高职院校混合所有制二级学院制度体系建设的理论和实践

摘要：探索高职院校混合所有制二级学院制度体系建设，对推动高职院校混合所有制办学改革至关重要。在阐述高职院校混合所有制二级学院制度体系建设基本原则和重要意义的基础上，提出了该制度体系的基本框架和主要内容，并为实现高职院校混合所有制办学由资本混合向治理融合发展提供了一种可行的方法和路径。

关键词：高职院校；混合所有制办学；二级学院；制度体系建设

职业院校股份制混合所有制办学，在经历了从“探索发展”到“鼓励发展”的政策引导之后，再次迎来了法律上的支持和保障。新修订的《职业教育法》明确指出：“支持社会力量依法参与联合办学，举办多种形式的职业学校、职业培训机构。”从近几年混合所有制办学实践看，举办混合所有制二级学院，已经成为高职院校探索股份制混合所有制办学模式的主要实现形态。但如何建立混合所有制二级学院的制度体系和治理机制，以确保其规范运转和健康发展，仍然是理论研究上的空白和办学实践上的盲区。基于此，文章结合先期理论研究和试点实践探索，对高职院校混合所有制二级学院制度创新问题进行了探讨。

一、构建高职院校混合所有制二级学院制度体系的实践意义

（一）实现多元跨界、深化产教融合的本质要求

职业教育是与经济社会发展直接对接、联系最为紧密的教育类型。作为一种独立的教育类型，职业教育必然要依托产业，并为产业发展和就业服务，这就要求职业教育必须有企业和社会的参与，由此形成了“多元跨界”主要特征。这些特征，决定了产教融合、校企合作是职业教育的生命线，是其改革与发展的基本方向，也成为职业院校办学的基本模式。所以，高职院校举办混合所有制二级学院，必须遵循技术技能人才培养和服务发展的跨界性规律，扎实构建以产教深度融合，以校企合作、协同育人为重心的制度体系，以规范、完善、高效的治理机制，吸引企业和社会力量参与办学，打造校企命运共同体，并通过制度的有力支撑和切实保障，有效整合产业与教育的双重需求，推动产教融合深入办学治校全过程，不断实现高职院校办学适应性的提升。

（二）变革治理机制、增强办学活力的内在要求

高职院校建立混合所有制二级学院涉及三个基本层面的改革：一是在资本结构层面，形成股权架构上不同性质所有制主体的结合；二是在治理结构层面，形成多种所有制取长补短、有效制衡的融合；三是在制度建设层面，形成健全规范、系统完备的体系。其中，资本混合是关键，治理融合是核心，制度体系是保障。经济领域混合所有制改革的实践表明，产权层面的资本混合较易，治理层面的主体融合则难，推进混合所有制改革，决不能停留在“一混了之”，而应当把“转机制”“促融合”作为重点，坚持“以混促改”，推进“以混深混”，建立和形成科学合理、有效制衡的治理结构。借鉴经济领域混合所有制改革的成功经验，建立混合所有制二级学院，应当在科学设计资本股权架构的基础上，围绕构建定位清晰、权责对等、运转协调、制衡有效的治理结构，加强具体配套制度建设，把制度体系建设与完善治理结构、提升治理能力结合起来，用健全、规范的制度体系塑造不同利益主体的和谐关系，从而实现办学效率最优化、效益最大化。

（三）规范资本健康发展、坚持教育公益性原则的客观要求

马克思在《资本论》中揭示了资本的二重性：一方面，资本具有带动各类生产要素集聚配置的属性；另一方面，资本的本质在于追求利润最大化，实现不断增值，这是资本的基本属性，不会因社会因素的差异而发生根本性的变化。在社会主义市场经济条件下，由于公有权力的存在，资本受到了监督和约束，但其逐利的本性并不会改变，如不加以引导和规范，它的权力就会逾越红线，偏离正常发展的轨道。所以，正确认识和把握资本的特性以及资本主体的行为规律，对高职院校实施混合所有制改革至关重要。高职院校引入社会资本举办混合所有制二级学院，理应对资本的营利性给予考虑，满足出资人合理的投资回报需求，如此，才能吸引社会资本的参与，为学校发展注入新的动力。但同时也要警惕资本在逐利本性的驱动下，进行敛财造势、触碰教育公益性价值原则这条红线。因此，必须构建健全的制度体系，形成有效规范的治理机制，以正确引导和规范资本健康发展，有效发挥其集聚办学资源、服务立德树人的重要作用。

（四）理顺学校和二级学院关系、实现协同发展的重要保障

高职院校与产业资本、社会资本联合举办的混合所有制二级学院，是一种特殊性质的二级教育教学机构和办学单位。作为一种新型的教育组织形态，其产权结构、治理模式、运行机制等，较之传统高校办学体制下的二级教学单位，发生了根本性的变化。二级学院作为高职院校的组成部分，其存在完全“依附”于学校，同时因法人属性的缺位，暂不具备独立法人资格，但由于特殊的产权结构，使其获得了相对的办学“独立性”，这也正是保持其体制机制优势的根源所在。因此，需要我们正确认识混合所有制二级学院的特质和办学规律，正确处理混合所有制二级学院与举办学校的关系，在此基础上，进行混合所有制二级学院治理架构的设计，建立健全制度规范体系，构建高职院校与混合所有制二级学院之间协同治理、协同发展机制，使混合所有制二级学院新模式、新机制成为高职院校深化改革的新引擎、新动能。

二、构建高职院校混合所有制二级学院制度体系应遵循的逻辑

（一）坚持党的领导

推进高职院校混合所有制改革，探索构建混合所有制二级学院制度体系，是职业教育办学体制机制的一场深刻变革，同样必须始终坚持党的领导。要在学校党委的统一领导下，制定方案、协调各方、组织推进；要把加强和完善混合所有制二级学院党的领导制度放在首位，通过一整套规范化、常态化、创新性的制度安排，确保党的领导落实到学院治理的各个方面和每一个重要环节。

（二）坚持产教融合

职业教育的本质表现为，它源于产业、依托产业，并以适应产业、赋能产业为立身之命；它是产业发展的重要支撑和社会民生的重要基础，以融合和实现产业与教育的双重需求为其生存发展的社会价值；它在人才培养中遵循“职业技术生成”的规律，以校企联姻、跨界合作的双元结构形式，实施协同育人等。由此决定了职业教育在办学模式、专业建设、课程教学、教材开发、实训基地建设等各个方面的制度设计，均须符合产教融合的内在规定性，呈现产教融合、校企合作的特点。

（三）坚持法人治理

现代企业法人制度的核心是所有权与经营管理权的相互制衡。实践证明，实现权力制衡的有效形式，是建立形成一定的组织和体系，也即公司法人治理结构。这就告诉我们，建立健全混合所有制二级学院法人治理结构，是其优化资源配置、提高运行效率的重要制度建设。因此，推进高职院校混合所有制二级学院制度建设，需要围绕完善法人治理结构而展开，经过利益的博弈形成科学规范、运行有效的治理体系。在此过程中，重在把握好三个关键环节：一是坚持党的领导，厘清党组织和法人治理结构的职责界面，切实发挥好党组织“把方向、管大局、保落实”的重要作用；二是科学制订学院章程，确立“三会”（股东会、董事会、监事会）及院长层之间的权责边界，通过健全股东会、董事会等制度，为实行“权利与责任对等”的有效管理提供制度保障；三是加大配套改革力度，搞活治理机制。借鉴公司职业经理人制度，探索董事会按市场化方式选聘院级管理人员，并对其实行市场化薪酬分配办法；建立中长期激励机制以及与其对应的约束机制；推进劳动、人事、分配三项制度改革，建立管理人员能上能下、教职员工能进能出的人才流动机制等。

（四）坚持系统思维

制度体系建设过程，就是运用系统论进行具体制度制定，并形成联动机制的过程。在这个过程中，不仅需要从制度要素建设入手，形成结构明晰、重点突出的框架，还应注重各制度之间的联结互动。基于制度建设的这种规律性，我们在构建高职院校混合所有制二级学院制度体系的实践探索中，应坚持系统观念，站位法人治理结构的高度，进行全局性谋划、整体性推进，努力克服制度建设中的碎片化、片面化现象。具体而言，一方面，在进行制度要素设计时，要统筹谋划各个方面、各个层次、各个要素，确保关键要素和环节的到位，形成制度要素的配套和完善；另一方面，在制度体系创构中，要注重密切制度之间的协调，使之实现相互衔接、相互支撑、良性互动，确保制度建设的系统性和有效性。

（五）坚持依法合规

构建高职院校混合所有制二级学院制度体系，在遵循制度建设的一般规律的同时，还应注重突出其合法合规性，使出台的每一项规章制度都符合有关法律法规及现行政策。为此，在制度内容方面，要准确把握混合所有制改革的重点事项和关键问题，在资产评估、股权确定、资本运作、法人治理结构等方面，严格按照《中华人民共和国民法典》《公司法》《教育法》《职业教育法》等法律规定和政策要求，既大胆积极探索，又坚守法治红线，项项做到于法有据。在制订程序方面，框架设计、调研起草、会签审议、法律审查等关键环节上，要严格把控，依法依规履行民主参与、专家论证、风险评估、合法性审查等程序。在方式方法上，要坚持集体研究决策，根据不同制度的性质和内容，或由学校党委会研究，或由董事会议定，或提交教职工代表大会（或工会会员大会）审议通过。

三、高职院校混合所有制二级学院制度体系的内容框架

一般说来，制度体系是指一个具体的组织中，其成员共同遵守的规定和准则的总称，它是该组织从事某种社会活动的体制保障。从其结构看，在整个体系中，有一种制度是最基本的、决定其他制度的制度，或者说是其他所有制度得以形成和存在的基础，这个制度被称为“元制度”。由其决定和派生出的其他各种制度，纵向形成制度的层级系统，横向则在同一层级形成不同制度的并列关系。

根据制度体系的结构规律，结合高职院校混合所有制二级学院的治理特点，我们尝试按照根本制度、基本制度、重要制度和具体制度的逻辑结构，对高职院校混合所有制二级学院制度体系的内容框架进行设计安排，具体简述如下：

（一）根本制度建设：制定学院章程

章程是高职院校混合所有制二级学院的院内基本法，具有“元制度”的基本属性，是学院规章制度中的根本制度，是依法治校、依规办学的总章程。

我国《高等教育法》第二十七条明确提出，“章程”是高等学校设立的必备文件；《公司法》第十一条规定，“设立公司必须依法制定公司章程。公司章程对公司、股东、董事、监事、高级管理人员具有约束力”。依据《高等教育法》和《公司法》等有关法律法规，制订高职院校混合所有制二级学院的章程，应当载明下列基本事项：学院名称和住所；办学类型、业务范围和指导思想；股东的姓名或者名称，注册资本，股东的出资方式、出资额、出资时间和股权比例；学院领导与管理体制机制；党组织、股东会、董事会、院行政、监事会等的产生办法、职权范围和议事规则；劳动、人事和分配制度等。另外还应特别明确以下内容：股东会的议事方式、表决权行使和表决程序；董事长、副董事长的产生办法、董事构成和任期；董事会的议事方式和表决程序；监事会中的教职工代表比例、监事会的议事方式和表决程序；股权转让的条件及程序；相当于企业高级管理人员的规定范围等重要事项。

科学制订高职院校混合所有制二级学院章程，是每一个股东和学院管理者需要认真思考并严肃对待的重要问题。应当在充分依据有关法律政策的同时，立足于自身的混合所有制特点和个性化需求进行精心设计，如果采取拿来主义的态度，以其他公司或学校的章程为模板简单套用，可能会有风险隐患。

（二）基本制度建设：构建健全完善的党建工作制度、边界清晰的多元产权制度和有效制衡的法人治理制度

1.构建健全完善的党建工作制度。将党的领导融入学院治理，是探索高职院校混合所有制二级学院改革实践的必然选择。应基于发挥党组织的政治核心作用和规范党组织、股东会、董事会和院长层的权责关系，积极推进党的建设与学院改革发展同频共振、深度融合，努力将党的政治优势、组织优势转化为学院的治理效能、发展优势。

（1）将党建工作要求写入学院章程。在章程设置中，应单列“党组织”章节，明确党组织的设置、职责权限、运行机制、工作保障等具体内容，通过确立党组织在学院治理结构中的法定地位，为不断加强党的建设奠定坚实的制度基础。

（2）实行“双向进入、交叉任职”的领导体制。建立混合所有制二级学院党组织班子成员与董事会、院长层成员“双向进入、交叉任职”的体制机制，在组织架构上将党的领导和学院治理统一起来，确保党组织在学院治理体系中的重要地位。

（3）设立前置程序，构建权责明晰、运转顺畅的决策体系。建立混合所有制二级学院党组织参与学校决策机制，按照“先党内，后党外”的程序，在党内形成一致意见后，再提交学院董事会或校长层进行决策，个别重大问题还应事前征求隶属院校党委的意见。制定党组织、股东会、董事会、院长办公会决策权限管理办法及有关事项清单，切实解决好“为什么前置”“怎么前置”“前置什么”等关键问题。出现股东会、董事会或院长层审议意见与党组织前置研究意见不一致的情况时，应在进一步完善相应方案并报党组织会议重新通过后，再度履行股东会、董事会或院长层的审议程序。另外，还应建立决策前党组织与股东会、董事会和院长办公会磋商制度，加强沟通协商，力求重大决策问题在会前达成共识。

（4）加强基层组织建设。围绕学校办学的实际需要，不断加强和改进党组织活动，把党组织的工作着力点放到加强基层党的建设和提高党员政治业务素质上来，为党组织发挥政治核心作用提供坚强的思想保证和组织保证。

2.构建边界清晰的多元产权制度。产权制度是既定产权关系和产权规则相结合而形成的，且能对产权关系实行有效组合、调节和保护的制度安排。建立健全边界清晰的多元产权制度，既是政府制度供给的重要内容，也是高职院校推进混合所有制二级学院建设的内在需要。就高职院校自身而言，基于现代产权制度所涉及的归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅等主要内容，围绕混合所有制二级学院的产权可作如下制度性安排。

（1）确立股份结构。明晰产权边界，并将其制度化，是高职院校推行混合所有制二级学院办学的基本前提。从产权形式看，除了资本之外，还包技术、知识、设施、设备、场地和管理等要素。基于这些复杂情况，对不同形式的产权，可采取不同的技术途径进行操作。能够达成共识的，产权主体之间可采取磋商的方式解决；难以形成共识的，应聘请第三方专业评估机构作出资产评估。在此基础上，明确各产权主体所拥有的资产价值，形成明确的产权界定和股份架构。

（2）订立产权契约。即在明晰产权边界的基础上，各产权主体共同签订产权协议，对有关事项进行约定。通过建立产权契约，使混合所有制二级学院投资主体之间形成基于法律基础的权责关系，从而将既定的产权关系纳入法律的保护之下。

（3）健全保护机制。高职院校混合所有制二级学院产权保护涉及两个重要方面。收益权方面：尊重资本运动的基本规律，明确产权主体的投资收益权，即在政策许可范围内，学校在获得一定办学积累的情形下，可使非公有资本投资者获得合法合理的资本增量，以吸引和激发其参与办学的积极性与创造力；转让权方面：允许投资者在不影响学校正常教育教学秩序、不损害学校国有资产的前提下，享有对所持股权的转让权利，也就是说，在法律许可范围内，投资者可以自行转让其产权，并在终止前进行财产清算。

（4）引入金股制度。金股制度原本是企业领域内一种特定的产权制度安5055e3dc9bc4cc204dd4f5c7e780e3c9排，它的基本特点是，金股作为公司内部一种特殊的股份（通常只有一股），其权益主要体现在否决权。高职院校在探索构建混合所有制二级学院产权制度的实践中，可视具体情况，借鉴金股制度的运作方式，赋予公办职业院校作为股权方在董事会决策中的重要权利，以有效制衡和保障学校的办学方向，保护国有资产不被侵害，在学校改革发展中切实发挥主导作用和关键作用。

3.构建有效制衡的法人治理制度。基于股东会统领，董事会决策、校长层执行、监事会监督的法人治理结构，建立健全高职院校混合所有制二级学院法人治理制度，是充分发挥各机构的功能和作用，推动学院改革行稳致远的重要保障。

（1）建立健全股东会及相关制度。制订股东会议事规则，对股东的权利和义务作出明晰规定，以制度的形式理顺股东与学院及董事会、监事会的关系，确保股东严格按照《公司法》和学院章程，遵循议事规则行使权利、履行义务，通过委派董事、监事，实施对学院教育教学活动的影响和监督。

（2）建立健全董事会及相关制度。第一，制订董事会议事规则，规范董事会的议事方式和决策程序；第二，根据办学规模，按照股权比例和权责对等、有效制衡的原则设置董事会成员职数，并合理分配董事席位，切实保障民营股东的话语权；第三，参照《公司法》第四十四条“两个以上的国有企业或者两个以上的其他国有投资主体投资设立的有限责任公司，其董事会成员中应当有公司职工代表”的规定，在董事中安排教职工代表的席位，其产生通过教代会或教职工大会等民主选举的方式和程序，从而形成一种多元化、代表性强的董事会结构。

（3）建立健全监事会及相关制度。第一，制订监事会议事规则，明确其主要任务和议事方式、表决程序、忠实履责的规范要求，保障监事会依法独立行使监督权；第二，在监事会的结构安排上，应基于产权结构的实际状况，兼顾各类所有制代表及投资主体设立监事席位，采取相互制衡策略，确保监事会内部成员与力量的均衡；第三，根据《公司法》第五十一条规定，在监事成员中安排教职工代表的席位，且教职工代表的比例不少于三分之一，其产生通过教代会或教职工大会等民主选举的方式和程序。

（4）探索实行独立董事制度。在企业领域，独立董事、独立监事制度之所以受到特别的重视，主要原因在于他们具有科学、客观、公正的独立判断能力和行为。鉴于高职院校混合所有制二级学院在其发展的初期阶段，规模一般不会很大，可在董事会中安排一定数量的独立董事，以强化对内部董事及院长层的约束和监督，优化董事会的结构和存在质量，从而克服可能形成的“内部人控制”现象，保护中小股东及利益相关者的利益，提高学院和谐发展、可持续发展的能力。在条件成熟时，再行安排独立监事。

（三）重要制度建设：推动“1+3+1”制度改革，建立健全激励约束和长效动力机制

“1”即引入企业领域职业经理人制度。对学院院长等高层管理的中坚人才，结合办学需要和岗位特点，合理安排市场化选聘比例，由董事会明确选人用人标准，按市场化的方式进行选聘。探索实行任期制和契约化管理，明确其责任、权利和义务，严格目标考核，依据市场化分配原则决定其薪酬，并采取灵活方式尝试中长期激励机制，调动和发挥院长作为混合所有制改革的制度企业家的能动作用。通过建立约束和激励机制，促进管理者的专业化优势转化为学院的发展优势。

“3”即推动劳动、人事、分配制度改革。深化劳动、人事、分配制度改革，是产权多元属性的内在要求，也是实现各相关利益主体的激励效应的关键所在。劳动方面：依法规范各类用工管理，积极构建和谐劳动关系。采取老人老办法、新人新办法，在平稳过渡中，扎实实施以合同管理为核心、以岗位管理为基础的市场化用工制度，建立健全能上能下、能进能出的合理流动机制。人事方面：推行管理人员、教师和员工分级分类管理、选派与选聘相结合的制度，除高职院校选派的部分人员外，对其他人员实行市场化公开招聘、竞争上岗制度，拓宽选人用人视野和渠道。分配方面：探索构建激励与约束并行、效率与公平兼顾、既适应市场规律又符合学校校情的分配机制。推行全员工作绩效考核，以业绩为导向，科学评价不同岗位领导干部和教职员工的能力与贡献，在此基础上，实行与选任方式相匹配、业绩贡献相挂钩的差异化薪酬分配办法，合理划分收入分配档次，严格实施奖惩。

“1”即建立校企文化融合发展机制。建立混合所有制二级学院，不仅是国有资本与非国有资本的混合，同时还会涉及校企两种不同文化的融合。相较而言，全面、系统、规范是学校文化的主要特征，灵活、高效、创新则是民营企业文化的优势所在。混合所有制二级学院在建设和发展中，应注重推动高职文化和企业文化扬长避短、融合发展，打造混合所有制院校文化的新形态。正视因多元产权资本嵌入造成的文化差异，在推动多元文化融合发展上下功夫、建机制，努力形成以育人为本，市场观念、工匠精神、质量意识、品牌理念为基本内涵的发展共识，促进多元文化在办学实践中实现协调、融合和升华，既为破解治理困境提供方向性指引，同时为学院实现内涵式发展提供长效内生动力。

（四）具体制度建设：构建系统完备、科学有效的规则规范，促进内涵建设和高质量发展

在高职院校混合所有制二级学院制度体系的框架内容中，除上述几方面制度外，当然还包括集中体现高职教育作为类型教育基本特征的教育教学方面的内容，如专业群与产业群的融合发展制度、工学结合的教学组织制度、校企合作的协同育人制度、校企互聘的双师培养制度等。此外，还要包括一系列针对学校治理和教育教学各个具体环节、业务、岗位而制订的具体制度，这些“制度细胞”作为整个体系的结构与功能的最基本单位，其意义和作用决不能小视，但因篇幅所限，不再一一展开论述。

结 语

高职院校混合所有制二级学院制度体系建设是一个持续深化、不断提升、趋向优化的过程。这既源于目前高职院校混合所有制改革尚处于“鼓励发展”阶段，国家关于职业教育混合所有制改革有关法规政策的研制和完善还处在推进之中的现实，也源于制度体系本身客观存在的复杂性、开放性和动态性。基于制度体系的规律性，在推进高职院校混合所有制二级学院制度科学化建设的实践中，应须密切关注经济社会发展的深刻变革和国家有关法律法规及政策体系建设的最新成果，密切关注和吸收高职院校混合所有制二级学院改革实践的鲜活经验，准确把脉职业教育混合所有制改革的发展趋势，围绕法人治理结构，推进制度体系不断趋于完善，以制度创新赋予混合所有制办学的蓬勃生机与内生活力，使新体制、新机制的优势得到充分彰显。

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