边疆民族地区经济高质量发展的张力与调适

【摘 要】治国必治边，推动边疆民族地区经济高质量发展是增强民族团结的核心驱力，是维护国家安全的重要保障，是实现中国式现代化的本质要求。但边疆民族地区经济高质量发展具有特殊性，在宏观层面存在复杂的自然环境与正外部性间的结构性张力，在中观层面存在区域非均衡发展“累积循环效应”的客观事实，在微观层面存在“完全市场假设”与“诱质性制度变迁”的双重差距，三者共同构成了政府职能的“在场”逻辑。推动边疆民族地区经济高质量发展，需要发挥政府职能，以“有为政府”建构“有效市场”，具体表现为完善差别化区域支持政策、优化国土空间规划、推动产业结构调整和优化升级、以高水平安全保障高质量发展。同时，为了更好发挥政府作用，实现更高水平的经济高质量发展，边疆民族地区还需调适好政府与市场、政府与企业、中央政府与地方政府以及政府与人民的关系。

【关键词】经济高质量发展；政府职能；有为政府；区域协调发展

【中图分类号】F127.8 【文献标识码】A 【文章编号】1004-454X（2024）02-0153-0013

【作 者】付秋梅，广西大学公共管理学院博士研究生。广西南宁，530004。李俊清，中央民族大学国家安全研究院执行院长，教授。北京，100081。

2023年12月14日，习近平在广西考察时强调：“广西要完整、准确、全面贯彻新发展理念，牢牢把握高质量发展这个首要任务，努力在推动边疆民族地区高质量发展上展现更大作为。”［1］高质量发展是习近平新时代中国特色社会主义经济思想的重要范畴，是中国共产党准确把握经济发展阶段特征和顺应经济发展趋势作出的重大战略决策，是新时代中国经济发展的核心主题以及“全面建设社会主义现代化国家的首要任务”［2］。高质量发展以经济建设为中心，经济高质量发展是高质量发展的基础和关键，是其他领域或方位发展的前提，也是推进全面建设社会主义现代化国家的基石。没有经济高质量发展所奠定的坚实的物质基础，就谈不上其他领域的发展，更不可能全面建设社会主义现代化强国。从全面建设社会主义现代化国家的历史使命来看，经济高质量发展也是一种整体化的发展模式，不仅是东部经济发达地区优化经济结构的客观要求，也是经济发展相对落后的边疆民族地区适应新发展阶段、融入新发展格局、贯彻新发展理念，紧跟时代发展步伐刻不容缓的重要任务。2021年中央民族工作会议明确要求“推动民族地区高质量发展，推动各民族为全面建设社会主义现代化国家共同奋斗”，并强调“全面建设社会主义现代化国家，一个民族也不能少，没有各民族共同团结奋斗就难以实现社会主义现代化，没有各民族共同繁荣发展也不是社会主义现代化”。［3］这凸显了加快边疆民族地区经济高质量发展之于巩固边疆安全、实现各民族共同繁荣发展以及全面建设社会主义现代化国家的重要意义与迫切需求，自此，边疆民族地区经济高质量发展被纳入区域协调发展战略和全面建设社会主义现代化国家的总体框架之中。

随着近年来国家将边疆民族地区经济高质量发展整合到国家重大战略之中，相关学术研究成果逐渐增多，并呈现出多学科关注下多维度视角的欣欣向荣图景。其中，发展经济学、区域经济学主要从沿边开发开放与资源空间配置效率等角度，政治学、政治经济学从政治发展与经济高质量发展的关系以及经济治理现代化等角度，民族学从民族经济类型与发展特色经济等角度，管理学从旅游管理、企业经营管理等角度，国家安全学从经济安全的角度，对边疆民族地区经济高质量发展的结构特点、市场运行机制、制约因素、实现路径与发展前景等问题进行了较为深入的研究。此外，还有学者呼吁创立边疆经济学，推动边疆经济学成为边疆学的分支学科。［4］［5］然而，现有研究较多关注“市场机制”，但边疆民族地区在发展中呈现的特性表明，还应更多关注“政府职能”。后者作为边疆民族地区这一特殊场域中培育市场主体、引导市场有序有效发展的一项重要手段，是针对边疆民族地区正外部性、发展基础薄弱、市场发育程度低、市场有效性不足、市场失灵等现实情况的必要干预与补充，并且是实现共同富裕所要求的实质公正以及促进区域协调共享发展的兜底保障。虽然也有部分研究从实证分析的角度客观验证了政府调控是民族地区经济高质量发展的重要力量，［6］但缺乏较深入的探讨，未揭示出政府职能推动边疆民族地区经济高质量发展的逻辑机理、作用方式以及价值取向。边疆民族地区经济高质量发展需要充分发挥政府职能不是一个简单的“口号式”表态，而是需要在总体把握边疆民族地区经济高质量发展的特殊性以及政府职能驱动经济运行过程的基础上，对高质量发展理论进行系统归纳和提升。本文以政府职能为中心，基于对边疆民族地区经济高质量发展的重要性及特殊性的总体把握，借助外部性理论、累积循环理论、完全市场假设、诱致性制度变迁理论等，论证边疆民族地区经济高质量发展需要优化政府职能体系，并在此基础上提出政府职能推动边疆民族地区经济高质量发展的实践策略。值得注意的是，本研究强调政府职能推动边疆民族地区经济高质量发展，并非强调“政府万能”，主张政府与市场的对立，而是强调以“有为政府”的政府职能构建“有效市场”，进而达到推动边疆民族地区经济高质量发展的目标。

一、治国必治边：推动边疆民族地区经济高质量发展的现实必要性

习近平强调：“高质量发展不是只对经济发达地区的要求，而是所有地区发展都必须贯彻的要求。”［7］533中国与14个国家接壤，有2.28万公里陆地边境线，其中有1.9万公里在少数民族地区。占全国国土总面积 64%的民族区域自治地方，绝大多数位于边疆地区。沿边分布的9个省、自治区中，有140个陆地边境县（旗、市、市辖区），其中有107个属于民族自治地方。治国必治边，边疆民族地区作为铸牢中华民族共同体意识的核心场域、建设中国式现代化的最短木桶板、新时代中国对外开放的枢纽地带、捍卫国家安全的前沿阵地、展示国家综合实力和形象的重要窗口，推动边疆民族地区经济高质量具有极强的现实必要性。其发展不仅仅是经济的，“绝非一种单一的、从边疆谋利的实践”［8］，还事关民族团结、社会稳定格局，事关边疆安宁、国家安全大局，事关中国式现代化建设全局。

（一）边疆民族地区经济高质量发展是增强民族团结的核心驱动

马克思指出：“在古代，每个民族都由于物质关系和物质利益而团结在一起。”［9］92以物质关系为核心的经济活动是人类社会最普遍和最基础的活动，也是打破人们“鸡犬之声相闻、老死不相往来”状态，促进社会成员和群体间相互交往交流、相互协作的内在动力。中华民族发展史充分证明，我国历史上因经济发展而兴起的“茶马互市”“绢马互市”“藏彝走廊”等，在促进内地农耕区与边疆草原牧区之间经济互补和共同发展的同时，也促进了民族间的交往交流交融，促成了民族团结，进而使中华民族不断从“多元”走向“一体”。习近平在2019年全国民族团结进步表彰大会上指出：“各民族之所以团结融合，多元之所以聚为一体，源自各民族文化上的兼收并蓄、经济上的相互依存、情感上的相互亲近，源自中华民族追求团结统一的内生动力。”［10］7这段讲话，不仅强调了民族团结的重大意义，而且把“经济上相互依存”概括为民族团结进步的内生动力。从反方面来看，经济发展缓慢、经济利益分配不公等经济问题是引发民族冲突的根源之一。二战后全世界发生的系列民族矛盾、种族冲突，都与经济问题直接关联，甚至在非洲等部分欠发达地区，种族、民族冲突频发的地区就是经济危机地区。进入新时代，党的民族工作呈现出新的阶段性特征，其中排在首位的即为“民族地区发展迈上新台阶，但发展不平衡不充分问题仍然相对突出”。发展不平衡不充分问题的存在，不仅可能导致少数民族群众产生“心理落差”和“公正焦虑”，还可能诱发狭隘民族情绪增强，进而成为危害民族团结的高敏感因素。尤其当发展差距与民族、宗教等敏感问题交织在一起，会使问题更加复杂。［11］因此，习近平指出，“增强团结的核心问题，就是要积极创造条件，千方百计加快少数民族和民族地区的经济社会发展，促进各民族共同繁荣发展”［12］，并强调，“所有发展都要赋予民族团结的意义”［13］。

（二）边疆民族地区经济高质量发展是维护国家安全的重要保障

党的二十大报告首次列专章明确提出“推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定”［2］，将国家安全提到了前所未有的高度。国家安全是一个综合性概念，以区域划分有国内安全和国际安全，以范围划分有传统安全与非传统安全，以领域划分有军事安全、政治安全、经济安全、文化安全等二十个重要领域。在国家安全涵盖的众多领域中，经济安全是基础，为其他重大领域的安全提供重要的物质支撑。世界各国屡次发生的重大经济事件甚至政治事件都不断地昭示着这一道理。2017年《美国国家安全战略》报告更是直接强调“经济安全就是国家安全”。我国的《国家安全战略（2021～2025年）》强调要统筹做好重点领域、重点地区、重点方向的国家安全工作，而边疆民族地区作为国家外向性发展与畅通“双循环”新发展格局的战略支撑空间，又处在国家安全最为脆弱和敏感、复杂性和危险性最高的前沿位置，边疆民族经济安全是国家安全重点地区、重点领域与重点方向的集结。“边疆民族地区经济安全与否，直接关系着国家经济安全”［14］，没有边疆民族地区的经济安全，就没有国家的经济安全。没有经济繁荣发展的边疆，就不会有经济安全的边疆，没有经济安全的边疆，就没有政治稳定、军事安全、国土安全的边疆。而发展是安全的保障。发展经济不仅能够协调区域经济一体化，促进国家经济发展，增强国家综合国力，还能提高边民的生活条件，防止边民流失，发挥边民戍边固边的作用。从历史经验来看，二十世纪六十年代中期，针对苏联策动新疆边民叛逃和骚乱，毛泽东所提三点重要指示的第一条就是“发展生产，搞好经济，使人民生活不断得到改善”［15］378～379。要维护边疆经济安全与国家安全，离不开经济高质量发展的保障与支撑。从民族工作的重点内容来看，第五次中央民族工作会议强调要“加强新时代安边固边兴边工作，强化人口与经济支撑，深入推进固边兴边富民行动，实现边境繁荣发展”［3］。因此，边疆民族地区经济高质量发展具有强边固防功能，［16］是增进边疆安全的有效途径。

（三）边疆民族地区经济高质量发展是实现中国式现代化的本质要求

实现高质量发展是中国式现代化的本质要求。［2］边疆民族地区作为中国式现代化道路的重要组成部分，直接关系着中国式现代化总体战略顺利实现的大局，而边疆民族地区的经济高质量发展是中国式现代化在边疆民族地区落地生根、吐枝散叶和开花结果的具体体现，是推动各民族高举中国特色社会主义旗帜，共同走向现代化的康庄大道。从中国式现代化的深刻内涵来看，“中国式现代化是人口规模巨大的现代化、是全体人民共同体富裕的现代化、是物质文明和精神文明相协调的现代化、是人与自然和谐共生的现代化，是走和平发展道路的现代化”［2］，五个现代化的特征也是对边疆民族地区经济高质量发展的具体要求。

其一，人口规模巨大的现代化，强调的是十四亿多人口整体的现代化，这就包括边疆少数民族群众在内。其二，全体人民共同体富裕的现代化，彰显的是“一个民族都不能少”和“一个民族都不能差”的共建共享的现代化，要求的是各民族发展“数”与“量”两个维度的统一，追求的是“社会公平正义”“民族平等”的价值导向。而经济高质量发展是共同富裕程度的物质基础，要提升边疆民族地区共同富裕水平，就必须推动边疆民族地区经济高质量发展。其三、物质文明和精神文明相协调的现代化，追求的是物质富足与精神富有协同共进的现代化。物质发展决定精神发展，马克思也认为：“物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程。”［17］2因此，物质文明与精神文明相协调的现代化直接明确了推动边疆民族地区经济高质量发展的必要性。其四，人与自然和谐共生的现代化，要求的是在经济建设过程中，将生态文明建设摆在突出位置，遵循经济规律，坚持绿色发展。边疆民族地区是我国的水系源头区、资源富集区、生态功能区，走的经济高质量发展之路必须是绿色的可持续发展道路。其五，和平发展道路的现代化，追求的是和睦相处、开放合作、互利共赢的对外关系。2013年习近平提出“一带一路”倡议，并在2014年提出打造“周边命运共同体”，坚持睦邻、安邻、富邻。外向型发展的“一带一路”以“路”“桥”“廊”“带”为空间纽带而展开，以“互联互通”“互利合作”为核心运作机制所并联起来，［18］使得边疆民族地区由我国对外开放的“末梢”变为“前沿”。当前，边疆民族地区已发展有沿边口岸129个，数据来源：根据《中国口岸年鉴2022年版》整理而得。边境经济合作区17个，跨境经济合作区2个，重点开发开放试验区9个，自由贸易试验区（片区）5个，［19］还有数量众多的边民互市贸易区（点）。因此，和平发展道路的现代化，需要边疆民族地区以“开放为架”推动经济高质量发展，大力发展边境贸易，夯实中国与周边命运共同体的经济基础。

二、政府职能的“在场”逻辑：边疆民族地区经济高质量发展的特殊性

党的十八大以来，边疆民族地区经济社会实现了跨越式发展，28个人口较少民族实现了整族脱贫，少数民族群众一道迈进了全面小康社会。但因自然条件、地理环境、历史文化等因素的影响，边疆民族地区发展不平衡不充分的问题依然突出，巩固脱贫攻坚成果的任务依然艰巨，与东部地区发展差距依然较大，维护民族团结、社会稳定、国家安全任务依然繁重，仍然是全面建设社会主义现代化国家的短板和薄弱环节。这决定了边疆民族地区经济高质量发展具有显著的特殊性，并且这种特殊性也构成了政府职能的“在场”逻辑。

（一）宏观层面：边疆民族地区复杂的自然环境与正外部性间的结构性张力

边疆民族地区地域辽阔，地形地貌复杂多样，主要分布在雪山冰川、荒漠戈壁、群山峻岭地带，生态环境脆弱、自然条件恶劣。特殊的地形地貌和自然条件也使得边疆民族地区成为了地震、泥石流、滑坡等自然灾害的频发区，同时也是雪灾、沙尘、风暴、冰冻等极端天气的重点受灾地区。以新疆和田地区为例，总面积达24万平方千米，其中山地占33.3%，沙漠戈壁占63%，绿洲仅占3.7%，且被沙漠和戈壁分割成大小不等的300多块，人均耕地面积不到0.8亩，年均降水量35毫米，年蒸发量2480毫米，四季多风沙，每年沙尘天气220天以上。数据来源：《和田概况》，和田地区行政公署官网（https：//www.xjht.gov.cn/article/list.php？catid=142）。访问日期：2023年4月29日。受自然地理环境制约，边疆民族地区人口稀少且居住分散。2020年，胡焕庸线东西两侧的分县人口总量占比分别为93.76%和6.24%。［20］新疆是我国面积最大的省区，平均每平方公里不足16人，西藏平均每平方公里仅3人数据来源：根据2021年新疆与西藏统计年鉴计算得出。。但与此同时，广阔的边疆民族地区又是我国种植业、畜牧业、林业的主要分布地区，是我国粮食、能源等重要战略资源的储备和供给基地，也是我国的水系源头区、生态功能区、环境保护区，拥有全国75%的草原面积、44%的森林面积、66%的水资源，承担着保障粮食安全、资源能源安全、维护生态安全等多重任务（见表1）。因此，从经济学的理论来看，边疆民族地区也是生产正外部性的主体之一。［21］但这种复杂的自然环境与多重叠加的正外部性之间又存在着显著的结构性张力，一是发展经济与自然环境制约之间的矛盾与风险，二是发展经济与生态环境保护之间的矛盾，三是生产力与生产关系不适应的矛盾。其中，经济发展与生态环境保护之间的矛盾尤为突出。从自然环境的长期性与市场自发性缺陷的角度来看，这些现实矛盾还是短期内难以改变的。而正外部性与结构性张力的存在，也意味着边疆民族地区市场经济的发育与生产不足。

（二）中观层面：区域非均衡发展“累积循环效应”的客观事实

从现实情境看，边疆民族地区的经济发展仍相对落后，普遍存在着速率的高增长与绝对数量的相对低增长并存、区域发展不平衡、人均国内生产总值在总量和增幅上都与全国平均值有较大差距、经济增长方式相对落后、可持续发展问题突出等问题。

从地区生产总值来看，边疆民族地区经济总量持续提升，地区GDP增长率连年超过全国平均水平，2012年边疆九省区的增长率为8.93%，同期国内生产总值的增长率为7.7%；2020年边疆九省区的增长率提高到11.1%，而同期国内生产总值的增长率为2.3%。但横向比较，边疆地区与非边疆地区的地区生产总值差距不断增大，由2012年的411962.03亿元扩大到2021年的960676.7亿元（见图1）；5个自治区的地区生产总值之和不及1个广东省，30个自治州之和不及1个广州市，120个自治县之和不及百强县前3位的总量大。2021年，五个自治区的地区生产总值为67841.2亿元，广东省为124369.67亿元，30个自治州的为27398.86亿元，广州市的为28231.97亿元，120个自治县的为12291.9亿元，百强县前3位分别为江苏省的昆山市、江阴市、张家港市，地区生产总值总和为12358.6亿元。从人均GDP来看，2019～2021年甘肃、黑龙江、广西三省（区）连续三年位居全国倒数前三位；2012～2021年，甘肃的人均GDP与全国平均水平乃至与广东的人均GDP的差距不断拉大，长期以来仅有广东一省的35%～40%左右（见图2）；且从区域内部比较，2021年新疆人均GDP为57717元，和田地区仅为18234元，只有新疆全区的31.6%，相差39483元之多。从城镇化水平来看，2021年西藏、云南、甘肃的城镇化率分列倒数前三位，且新疆和田地区的城镇化率仅有21.9%，乡村人口198.19万人，占78.1%，部分县农业人口占比超过90%。从居民人均可支配收入来看，2021年全国城镇居民可支配收入为47412元，边疆民族地区的城镇居民可支配收入为356487元，相差11725元，且黑龙江、吉林、甘肃分列倒数前三位；农村居民可支配收入16398元与全国18931元相差2533元，且倒数前十位边疆九省区就占了5个。泰尔指数是衡量地区间收入差距的重要指标，2018年边疆民族地区的泰尔指数仍为全国平均的1.64倍，且西藏、甘肃、云南、新疆、广西分列全国第1、2、4、6、7位。从产业结构来看，2018年全国三次产业结构为7.2∶40.6∶52.2，处于工业化中后期阶段，边境县市三次产业结构为21∶36∶43，第一产业比重仍超过20%，处于工业化初期阶段。［22］23另外，边疆民族地区返贫风险尤其是规模性返贫风险较大，若干领域的民生问题依然突出。

著名的经济学家缪尔达尔提出的累积循环因果理论分析了非均衡发展产生的原因及其消极影响，认为发达地区在市场力量的作用下表现为一种上升的正反馈运动，而欠发达地区则表现出一种下降的正反馈运动，并在这种循环因果过程中，欠发达地区流向发达地区的“回流效应”（赫希曼将其概括为“极化效应”）总是大于发达地区向欠发达地区的“扩散效应”（赫希曼将其概括为“涓滴效应”），这样的经济累积的结果是扩大区域间差距，［23］加深地域间、族际的利益分化。从以上的数据分析可以看出，边疆民族地区存在“缪尔达尔式的发展不平衡”，存在较强的“累积循环效应”，单纯依靠市场力量，区域发展难以自发调节到均衡状态，且“累积循环效应”的存在也会进一步加剧“马太效应”。如果这种经济发展差距的效应长期存在，不仅会使边疆民族地区人民群众内心产生“不平衡性”和“被剥夺感”，还可能诱发非理性民族情绪高涨，危害边疆安全与稳定。

（三）微观层面：“完全市场假设”与“诱质性制度变迁”的双重差距

1.边疆民族地区市场环境与“完全市场假设”的差距

边疆民族地区的市场环境与“完全市场假设”间的差距主要体现在三个维度：一是市场主体孱弱，地方企业数量少、规模小、产值低、竞争力不强。截至2021年，边疆九省区规模以上工业企业总数为38537家，仅占全国的8.73%，仅相当于广东省的58%；规模以上工业企业营业收入为156796.5亿元，只占全国规模以上工业企业营业收入的11.7%，不及江苏或广东一个省。在每年一度的全国科技企业100强和《福布斯》中国企业创新100强评选中，边疆民族地区一直没有企业能够入选。2021年中国企业500强中，边疆九省区一共才38家，只占总数的7.6%，其中西藏没有企业入选，黑龙江和吉林均仅有1家。在世界企业500强中，边疆九省区仅有7家进入榜单，占总数的1.4%，黑龙江、内蒙古、西藏均没有企业入选。新登记市场主体呈下降趋势。而另一个重要的市场主体——作为消费者的社会成员，在边疆民族地区也存在着消费水平不高的问题。2021年，边疆九省区人均消费支出排名全国末十位的就有5个，其中最末位的西藏的人均消费支出仅相当于上海的31.3%。社会消费水平的明显偏低，无疑会进一步制约当地企业的发展空间。

二是市场发育程度不足。根据中国市场化指数数据库，2020年边疆九省区市场化指数排在20名以后的就有7个，其中新疆排名29，西藏排名最后；在产品市场发育程度、要素市场发育程度、市场中介发育程度3项二级指标中，要素市场发育程度又相对缓慢（见表2）。从资本利用效率来看，边疆地区的资本边际产出弹性低，2012～2020年边疆地区资本利用率为-5.54%，比非边疆地区-1.94%高出3.6%，存在着“卢卡斯悖论”。［24］边疆地区资本利用效率不高，说明资本要素市场存在资本有效需求低的问题，而资本有效需求低也就是市场发育程度不足。从对外贸易规模来看，边疆民族地区发展外贸具有地缘优势，但边疆九省区外贸依存度较低，2021年边疆九省区外贸依存度仅为15.2%，仅为广东省的1/4；从单个省份来看，发展最快的辽宁省的外贸依存度为27.99%，仅列全国第11位，而排在倒数第2位的西藏的外贸依存度仅为1.93%。边疆九省区外贸依存度不高说明外贸市场的开放性及发育程度不足。由于市场化程度不高，边疆民族地区市场机制对于本地产业选择和企业成长的促进作用明显不足。

三是支撑市场运行的社会基础薄弱。一方面，区域竞争力低，根据中国社会科学院发布的中国省域经济综合竞争力发展报告（2020～2021）蓝皮书，边疆民族地区的经济综合竞争力排名除内蒙古和辽宁排在中游区外，其他7个省区都处于下游区，排名先后依次是广西第22、新疆第23、云南第24、黑龙江第26、吉林第28、甘肃第30、西藏第31（见表3）。经济综合竞争力包括宏观经济竞争力、产业经济竞争力、可持续发展竞争力、财政金融竞争力、知识经济竞争力、发展环境竞争力、政府作用竞争力、发展水平竞争力以及统筹协调竞争力等内容，在一定程度上决定着一个地区的经济高质量发展水平。值得注意的是，民族地区的发展环境除了受自然环境、文化环境等的制约外，还受境外因素的影响。如近年来，美国及西方国家频繁以所谓的“自由、人权”为幌子，利用边疆民族问题污蔑抵制中国，将市场经济问题政治化，不断挑起对华贸易摩擦。“新疆棉花事件”“强迫劳动事件”即为例证。另一方面，边疆民族地区的交通基础设施、基础教育、公共文化服务等公共服务供给仍远低于全国平均水平，难以为市场运行提供良好的平台。在经济综合竞争力和公共服务能力都偏低的情况下，如果完全由市场机制进行资源配置，边疆民族地区无疑会加剧“累积循环效应”。

2.边疆民族地区市场环境与“诱致性制度变迁”的差距

诱致性制度变迁是制度变迁的基本路径之一，指的是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。［25］394也就是说诱致性制度变迁直接由社会需求引发，并由社会组织完成，其动力来源于社会行动者基于“成本—收益”经济计算。诱致性制度变迁的诱发因素包括要素与产品相对价格的长期变动、技术进步、其他制度安排的变迁、市场规模、偏好的变化、偶然事件六项，这六项要素的任意一项存在，都会导致社会产生制度变迁的需求。但边疆民族地区的本地技术、人力资本、市场及其他因素等资源不足，仍缺乏利益诱致性制度变迁的驱动机制。

在技术维度，从规模以上工业企业新产品数和人均专利数考量边疆民族地区科技创新能力，发现2019～2021年边疆九省区规模以上工业企业新产品开发数不升反降，从年均6814年降至5558件，同期浙江省、广东省等东部地区每年依次增加，全国平均水平也呈逐年增长的趋势。并仅占全国平均水平的1/5；从单个省区看，西藏长期排在倒数第一位，年均仅74件。从人均专利数来看，边疆九省区的人均专利数由2019年每万人1.84件增长至2021年每万人9.32件，但整体水平不及广东一省的1/5。在人力资本与市场维度，一方面，边疆民族地区失业率较高，尤其是东北三省失业率居高不下，长期位列全国倒数前三；另一方面，由于边疆民族地区因地理环境、语言差异、交通通信等客观障碍制约，社会现代性发育不足，传统的家族制度与风俗习惯根深蒂固，甚至一些地区宗教氛围较浓厚，许多少数民族群众缺乏市场竞争意识、变革超越意识、财富观念和契约观念，缺乏投入市场活动、追逐个人利益的激情和能力。部分地区少数民族群众大多注重当前的生活，重视宗教和传统仪式，而不太在意生产资源和资本的累积，在民间很难形成可观的资本力量；由于教育水平相对较低，交通、通信等基础设施不够完善，边疆民族地区各族群众对市场信息的了解和利用程度都远低于其他地方，利用市场机制的能力也受到更多的客观条件限制；边疆民族地区的企业管理者与发达地区相比，整体上思想解放程度以及能力和素质方面存在差距。［26］这些内部的不利因素，使得边疆民族地区以诱致性制度变迁方式来激活本地发展动力的尝试，往往达不到应有的效果。值得注意的是，诱致性制度变迁也不是万能的，诱致性制度变迁基于要素与产品价格引发的诱致因素会导致外部资本向边疆民族地区高耗能、低效益产业集中，不仅具有反生态性，对边疆民族地区自然生态环境造成破坏，还会加剧边疆民族地区经济边缘化和畸形发展。

三、“有为政府”建构“有效市场”：政府职能推动边疆民族地区经济高质量发展的现实进路

纵观历史，西方国家奉行“最小的政府就是最好的政府”理念，建立了政府只充当守夜人角色的市场经济，促进了工业革命的实现与发展。我国东南沿海地区走在改革开放的前沿，累积了充分的诱质性制度变迁要素，市场机制较为成熟，经济实现了快速发展。但边疆地区仍存在复杂的自然环境与正外部性间的结构性张力、区域非均衡发展“累积循环效应”的逐渐强化以及市场环境与“完全市场假设”与“诱质性制度变迁”的双重差距，不仅违背经济人基本假定，经济活动分散，市场化程度低，而且市场竞争也不充分。尤其是新发展阶段的到来，边疆民族地区面临着人口红利丧失、全球化红利不再、生态环境恶化、外部需求市场不足等现实挑战，已难以通过比较优势发展战略实现对东部发达地区的追赶。并且，边疆民族地区不仅承担着促进本区域经济发展的职责，更肩负着维护祖国统一、巩固边疆安全稳定、加强民族团结以及铸牢中华民族共同体意识的特殊使命与重任。也就是说，边疆民族地区的经济高质量发展不适宜西方的“完全市场经济”道路，也无法复制东南沿海地区资本市场带动的高质量发展模式。要促成边疆民族地区经济赶超发展与高质量发展，必须要优化政府职责体系，通过“有为政府”培植市场机制，引导市场有效有序发展。

强调政府职能推动边疆民族地区经济高质量发展不仅是现实情境多重张力驱动下的结果，还是自然权利让渡形成的公共权力对政府职能体系的内在要求。从现代政府所承担的职能来看，政府承担着经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能，促进经济发展是政府职能的主要内容之一。历次中央经济工作会议的内容也凸显了高质量发展过程中优化政府职能的重要性。因此，在建设国内统一大市场的背景下，在新发展阶段的新征程中，要优化政府职能推动边疆民族地区经济高质量发展。

（一）完善差别化区域支持政策，实现区域空间正义

大卫·哈维认为，空间正义是一个通过正义方式实现公正地理分配的过程，［27］6而“权力—制度”的空间正义转向则是这种正义方式实现的基本手段和重要途径。也就是说，政府的公共政策是缩小发展差距、实现空间正义的关键。因此，要进一步在民族区域自治制度框架下加大对民族地区发展的政策倾斜力度，完善差别化的区域支持政策，进而为边疆民族地区经济高质量发展提供有效保障。一是要完善宏观调控的政策协同，包括财政政策、货币政策、产业政策以及地区政策等在内的一系列方针政策。要加大财政转移支付力度，并将收入型转移支付转向收入型转移支付与发展型转移支付并重，提高发展型转移支付的比重；要继续实施区域协调发展战略、西部大开发、兴边富民、对口支援、沿边开发开放等战略政策体系，充分发挥“全国一盘棋”的制度优势，并将单向扶持型向关系促进型转变。二是要加大基础设施建设和公共服务政策支持力度。基础设施公共物品和公共服务对经济社会发展具有基础性、先导性影响。公共物品和公共服务的落后，既是边疆民族地区与其他地区发展差距的重要体现，又是导致边疆民族地区与其他地区发展差距始终未能消除的关键性原因。国家应进一步加大对边疆民族地区基础设施建设和公共服务政策支持力度，在规划各种公共工程项目时，要优先考虑在边疆民族地区安排，在分配公共财政资金时，要优先满足边疆民族地区的需求，着力于补短板，强弱项、提质量、增速度，大力推进基本公共服务均等化，构建集约高效、经济适用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系。三是要适当调整在边疆民族地区资源开发和经济建设过程中的利益分配和补偿机制，提高边疆民族地区在资源开发过程中的获益比例，推动外来企业本地化，充分吸纳当地劳动力。四是要完善对口支援与东西部协作政策。新发展阶段的到来意味着已经到了实现邓小平提出的“第二个大局”的关键时期。习近平强调：“要坚持和完善东西部协作和对口支援机制”“全国支援西藏必须长期坚持”“各援疆省市要长期坚持对口援疆”。要构建全方位、多层次、宽范围的对口支援机制，尤其要加大教育、就业对口支援力度，完善跨区域就业创业合作机制，推进民族地区和东中部地区各族群众跨区域双向流动。

（二）优化国土空间规划，强化区域经济联系

国土空间规划不仅能促进经济社会发展，还能强化区域经济联系，实现区域协调发展。党的二十大报告强调要：“深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。”［2］由于我国边疆民族地区多分布于自然、生态、区域、经济基础、社会事业等条件都相对处于弱势的地区，如果缺乏全国性的统筹规划，边疆民族地区在区域规划的博弈中无疑处于劣势。这种劣势若得不到扭转，则可能导致本来在经济上与内地融合程度相对较低，在全国统一大市场格局中已经出现了边缘化倾向的部分民族地区，在未来的发展进程中处于更加不利的局面。因此，要优化国土空间规划，将边疆民族地区作为一个特殊的区域进行规划，通过国土战略规划为边疆民族地区在全国统一大市场大分工格局中确立合适的位置，构建区域内外联动、优势互补、协同发展的区域经济布局，提高区域经济融合程度，打破部分民族地区经济封闭、隔绝于全国大市场之外的状况，有序推动各族群众跨区域双向流动。首先，要进一步培育发展北部湾城市群、呼包鄂榆、宁夏沿黄、天山北坡等城市群，实现城市群协调共同发展，“形成多中心、多层级、多节点的网络性城市群”［28］；其次，要结合“一带一路”战略加快边疆民族地区区域中心城市、重要节点城市和新生中小城市的培育和建设，并发挥其集聚能力和辐射作用，进而促进大中小城市和小城镇协调发展；最后，要进一步完善对边疆民族地区新区、自贸区、经济特区、开放试验区等政策先行的特殊空间的空间规划。

（三）推动产业结构调整和优化升级，增强经济韧性

新结构经济学主张发展中国家或地区应从其自身要素禀赋结构出发发展具有潜在比较优势的产业，在有为政府和有效市场的共同作用下推动产业升级和经济跨越发展。［29］7边疆民族地区要立足资源禀赋、发展条件、比较优势等实际，推动产业结构调整和优化升级，增强产业核心竞争力。一是要立足自然资源与人文资源禀赋优势推动特色产业发展。因地制宜发展现代农业、农产品加工业、民族医药、民族手工业、旅游业等特色优势产业，通过制度和组织管理创新，科学推动“绿水青山”“冰川雪山”转化为“金山银山”，采取产品、营销、价格、渠道的组合策略来打造特色品牌，着力提高特色产业的互补性、关联性，建立产业集群，拉长产业链条，发挥规模效应，更多带动本地就业。二是要将潜在的后发优势转化为承接产业转移的实际效能。要利用人工智能、云计算、大数据等现代信息技术提升传统产业发展水平，推进数字经济与实体经济深度融合；主动围绕国家产业链、供应链建设，充分发挥对口支援和东西部协作等机制作用，加快“西引东来”“东联西出”步伐，通过共建园区、产业联盟、技术转移等方式，有序承接东部发达地区的适宜产业转移，并借助东部地区的资本、技术和管理经验，推动能源资源类企业转型升级。三是要发挥区位优势和地缘优势扩大对外开放。对外开放是促进边疆民族地区产业结构转型、实现经济高质量发展的关键着力点。边疆民族地区作为“一带一路”倡议综合效应的先行区，要从“地方性”走向“区域化”“世界化”，探索对外区域合作的新机制、新模式，推动“通道经济”向“产业经济”“口岸经济”转型升级。

（四）以高水平安全保障高质量发展

基于特殊的自然人文环境和地缘环境，边疆民族地区经济高质量发展不仅受到自然环境与正外部性间的制约，也面临着各族群众美好生活需要与发展不平衡不充分的挑战，还面临着境外因素的干扰与破坏。特别是随着中国的崛起以及在国际事务中地位与作用的增强，国际反华势力时常将政治问题经济化或经济问题政治化，把经济与政治、民族、宗教等问题挂钩，将其作为遏制中国的工具。无论是“新疆棉花事件”“强迫劳动法案”等直接表现政治经济化的事实证据，还是发展不平衡不充分的经济政治化的手段，都严重威胁着边疆民族地区经济高质量发展进程，甚至威胁着国民生命与财产安全。这也表明了，边疆民族地区经济高质量发展对良好内外部安全环境的需求更大。只有居安思危，打造高水平安全，具备了安全稳定的发展环境，才能为边疆民族地区经济高质量发展保驾护航，才能有效集聚人才、资本、技术、知识及信息等资源与要素，才能取得持续、快速、健康的发展。而向公众提供各类公共安全服务、营造安全有序的社会环境是政府的基本职责，也是现代国家获得政治合法性的基本前提。从实践中看，边疆民族地区的发展目标始终围绕“铸牢中华民族共同体意识”的主线，将“实现社会长治久安”摆在至关重要的位置。从理论上看，习近平也多次强调要“坚持发展与安全并重，实现高质量发展和高水平安全的良性互动”。因此，要推动边疆民族地区经济高质量发展，必须要推进边疆安全体系和能力现代化，打造高水平安全，以高水平安全保障经济高质量发展。要牢固树立总体国家安全观，坚持底线思维，强化风险意识，推进防范化解民族领域风险隐患体制机制建设，着力防范化解民族领域风险隐患，有效遏制和坚决打击境内外敌对势力各种渗透颠覆破坏活动、暴力恐怖活动、民族分裂活动、宗教极端活动。尤其是在扩大边疆民族地区对外开放的同时，严密防范敌对势力各类渗透颠覆活动成为一项重要而紧迫的课题。

四、更好发挥政府作用：边疆民族地区经济高质量发展需要调适好的几对关系

（一）正确调适好政府与市场的关系，坚持“有为政府”与“有效市场”相统一

对政府与市场关系的探索与调适，不仅贯穿整个经济学理论的嬗变历程，也是世界各国经济治理和制度变革的核心。当然，强调政府职能推动边疆民族地区经济高质量发展，并不是强调“政府万能”，主张政府与市场的对立，而是强调以“有为政府”建构“有效市场”，以“有效市场的政府作用”与“有为政府的市场逻辑”二者共同作用协调形成“有为政府”基础上的“有效市场”。也就是说，政府应该根据市场情境的变化动态调整市场。一是要遵循市场经济与产业生命周期规律，一旦市场有能力就应及时退出，将该领域的事务交还市场主导，不能形成“路径依赖”，不能习惯性地依靠行政命令或政府的组织力量进行市场制度变革，不能习惯性地为本地企业和产业对社会责任的规避进行辩护，不能习惯性地以市场存在缺陷为由全面管制经济社会发展事务，并把这种“非常态”固化为“常态”；二是要遵循有效市场的价值导向，把握行为边界，有所为、有所不为。要明晰政府干预经济是有领域、有选择、有限度的，要将主要的精力投入到市场进入不了、不愿进入，但对边疆民族地区经济高质量发展起到基础性、先导性的公共事业领域，对于一些准公共物品供应方面，应适当引入市场、社会主体参与，而在那些市场主体进入积极性非常高、市场机制能够充分发挥作用的领域，政府不应与民争利，应该尽可能避免直接介入，从而承担制定并执行规则、协调关系、裁决争端、提供服务等管理职能。从长远来看，边疆民族地区政府要有从现行所有干预的中观、微观市场领域退出的决心和准备。

（二）正确调适好政府与企业的关系，培育壮大市场主体

政府与企业的关系是经济转型与经济体制改革过程中最重要的关系之一，强调的是“政府对某个行业或某一类企业采取的政策或行为模式”［30］。从经济运行过程来看，政府与企业的关系是动态发展的，并向着互动、合作的趋势演进和收敛。但政府与企业的合作行为具有双重效应，一方面，政府与企业在促进地方经济发展过程中实现互利共赢；另一方面，受到政治激励和商业利益的驱动，也可能会发生“政府寻租”或“政企合谋”现象。因此，对政府与企业关系的调适、修正与优化具有现实必然性。尤其是市场经济体制仍不健全、政府职能转型缓慢、资源配置效率不高的边疆民族地区而言，调适政府与企业的关系，构建动态同构的良性政企关系，具有较强的现实紧迫性。一是要坚持竞争中性原则，处理好政府与国有企业、民营企业和外资企业等不同产权性质企业的关系，营造各种所有制主体依法平等使用生产要素、公开公平参与竞争、同等受到法律保护的市场环境，发挥不同类型企业在发展经济、增加就业、改善民生中的作用，尤其是要多层次、全方位地推动吸纳就业能力强的中小微企业健康发展，从而提供更多就业机会，吸纳更多富余劳动力，确保重点群体就业稳定；二是要深入推进简政放权，深化“放管服”改革，降低投资、贸易、创业、创新等领域制度性交易成本，强化涉企部门服务意识，疏通生产、分配、流通、消费等各环节之内及之间的“堵点”，促进各生产要素自由流动，不断提高营商环境的便捷性、平等性、法治化、国际化水平；三是要加大招商力度，培育壮大市场主体，广泛动员“民营企业进边疆”，不断强化边疆与内地血脉相连的发展关系。

（三）正确调适好中央政府与地方政府的关系，提高边疆民族地区自我发展能力

分层级、分区域治理是公共权力运行的重要特征，不同层级政府履行的职责不同，发挥的功能不同。从制度安排的角度看，边疆处于央地关系的网络节点上，中央政府—地方政府的关联是理解边疆民族地区经济发展的一条主线。自2000年启动“西部大开发战略”以来，“兴边富民行动”“扶持人口较少民族发展规划”等一系列战略行动不断推进，国务院关于边疆民族地区各省区加快发展的专门规划意见逐步出台，不发达地区发展资金、少数民族贫困地区温饱基金、专项补助资金、边境建设事业费、边民补贴、少数民族地区乡镇企业贴息贷款、扶贫专项贴息贷款等各类专项发展资金不断设立，对口支援和东西部协作政策不断落实深化，大量扶持生产经营、支持民生改善、加快基础设施建设的优惠政策不断升级，国家对边疆民族地区的投入呈爆炸式增长，一批批重大基础设施和其他能带动边疆民族地区经济社会发展的重大工程拔地而起，使边疆民族地区赢得了良好的发展机遇，经济总量迅猛增长，现代化步伐不断加快，充分彰显了中国“集中力量办大事”“全国一盘棋”的制度优势。但相比于“外部输血”式帮扶，内部“造血”能力提高的发展更具有可持续性，此外，与中央政府的宏观设计与政策扶持相比，边疆地方政府是地方经济发展的主导者，直接面向市场、面对企业，对资源禀赋、要素资源配置、产业发展以及本地区居民偏好更为了解，其自身能力也直接影响着边疆的治理效能和边疆地区国家政权合法性资源的维护。因此，在完善差别化区域支持政策的同时，要正确调适好中央政府与地方政府的关系，处理好外部“输血”与内部“造血”“供血”的关系，处理好资金投入与资源配置效率的关系，提高民族地区自我发展能力。各级地方政府必须不断转变思想观念，将自治权和市场竞争力相结合，提升利用市场发展自我的意愿和能力，立足比较优势、后发优势、本土优势的发展优势，主动融入全国及本省区市发展全局，防止滑入“被援助”陷阱。

（四）正确调适好政府与人民的关系，坚持紧贴民生推动高质量发展

马克思认为，评价一个社会进步与否不能简单地以“生产力的发展”为标准，关键要看“生产力是否归人民所有”。［31］10人民是现代政治的根本力量，只有以人民主体性为基石，坚持以人为中心的发展，满足人民群众日益增长的多重需要，社会才能够获得真正强大的进步动力，政党也才能够赢取人民的无条件支持与拥护。世界各国的现代化历程也表明，单是统计意义上的经济规模和数量的增长与发展，群众生活得不到改善，得不到实惠，享受不到改革发展成果，人民美好生活和“自由人的联合体”构建只会成为“空中楼阁”“镜中花水中月”，不仅了偏离发展的目标，而且也会造成不良的社会情绪进而引发不稳定因素。“邦畿千里，维民所止”。边疆民族地区的经济高质量发展，其价值旨归不仅在于边疆谋利，还在于改善民生，使各族人民共享改革发展成果，铸牢中华民族共同体意识。但当前由于边疆民族地区地方政府财力有限，再加上以GDP增长和提高财政收入为核心的“政治锦标赛”竞争下，地方政府在投入上依然普遍存在“重经济、轻民生”。当然基于国家对边疆民族地区的政策扶持、特殊照顾再加上各援疆省市援助，对民生领域的投入资金不可谓不多，但各级政府在民生项目的投入产出效益上研究不够，导致许多资源、资金盲目投入，利用、产出的经济效益和社会效益不高。究其根源在于地方政府没有认识到“民生是最大的政治”的深刻内涵，没有领会到边疆民族地区的高质量发展要“坚持所有发展都要赋予民族团结进步的意义，都要赋予改善民生、凝聚人心的意义，都要有利于提升各族群众获得感、幸福感、安全感”［13］的内在要求。因此，要正确处理好政府与人民的关系，坚持以人民为中心的发展思想，将改善民生、凝聚人心作为民族地区经济社会发展的出发点和落脚点。

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THE TENSION AND ADJUSTMENT OF HIGH-QUALITY ECONOMIC DEVELOPMENT IN ETHNIC BORDER AREAS：From the perspective of government functions based on the promotion of coordinated regional development

Fu Qiumei，Li Junqing

Abstract：Governance of border areas is essential for the management of state affairs.Promoting the high-quality economic development of ethnic border areas is a core driver of enhancing national unity，an important guarantee for maintaining national security，and an essential requirement of achieving Chinese modernization.However，a high-quality development of ethnic border areas is particularly special，which is manifested in three aspects.At the macro level，there exist complex natural environment and structural tension of positive existence；at the mid-view level，there is the fact of the “cumulative cycle effect” of the non-balanced regional development；at the micro level，there exists the gap between “complete market hypothesis” and “changes in quality system”.All these constitute the logic of the “presence” of government functions.To promote high-quality economic development in ethnic border areas requires the government to play a role in establishing “efficient market”.The specific method is to improve differentiated regional support policies，optimize territorial spatial planning，promote the adjustment and upgrading of industrial structure，and maintain high-quality development through high-level security.At the same time，in order to better play the role of the government and achieve high-quality economic development at higher level，it is also necessary to deal with the relationship between the government and the market，the government and the enterprises，the central government and the local governments as well as the government and the people.

Keywords：High-quality Economic Development；Government Function；Effective Government；Coordinated Regional Development

〔责任编辑：陆 露〕