要密切联系，又要注意把握分寸；另一方面，政府管理人员和工作人员要“清”，即要具有高度的底线意识，在政务服务过程中做到清廉自持，坚决抵制违章办事或破坏营商环境的现象，为营商环境优化提供坚强保障和持续动力［3］。各级领导干部应起到垂范作用，主动深入市场一线，切实了解企业对公共服务的需求变化情况，让商事主体体验到“亲商、尊商、优商”的积极氛围。

在政府职能转变过程中，应以简政放权和法治化管理为抓手，精简行政审批事项、优化行政审批流程，加快对政务服务流程的全面重组与整体优化，对重大项目实施“绿色通道”审批服务制度，力争为商事主体提供高效的公共服务。同时，应加强有关职能部门之间的横向协同，运用互联网力量建立一体化政务平台、信息督办平台、信息共享平台等服务载体，为企业减少中间环节，最大限度地提高公共服务效率。

2.创新监管模式为营商环境优化提供法治保障

创新政府监管模式是政府职能转变的内在要求，也是打造新型政商关系的制度基石。在传统行政管理模式下，政府机关主要通过行政审批、政府许可、税费征收等方式对商事主体进行监管，这大幅增加了商事主体在投资、运营、管理中的制度性成本。在政府职能转变过程中，应积极落实国务院关于简政放权的政策要求，积极创新监管模式，保障企业的市场主体地位。

其一，建立标准化的监管模式。围绕营商环境相关因素制定监管标准，使政府机关的监管行为具有明晰的制度依据和操作标准。其二，形成透明化的监管模式。整合行政权力与公共服务事项，建设一体化政务服务平台，推动监管过程可追踪回溯、可公开批评。建立完善并落实审查核准制度、重大项目和情况复杂项目会商制度、监管“回头看”制度、责任追究制度等配套制度规范。同时，应建立完善审批监管工作的全方位全流程信息披露机制，接受来自监察机关、企业和社会公众的监督。其三，追求精确化的监管模式。应引入和利用大数据、5G、人工智能等前沿技术，完善网上审批服务平台，打造智能化监管平台，对监管人员的工作轨迹、监管风纪、事项办理情况等进行统计分析，实现精确的量化监督管理。

从整体上来看，监管模式创新的重点在于理顺政商关系，实现从利益关系向法律关系的过渡，明确政府与商事主体之间的权利义务边界，构建具有社会主义特色的新型政商关系。

3.提供要素支持为营商环境优化提供资源保障

如前所述，营商环境优化的重点在于解决商事主体在公共服务方面的痛点、难点问题。从这个意义上来看，政府应当围绕优势职能，为之提供精确的要素支持。

其一，提供多元融资渠道。政府职能部门应积极与金融管理机构开展合作，为企业发展提供金融支持。例如，打造政府性融资担保体系，并通过资本金补充、绩效评价等方式降低企业融资门槛。再如，引入BOT、TOT、PPP等项目融资方式，引导社会资金流入企业融资通道。其二，加强科技研发激励。应通过创新研发专项贷款、新产品新技术政府采购、减免企业研发税收等措施，营造鼓励企业科技研发的良好氛围［6］。同时，政府还应为企业提供法律支持、市场营销规划、研发战略咨询、专利申请帮扶等服务，提高企业研发的可行性与成功率。其三，搭建人力资本引进平台。由政府牵头，吸引高等院校、科研院所、顶尖企业等各方力量，打造科技创新中心、引才引智基地等人力资本引进平台，实现“筑巢引凤”。

4.加强合作机制建设为营商环境优化提供制度保障

在全球化时代，政府职能转变驱动营商环境优化，应在立足国情的基础上体现国际视野，打造由多方面参与的合作机制。

其一，建设“大一统市场”。应面向国际市场，积极破除贸易壁垒，帮助企业跨区域、面向全球开展业务，着力促进“大一统市场”建设。

其二，加强招商引资的区域合作。地方政府间在招商引资上既有竞争，也有合作。有关领导和执行人员应以开阔的胸怀进行跨区域的优势资源整合，以综合性的竞争优势吸引外来资本投资落地。

其三，打造区域产业集群。应加强区域内企业之间的横向合作，形成特色产业集群，切实提高区域经济软实力。

四、结语

营商环境优化涉及特定地区的政治、经济、社会、环境和文化等多个要素，也是衡量政府治理体系和治理能力现代化的核心标准。职能转变到位的政府会对人才、资金和技术构成强烈吸引。

营商环境优化是各级政府所面临的长期任务，也是经济增长方式转变、产业结构调整所面临的紧迫任务。以更新行政理念、提升政务服务效率和创新治理模式为内核的政府职能转变为营商环境优化提供了制度引擎。目前这方面的研究还很不成熟，本文研究仅是尝试性的补充。建议后续研究从以下两个方面加深对这一领域的理论探索：一是在厘清影响营商环境优化的制度性因素的前提下构建周密的理论框架；二是从国内外比较的视角出发探究促进政府职能转变驱动营商环境优化的路径。

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［责任编辑：侯圣伟］