全过程人民民主建构下民族区域协同立法研究

【摘 要】当前是区域协同立法的蓬勃发展时期，但作为地方立法领域的新兴事物，区域协同立法的推进仍面临着立法对经济的推动作用有限、目前尚无民族区域进行协同立法、对立法协议以及立法条例缺乏监督、各地区存在利益博弈、公众参与停滞等问题。本文在论述了民族区域协同立法的现实性和可行性基础上，建构全过程人民民主参与民族区域的协同立法、推动经济领域协同立法、设立利益补偿机制、完善立法考评机制、完善监督机制、推进多元参与协同立法等方面采取措施，促进民族区域协同立法的快速发展。

【关键词】全过程人民民主；民族区域；区域协同立法

【中图分类号】D633 【文献标识码】A 【文章编号】1004-454X（2024）02-0011-0009

【作 者】王威，广西民族大学法学院教授、博士生导师，法学博士、博士后。广西南宁，530006。

伴随着国家区域协调发展战略的推进，区域协同立法越来越受到实务界和理论界的重视。自2006年“十一五”规划纲要首度提出区域协同发展战略以来，“十二五”、“十三五”、“十四五”规划纲要，党的十八大、十九大、二十大都根据不同时期不同发展情况对区域协调发展进行了战略安排。实务界和理论界同样对区域协同发展进行探索。在实践层面，某些区域就河流保护、公共交通、文化发展达成了多部区域合作的立法文件。在立法层面，国家顶层设计出台了相关法律，对区域协同立法进行规定。在理论层面，理论界针对区域协同立法的机制构建、主体、程序等进行研究。然而，作为地方立法领域的新兴事物，区域协同立法尚在发展之中。随着全过程人民民主的不断发展，在全过程人民民主视阈下如何推进民族地区协同立法成为一个新的问题。

一、全过程人民民主与民族区域协同立法的契合

全过程人民民主是56个民族的人民民主。党的二十大报告把发展全过程人民民主确定为中国式现代化本质要求的一项重要内容，强调全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，对“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”作出全面部署、提出明确要求。［1］26全过程人民民主的本质含义在2021年12月出版的《中国的民主》白皮书得到了详细的诠释，指明了全过程人民民主实际上是选举民主和协商民主两种重要民主形式的最佳结合，具备齐全的制度及完整的实践，从而构建了覆盖全国、全民族的民主体系，是最广大人民广泛持续参与的体现。人民民主最主要表现在立法的民主性上，在所有的民主实践中，立法民主最具有实质性意义。区域协同立法是贯彻全过程人民民主的重要途径，是推进区域协调发展的重要战略方针。

在全过程人民民主下推进民族区域协同立法，有其宪法和法律依据。十九大以来中国特色社会主义进入新时代，面对区域发展不平衡不充分的问题，需要着重解决区域间发展不平衡的问题，以实现共享发展成果的目的。我国实施重大战略包含了区域协同发展，实现跨行政区域协同发展的核心保障是法治。从法律制度构建上来看，2018年宪法序言中增加的“科学发展观和贯彻新发展理念”涉及到了区域协同发展安排，这就构成了区域协同发展的法理基础。党的十七大报告中确定了科学发展观的基本要求就是“全面协调可持续”，而“协调”即协同发展之义。在科学发展观的基础上，党的十九大报告提出创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，明确提出要“实施区域协调发展战略”“建立更加有效的区域协调发展机制”等。［2］由此可以得出结论：为推动区域协同发展的区域协同立法有着其宪法依据。

除了宪法基础外，区域协同立法还有法律依据。2022年实施的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》首次以法律的形式明确了区域协同立法的法律地位，我国的区域协同立法已经有了合法性地位，具备了有力的法制保障。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第十条规定：省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法。2023年新修订的《中华人民共和国立法法》规定了区域协同立法，此次立法法修改，除规定了享有区域协同立法权的主体、协同制定法规的实施范围外，还规定了区域协同立法主体可以建立区域协同立法工作机制，使区域协同立法制度得到进一步的确认和完善。《中华人民共和国立法法》第八十三条规定：省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会根据区域协调发展的需要，可以协同制定地方性法规，在本行政区域或者有关区域内实施。省、自治区、直辖市和设区的市、自治州可以建立区域协同立法工作机制。

全过程人民民主的价值理念与要求贯穿于民族区域协同立法的立法实践。人民代表大会制度是全过程人民民主的最高制度形式。我国宪法规定，人民行使国家权力的机关是全国人大以及地方各级人大，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会由人民选出的代表构成，代表全国人民管理国家事务。其中，由人民选出的代表构成的各级人大机关的主要职能就是主导立法，用立法来确立规则，依法治国，这种人民代表性恰恰是立法取得民主正当性与社会权威性的关键所在。在全过程人民民主的指导下，各民族地区的人大及人大常委会要积极探索区域协同立法，以促进民族区域协调发展。

二、区域协同立法的现状与困境

2020年以来，我国区域协同立法呈现遍地开花又重点突出的特点，即各地在尝试进行区域协同立法，其中长三角、京津冀处于领跑状态（见表1）。现将现状及困境梳理如下：

1.立法对经济的推动作用有限

首先，区域协同立法的立法事项涉及环境保护、文化发展、公共服务等领域。主要立法集中在环境保护领域，环境具有很强的区域性，几个相邻的区域无论是河流，湖泊，还是空气等具有密切关联性，需要区域内行政单位共同治理。其次，环境保护领域立法比较成熟，法律依据充分，立法技术和手段均完备，采用协同立法的方式，其违宪性和违法性风险较小。除却环境保护之外的其他区域的公共事务，诸如社会保障、文化旅游发展、营商环境、公共交通、跨域警务合作等方面，因为其区域发展不一、利益不同、立法目的不统一等各种原因，采用区域协同立法模式的比较少。由此可见，现有的区域协同立法对于推动区域经济高质量发展的作用十分有限。

2.目前尚无民族区域进行协同立法

涉及民族区域协同立法的内容只有广西百色市、贵州黔西南布依族苗族自治州、云南曲靖市制定的关于万峰湖保护的条例，完全是民族地区的协同立法目前尚无。［3］民族地区在历史沿革、经济发展现状和方向上都有一定的相似性，比如，广西百色市和云南文山壮族苗族自治州山水相连，地理环境、地方语言、民族风俗习惯、经济发展等都有着相似且密不可分的关系，这样的民族地区完全可以探索协同立法模式。

3.对立法协议以及立法条例缺乏监督

各地人大多是通过签订协同立法协议方式开展的，可以通过签订协同立法协议，确定协同立法的项目、组织架构如何进行起草和审议等合同内容，确保区域协同立法正常进展。比如：长三角江苏省、浙江省、安徽省、上海市人大常委会签署的《关于深化长三角地区人大常委会地方立法工作协同的协议》等。有些地方是以共同确定协同立法的规则、办法等形式来确定的，比如，京津冀为推动协同立法工作签订的《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》《京津冀人大立法项目协同办法》《京津冀人大法制工作机构联系办法》和《京津冀人大立法项目协同实施细则》等。但由于这些协议法律效力模糊不清，最关键是这些协同立法协议无法确定有力的执行机构，实际操作时约束力、执行力不足，导致效果不明显，在协议中也没有规定违反协议的强制措施，对于不执行或不完全执行协议没有强制性规定等，容易导致低成本违约，以至影响区域合作的稳定性。

4.各区域成员存在利益博弈

区域协同立法涉及多元主体，成员间存在利益博弈。利益博弈主要体现在以下两方面。第一，立法主体发展水平不一致，导致合作欠缺基础。区域协同立法参与主体多元，按省市两级人大立法和行政立法主体算，我国地方性立法主体共有600多个。由于区域内有多个省份和城市，经济社会发展很不平衡，发展利益诉求不一致，合作基础欠缺。例如，长三角三省一市，江浙沪经济发展较快，其更加注重环境保护、公共服务、食品安全等方面，而安徽经济实力远远落后于三地，其更注重经济发展的提质增效与可持续发展，因此，在区域协同立法时，更倾向于考虑本地区经济的快速增长，而其他发达地区所追求的居民福利等势必会拖慢其经济发展的步伐。［4］第二，立法主体经济发展水平、产业定位趋同，存在紧张竞争关系。区域协同立法主体经济发展水平、产业定位相近，由于紧张的竞争关系，更倾向于在自己立法权的范围内优先解决与自身发展利益相关的问题，而不是积极主动地与其他地区开展协同立法工作。如此一来，区域协同发展的根本目的就难以实现，甚至在特殊情况下 “以邻为壑”，导致立法面临困境。

5.公众参与不足

目前区域协同立法公众参与不足。全过程人民民主是全体人民共同参与的民主，人民代表大会制度是我国的根本政治制度。区域协同立法的实施主体是人大及人大常委会，为了避免启动立法过程中草案起草者是政府及其职能部门单方参与的状况，应当使公众积极参与到立法项目中，体现立法过程中的全过程人民民主，所以应当充分调动公众和非政府组织的积极性，应有制度安排让公众和非政府组织积极参与立法过程，当前十分迫切的一个区域协同立法的措施就是如何增进地方政府与公众、企业及其他非政府组织间的协同。

三、民族区域协同立法的现实性及可行性

我国的立法体制是以中央与地方立法权限划分为核心的，这种竖状立法架构有其优越性，也有地方积极性不足等缺憾，实践中无法更好地满足区域合作发展对立法保障的需求，这就为区域协同立法提供了充分的发挥空间。针对我国民族地区而言，民族区域协同立法主要是指协调我国两个或两个以上相连并具有地方立法权的民族地区行政主体事项的立法。

（一）民族区域协同立法的现实性

1.民族区域立法的协同性具有非常重要的意义

两个及两个以上民族区域立法的根基是协同性。换言之，两个省一级民族区域或者一个省级民族区域内不同区域之间依据生态环境、文化、河流湖泊等相似性及为推动区域内经济发展目的的立法，是需要区域进行协同的。民族区域之间协同立法的现实性体现得越来越明显：第一，就民族区域立法的需要和目的来看，区域立法调整的事项和社会关系都不是单一区域的，区域立法成果的制定、颁布、实施等均不是某一民族区域主体能够单独决定的，是各民族区域立法主体协调，就几方关切的利益、社会事项、生态环境、经济发展等，通过协同协商，确认统一的立法原则、规则和立法方式、手段等做出的，这样避免了各民族区域就类似关联事项各自为政，各自立法，有力推动区域协调一体化发展；第二，我国宪法和立法法均涉及到了区域协同立法，但这些规定原则性比较强，尚未就区域立法做出具体的规定，各区域立法虽然兴起，但基本是在原有立法框架内组织运作，因此，各民族区域之间发展的现实性，需要协调发展，但若要使区域立法的能量得以充分释放，必须强化民族区域立法的协同性，以使各民族区域发展得到上层建筑方面的大力支持。

2.民族区域在立法机制上协同的现实性

我国中央和地方立法权划分是当前立法体制的核心内容，通过法律确定中央可以立什么法，有立法权的地方可以立什么法，这样的立法体制更多地体现了上下层面的竖状关系，实现了法的上下位关系，但禁锢了地方立法的积极性和立法内容、目的、手段的创造。正如有人认为：在当前中央与地方立法关系的制度设计之下，在现实的中央与地方立法关系的运作过程之中，整个国家的立法权配置既缺乏必要的中央“集权”，又缺乏足够的地方“分权”；在缺乏必要的“中央性”“集中性”和“统一性”的同时，又深度缺乏立法的“地方性”和“民主性”。［5］19当前逐渐兴起的区域协同立法或许可以克服我国立法体制这一存在的问题。如前所述，区域协同立法正是在中央放权，同时地方立法主体相互协调关系基础之上而进行的立法模式，对于民族地区而言同样如此。具体来讲，民族区域协同立法既要明确中央和地方各自的立法权限，又要在各民族地方立法主体之间，甚至中央和民族地方立法主体之间或者和民族地方立法主体的联合决策体机构之间搭建交流与合作的平台，这样的民族区域协同立法机制体现了当前社会共同协调发展的现实性需要，同时保证了必要的中央“集权”和地方立法的“地方性”及“民主性”。因此，民族区域协同立法是完善我国立法体制的现实需要。

3.民族区域协同立法对于民族地区各项发展的现实性

民族地区经济、社会合作发展的内在需要体现的最大现实性就是需要区域协同立法。区域经济是全国经济的一部分，是国家社会经济组织与规划的一个中观层次，因此，首先要统筹规划，在国家总的经济格局基础上，根据不同区域的特点和比较优势，确定地区的主体功能，进行合理分工与优势互补。［6］区域经济的发展必然受上层建筑的影响和指导，而立法则是对区域经济的发展有必然的引导和推动作用。民族区域协同立法是民族区域经济发展的重要抓手，区域协同立法所要制定的法规并不限于经济领域，其他属于民族地区内共同关心的事项，如区域内环境资源、文化教育等都可以通过区域立法来规制，这必然涉及到区域之间协同问题，实践中存在的一些实例，如三峡库区的建设涉及到临近省市的环境、人口迁移和安置等诸多问题，尤其是环境问题，特别需要区域内协同立法。但可惜的是，三峡库区大规模建设时，区域协同立法尚未出现，正因为缺乏区域立法协调等相应的机制造成了三峡库区生态环境和自然资源的一定破坏。

（二）民族区域协同立法的可行性

民族区域协同立法不仅是现实的需要，具有一定的紧迫性，也是激活民族地区内循环的重要发展方向之一，对推动民族地区各项发展都是有利的。同时，随着社会发展的需求，法律的更新，立法理论和技术的不断完善，立法论证、立法听证和立法评估等理论的提出和制度上的完善与实践等，均为民族区域协同立法提供了操作的可行性。

我国宪法和立法法规定了地方立法权行使应遵循的原则，如不应同上位法相冲突等，但并未穷尽规定地方立法权行使的具体方式，在2023年立法法修订之前，这便为区域协同立法的存在提供了合理的空间，立法理论和技术的完善也为区域协同立法有效开展提供了重要的理论基础和技术支持。区域协同立法本质上调整的是地方性事务，这些事务根据宪法规定更多的属于地方立法权限范围，区域协同立法不过是在两个以上地方立法主体管辖的范围内所进行的立法活动，并未超出宪法规定的地方立法权限。［7］2023年新修订的立法法第八十三条明确规定：“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会根据区域协调发展的需要，可以协同制定地方性法规，在本行政区域或者有关区域内实施；省、自治区、直辖市和设区的市、自治州可以建立区域协同立法工作机制。”这就在立法法层面明确了区域协同立法的法律依据，使区域协同立法有法可依。我国宪法第三条第四款关于中央和地方职权划分及发挥地方两个积极性的规定，第九十九条、第一百零四条和第一百零七条分别关于地方各级人大及其常委会和县级以上各级人民政府职权的规定等都可以视为区域协同立法合法存在的宪法渊源。由此可见，宪法和立法法的相关规定是区域协同立法的合法性依据，使其可行性得以法律保障。

此外，在2023年立法法修订之前，区域协同立法在实践中已经取得一定成效，如前述列表所列，2014年、2021年、2022年均有区域协同立法范例出现，体现了扩大地方立法自主权及地方立法权行使多元化的发展趋势。现在区域协同立法有了宪法和新修订立法法明确支持，后继的区域协同立法，当然包括民族区域协同立法将会出现一个发展的高潮。这些实践上的范例，当然是区域协同立法的实践保障。

四、全过程人民民主建构下民族区域协同立法构建

（一）加强经济领域的协同立法

一般情况下，民族地区经济发展比较滞后，区域社会经济发展往往更多地体现为民众的需求，只有区域内社会及经济进一步发展了，民众对于区域协同立法的需求才会增加，因为区域内企业和民众需要冲破区域行政壁垒和地方保护主义，从而实现区域市场经济的一体化，进一步带动区域社会经济的发展，这种相辅相成的关系，都促使民族地区加强经济领域内协同立法得以实现。

（二）探索民族地区的立法合作

已有的区域协同立法实践无法为民族区域协同立法提供直接借鉴依据。如表1所见，虽然协同立法已经在不同地区展开，但是因为民族地区有其特殊性，存在自治条例和单行条例、地区距离较远等因素，所以其他协同立法经验不具有借鉴意义。我国民族地区的发展情况有其相似性，诸如经济发展水平不高但发展潜力巨大、处于祖国边疆位置、可以适度发展旅游业等。所以，民族地区可以采取措施探索进行区域协同立法。

（三）设立利益补偿机制

法律是各方利益博弈与妥协的结果，鉴于目前区域发展不平衡的问题仍然存在，区域协同立法可能使有些地区的利益受损，从而导致协同立法的意愿减弱。区域协同立法的一个重要原则就是要尽量顾及区域之间的利益平衡，如果确实有些区域利益因协同立法受损，则应建立长效利益补偿机制。只有建立利益补偿机制，才会有利于促成协同立法的发展，从而有利于促进区域经济发展。

利益补偿机制通过构建明确完善的补偿内容、补偿方式、补偿来源及实施机构，补偿利益让出方以求重要利益平衡，这也是推进区域协同立法结果被区域整体接受的手段。［8］由此可见，利益补偿机制是建立在区域统一立法成果基础上，民族地区各地结合当地情况进一步制定细化的地方性法规或规章，这样机制的安排可以有效减少因为协同立法带来的区域内类似行业的同质化竞争和利益冲突。实践中，区域对可以准确预判的相关利益，直接立法作出明确的补偿规定。但是对那些难以准确预判的相关利益，需要立法设定利益平衡机制，一般由专门的协同部门按分配规则，以各方因协同立法实施带来的受损、获益情况及不同经济发展状况等因素决定如何利益补偿。例如，京津冀作为一个立法群体，该群体开始就以化解首都压力为目标，将一些重工业疏解到天津、河北等地，天津、河北可以向北京提供经济补贴，北京可以向两地提供环境补贴。由此可以有效促进区域经济发展和生态保护工作的相互扶持。

（四）构建区域协同立法考评机制

将区域协同立法作为官员晋升的重要考量要素。领导干部作为“关键少数”，在其本职领域，实践若需要立法，其立法积极性对区域协同立法的发展起到至关重要的作用。上级部门主要以下一级行政区域各项发展指标来考核提拔官员，例如《党政领导干部考核工作条例》规定的工作实绩、落实新发展理念、突出高质量发展等，从而对官员形成一种晋升激励。该考核对于官员的政绩考核机制以单个行政区为单位，以地区GDP增长率作为主要考核指标。在区域内，各地经济发展水平、产业定位相近的省份和城市存在竞争关系，尤其地方行政人员面临“晋升比赛”的压力，所以更倾向于在自己立法权限范围内解决自身发展面临的问题，较少会采取措施促进区域协同立法，导致区域协同立法面临困境。［9］因此，将区域协同立法成果纳入到官员政绩考核之中，可以有效成为地方官员从全局考虑、避免短期行为进而提高协同立法积极性的重要途径，以此引导地方官员注重区域内经济、社会等可持续发展。

为此，在官员政绩考核过程中，可以适当增加区域合作项目、交流互动等内容，作为区域各方党政领导班子调整和领导干部选拔任用、奖励惩戒时的重要考核依据，并根据本区域经济、社会协调发展的要求，适当加大考核权重，实现区域协同立法考评机制常态化、法治化和实效化。［10］实践中，民族地区更需要设立这样的机制，从而激发民族地区地方官员的区域交流合作项目，推动思想意识的进步，打通区域经济合作成效作为其上升渠道，可以产生因为区域交流合作所需要的区域协同立法的理念，进而逐步反映到民族地区人大立法机关，推动民族区域协同立法的发展，故建立健全区域协同立法考评机制将是区域协同立法的助推剂和重要制度保障。

（五）完善监督机制

由于区域协同立法涉及的立法主体众多、利益多元，很容易出现跨行政区域间的立法信息分割、立法资源浪费等现象，协同立法监督机制的建立能对地方立法权的规范行使起到调控和制约作用，同时避免在协同立法过程中出现“立法协作失调”现象。［11］区域协同立法需要设置监督机制，既包括协同立法全过程的监督，也包括协同立法成果的实施、备案、评估、修改、废止等一系列的监督。此外，协同立法启动前的协同立法协议也是属于需要监督的对象。建立和完善监督机制，可以有效防止区域任性立法、越权立法等，使区域协同立法健康有序得以发展。

1.对区域协同立法合作协议的监督

如前所述，区域协同立法很多是以区域立法协议达成并实施的，这些立法协议表现形式多样，有的是协议，有的是细则，有的是办法，但如果确定了就某个立法对象实施区域协同立法时，一般还需要就具体立法对象的协同立法签订具体实施协议。比如，广西百色市、贵州黔西南布依族苗族自治州、云南曲靖市三地人大常委会为保护三地共同拥有的万峰湖签署了《跨区域协同立法合作协议》。地方人大常委会及其工作机构签订的协同立法合作协议，在整合立法资源、加强沟通协商、推动协同立法中起到了重要作用，签署主体包括地方人大及其专门委员会、地方人大常委会及其工作机构、主任会议等。［12］

无论是以上哪种情况，协同立法协议的签署不一定是依据立法法而签订，更多的是依据有关合同类法律规定而签署，在当前缺乏对协同立法协议统一规范和监督，而区域协同立法越来越多的情况下，有必要建立有关规则制度，地方人大及其常委会都应该就签订的协同立法合作协议，或者细则、办法之类进行立法规范性监督。

2.对区域协同立法实施的监督

一般的立法文件，不仅对法规、规章进行合法性、合宪性备案审查等，同时，对法律的实施也进行监督。同样的道理，对区域协同立法有关的文件也要进行规范性审查及实施的监督。

区域协同立法过程中产生了大量的立法文件，比如本文第二部分列举的那些区域协同立法文件。在形成了区域协同立法成果后，当前情况下，各地方人大常委会均需要按照各自权属及有关程序等对立法文件进行合法性、合宪性、规范性审查，发现问题的，由区域协同立法机构统一部署，启动修订等程序。协同立法文件在具体实施过程中，各个区域按照有关法律规定，在各自区域内对法的实施给予监督，区域协同立法机构当然也具备整个区域内立法文件实施的监督权。

3.对区域协同立法考评的监督

随着我国区域一体化的发展，必然会产生大量的区域协同立法，如同其他法律文件一样，都需要立法后的及时评估和清理，消除协同立法文件与区域内其他法律文件相冲突之处，更好地支持区域的一体化发展。

所谓区域协同立法后评估实际就是对区域协同立法文件的回看，对其适用性、合理性、实效性、冲突性等进行考察、分析、判断等，目的是为了及时发现立法和执法中存在的问题，提高区域协同立法实施的效果，更好地实现区域法治和促进区域一体化发展。一般情况下应当按照法律文件考评的规则体系，也即谁来考评、考评什么、考评标准、考评方法、考评程序等架构区域协同立法后的考评机制。区域协同立法的性质决定了立法文件的考评应该是由第三方按照最核心的立法目的、立法结构、具体制度规则与区域内发展一致性体现出来的协同性标准对以上各项因素进行考评，而不能由各个区域自行考评。至于评估程序和方法，区域协同立法后评估方法并无特别。其评估程序与一般立法后评估相比也无太多差别，主要应强调程序中社会参与的区域性、公正性。［13］

值得注意的是，区域协同立法中的法规清理所针对的对象，应当既包括同一行政区划内的法律规范，也包括阻碍区域协调发展的区域间立法。不仅在实践层面，同时应当从制度层面不断建构与完善协同立法的评估与清理制度。同时，对既有的妨碍公平竞争，阻碍、限制市场公平竞争和区域协调发展的既有法规规章，要进行及时清理。需要注意的是，对于地方协同制定的法规、规章的修改或废除，受到其他地方的相互制约或限制，也需要一定程度的协同进行。［14］

（六）推进多元参与协同立法

立法是公共产品，其制定过程应该公开透明，使各方意见充分表达，从而凝聚社会共识，为法律法规的遵守执行提供保障。区域协同立法是一个协调利益冲突达到利益平衡实现多方共赢的过程，协同立法者所确认的法律规范是一个历经多方博弈所形成的博弈均衡。［15］区域协同立法过程是由地方人大及人大常委会主导，而立法的结果却指向一般公众，因此区域协同立法的制定主体和守法主体之间实际上可能存在利益分离和对立，因而需要扩大民众的知情权和参与权。在区域协同立法过程中，必须搞好制度设计和完善制度安排，以便扩大公众参与区域协同立法的话语权，提高公众参与协同立法的积极性和主动性，为此，区域协同立法应当加快构建全社会参与机制。

1.构建全社会参与机制

一般协同立法项目可以按照一般立法程序各自征求本行政区域内公众意见，并相互交换相关公众意见，协调处理不同地区公众提出的不同意见，平衡各方利益，提高区域协同立法的民主性和科学性。［16］但对于有关区域各方争议较大的协同立法项目，或地方立法机关难以应对的专业性、技术性很强，或重大理论问题方面的立法项目，则可以采取委托第三方，比如专家团队、社会组织等起草、论证，这样可以扩大民众参与度，推动多元立法体制。同时，还需要建立完善的听证制度，对于区域协同立法的项目，在不同的立法阶段召开各行各业民众参与的听证会，听取意见，不断完善立法项目文本。近几年是区域协同立法的高速发展时期，但目前我国区域协同立法仍然处于初级阶段，因而民众参与协同立法建议以单个行政区域为单位。各立法单位听取意见或建议后，可以跨地区听取民众意见，最终达到利益的平衡，以达到区域协调发展的实际需要。

2.优化智力支持系统

地方立法是一项知识性、专业性、经验性很强的科学工作，它要求参与者应当具备较高的法学素养和专业水准。［17］由此可见，打造立法团队，培养成熟优秀的立法人才，就是为区域协同立法提供智力支持。首先，各个区域的人大一般都设置了立法专家顾问制度，吸收以法学行业为主，包含不同行业的专家入库，就各项立法项目提供咨询意见和参与论证。对于区域协同立法而言，可以采用两种方式：一种是大多数区域协同立法协议会设置一个主管机构，可在这个主管机构下设置包含由各个行政区域专家库遴选出来的专家成员组成的区域协同立法专家库，提供区域协同立法框架下各项立法项目的咨询、论证服务；一种是针对单项的区域协同立法项目，组成一个临时性专家团队，立法项目结束后，解散专家团队。无论哪一种方式，均是充分借助当前各个区域自身拥有的立法专家库成员，打造智力支持系统。其次，地方人大及人大常委会可以与高等院校、科研机构、法学研究会等专业组织建立常态化长效合作机制，借助“外脑”推动区域协同立法的发展。这种“外脑”机制的优势不是单个立法专家成员参与，而是一个立法团队集体，集体参与到区域协同立法的咨询、论证等，还有能力直接受托起草区域协同立法草案等。这样的“外脑”组织集中了不同专业知识结构的人才，有利于提升其参与区域协同立法的能力，推动区域协同立法理论研究的深入，为区域协同立法提供深厚的理论支撑。以广西为例，广西海商海事法学研究会和云南文山壮族苗族自治州人大常务委员会成立跨省级区域协同立法协作中心，发挥全过程人民民主，将与广西有着相似民族区域特色的云南文山苗族壮族自治州立法项目与广西所在区域的立法外脑结合，实现不同省域的融合，目前广西海商海事法学研究会承担《云南文山壮族苗族自治州村庄规划建设条例》的修订工作，下一步将积极探索云南文山壮族苗族自治州和相邻的广西百色市的民族区域协同立法事宜。

3.健全信息公开共享机制

所谓信息公开共享是民族区域协同立法主体进行沟通协调、安排公众及社会参与的一种机制，是现代法治信息的充分保障。只有将有关区域协同立法的信息及时公布，才会使各区域行政机关、立法机关及时掌握，有助于更好地推动区域协同立法。民众和社会也才会及时知悉区域协同立法的各项信息，及时、积极参与到立法过程，体现全过程人民民主，为此，区域各方应当不断建立健全区域协同立法信息公开共享机制。比如，建立地方立法机关地方立法数据库无缝链接，简化区域立法信息公开共享流程，增强地方立法机关及相关单位间立法信息共享和互联互动，从而实现区域立法信息公开共享的及时、高效、精准、全面和智慧化。［18］

五、总 结

综上所述，区域协同立法有利于促进区域经济协调发展，从而解决发展不平衡的矛盾。本文分析区域协同立法所面临的困境，指出了民族区域协同立法的现实性和可行性，可以在加强经济领域的协同立法、探索民族区域的协同立法、设立利益补偿机制、完善立法考评机制、完善监督机制、推进多元立法参与协同立法等方面采取措施，促进民族区域协同立法的发展，为推动民族地区协调发展保驾护航。

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RESEARCH ON THE COORDINATED LEGISLATION OF ETHNIC REGIONS UNDER THE CONSTRUCTION OF FULL-PROCESS PEOPLE’S DEMOCRACY

Wang Wei

Abstract：The current time is a period of vigorous development of regional collaborative legislation.However，as a new thing in the field of local legislation，the promotion of regional collaborative legislation still faces some problems，such as the limited role of legislation in promoting the economy，the lack of collaborative legislation in ethnic regions，the lack of supervision over legislative agreements and legislative regulations，the interest game among various regions，and the stagnation of public participation.On the basis of discussing the reality and feasibility of the collaborative legislation in ethnic regions，this paper constructs full-process people’s democratic participation in the collaborative legislation in ethnic regions，promotes the collaborative legislation in the economic field，establishes the interest compensation mechanism，improves the legislative evaluation mechanism，improves the supervision mechanism，and promotes multi-participation in the collaborative legislation，so as to promote the rapid development of collaborative legislation in ethnic regions.

Keywords：Full-process people’s democracy；ethnic regions；regional collaborative legislation

〔责任编辑：俸代瑜〕