加强政府预算编制工作探析

[摘 要]做好预算工作是确保各机关单位正常运行的基础，也是各地方政府推行预算管理一体化、深化预算管理改革的具体措施。各地政府财政部门应全面深入贯彻落实地方政府预算编制工作，尽力推行预算精细化、科学化、规范化与标准化。基于此，文章阐述了政府预算编制的理论知识，以四个省份为例，总结部分政府预算编制工作经验，旨在为各区域合理分配使用资金、开展预算编制工作提供参考。

[关键词]政府预算编制；预算管理；措施

中图分类号：F812 文献标识码：A 文章编号：1674-1722（2024）17-0055-03

一、政府预算编制理论研究

财政是国家层面治理的重要支柱和基础保障，是国家实施宏观调控的核心方式之一，对我国国民经济发展具有举足轻重的作用。政府预算是政府机关单位在规定时间内，依据特定的工作流程制定的资金收支规划。自古以来，我国就有量入为出的基本理念，政府预算自然也建立在古代量入为出的基本理念基础上。政府的一系列活动都离不开资金的有效支持，财政资金是国家的物质基础，合理高效使用财政资金能够保障政府层面的业务有序开展，政府活动正常运转，可以说，政府活动和财政资金是相互制约、相辅相成的存在。

一直以来，国内外关于政府预算编制方面的研究从未间断，各国都取得了一定研究成效。我国在政府预算管理方面的研究成果包括：2017年，时任国务院总理李克强提出，抓住预算龙头，做到“预算一个盘子、收入一个笼子、支出一个口子”，杜绝各种形式的小金库，满足公开预决算的目标要求，实现阳光财政管控。同年，徐明慧分析了乡镇政府财政预算管理的一系列问题，提出了对应改进建议。2018年，沈婷婷以深圳市宝安区预算现状为例，提出现阶段国内基层政府预算正在朝着良性方向发展，强调了地方政府预算侧重于绩效管理、侧重于资金使用效益等观点。2020年，戴建华编撰了《财政预算治理——善治、共治与法治》一书，该书强调预算治理的三个基本原则。武琴提出，我国正处于财税体制持续改革关键期，尤其是在财政体制、政府预算管理制度、税收管理制度等方面，政府预算资金能否合理化逐渐成为衡量当地政府预算管理改革的关键。白志强提出，政府预算编制工作要严格遵循政府收支管控标准及其他相关规定内容，精细化地开展预算编制工作，对所有预算经费都要标注其来源，科学控制预算支出[ 1 ]。

当然，由于不同地方政府所处的环境不同，其内部预算编制工作也有着很强的地域性特征，需要各区域政府综合考量已有成功理念和发展现状的匹配度，适当选择其中可靠的部分进行参照。

二、做好政府预算工作的具体措施

（一）借鉴A省政府经验——五个突出

1.突出勤俭节约

A省政府要求政府机关单位工作人员始终坚持艰苦奋斗、勤俭节约的优良品质，秉承着日常经费支出“能不花就不花、能少花就少花”的原则，严谨高效地使用财政资金，要把财政资金用到最合适的板块和领域。对于已经出台的支出方面的标准要进一步进行测算审核，把审核后确认无误的结果作为后续预算编制可参照的重要依据，通过严格把控支出标准的行为把厉行节约落到实处。

2.突出零基预算

A省政府建立了“1461”的具体预算编制模式：“1”指一个关键，即把握核心项目；“4”指四个取消，即取消单位预算基数、取消支出和收入挂钩、取消一次性或政策到期项目、取消先定项目总额后确定项目预算；“6”指六个结合，即预算安排与事权支出责任划分、绩效管理、预算执行进度、项目精细化程度、存量资金规模、审计问题相结合；“1”指一个标准化，即项目预算编制标准化。

预算编制是遵循中央和省委省政府相关政策的核心任务，是助力产业转型发展、推动区域发展的重要保障性工作。对于实际预算执行进度结果值低于80%的情况，预算执行审计部门要开展详细调研，对其存在的问题和绩效自评等内容作出纸质版详细汇报，对于非刚性的转运类支出可直接压缩5%。对于其他预算执行进度很慢、占用存量资金体量较大、绩效评价结果并不高的实际项目，可商议后直接取消或对半压缩预算经费。

3.突出财政资源统筹

统筹管理单位资金和财政资金，扩大机关单位资金可纳入预算一体化系统的管控范围，资金支付需要严格依据预算指标、账户余额等现实进行管控。统筹管理内部资金，持续为环保、助农等绿色发展领域提供助力，可实施“大专项与任务清单”相配合的方式助力财政资源发挥其作用价值。统筹管理机关单位跨部门资金，增强各部门支出方面的政策协调性，统筹重点项目产业发展，科学合理调配财政资金。与“四本预算”相衔接，得到的土地出让收益可用于农业农村发展的占比高达42%以上。

4.突出预算绩效管理

地方政府机关单位职能部门预算绩效目标编制范围已经扩大至所有部门，实现了预算绩效编制全覆盖。把预算收支全部纳入相应的预算绩效管理，以预算资金为核心线路，统筹安排所有业务流程和资产使用。为全面衡量业务水平、实施效果，可以从业务项目社会影响力、效能履职、运营成本、可持续发展、服务对象满意度等多个方面着手，全面推动政府单位各部门提高预算绩效管理水平。对于省级部门来讲，如果想增加1000万元（含税费）及以上规模资金项目，需要提前做好项目预算绩效评估工作；如果涉及的项目规模在5000万元及以上，则要对其进行重点全面审核，判断地方政府单位是否能够承担相应评估工作，把评估结果详细记录纳入财政项目数据库，作为项目申报预算的必要条件。

5.突出财政可持续性

始终秉承量力而行、尽力而为的基本原则，在本地政府机关单位可承受的经济范围内最大限度地为区域内群众提供民生改善条件，尽可能补齐民生政策性短板，尤其是对于经济水平较低、生活水平较差地区的群众，可适当采取民生保障性政策措施，解决民生利益问题，让广大群众切实感受到政府政策的温度，有更高的幸福感、安全感与获得感[ 2 ]。

（二）借鉴B省政府经验——四项举措

为了做好精细化预算编制工作，B省地方财政局将预算管理一体化系统作为重要的部署契机，始终坚持重点突出、资源统筹、侧重绩效考核等基本原则，扎实开展预算编制工作。

1.强化项目库管理

依据“先定项目再定预算”的基本原则，以具体项目形式统筹编制所有预算支出内容，可设计完善的预算项目管理数据库，相关部门人员要提前针对项目设置相应的预算管理方案，为后续项目预算编制工作夯实基础。

2.规范编制预算

始终坚持零基预算原则，对项目每一笔收支的范围、标准都要有详细规定，相关政府机关单位人员还要依据往年预算实际执行情况和预算绩效考核结果，更加严谨地审核本期预算申报情况，争取从源头上制止不规范预算编制思维，这样也能从源头上实现对预算编制内容的规范管理，及时处理其中可能存在的执行率低、政策调控失灵、项目内容交叉等不良情况，加大清理整合问题力度，推动地方政府开展预算编制工作，充分用好每一笔财政资金[ 3 ]。

3.兜牢底线保重点

编制财政资金支出预算时，要始终把“三保”支出放在财政支出首位，重点突出核心任务、重要决策部署任务、政府重大项目等。与此同时，要重视“三公”经费等一般性费用支出的严格管控，严禁出现超出预算范围的支出、超出规定标准的消费，时刻谨记厉行节约，借助预算编制权威性、严肃性特点保障政府部门利用最小的资源完成预期目标。

4.突出绩效管理

遵循“花钱必问缘由，无效必问责”的基本原则进行预算绩效管控，强化对预算所有环节中人员行为的约束、引导。地方政府单位人员在编制预算绩效管理目标时，要事前进行相应的目标完成率评估，重视预算绩效评价结果的高效应用。这些预算绩效评价结果还要被当作对本年度预算方案调整或下一年度预算编制的重要依据，保障财政部资金的高效分配使用，每项资金都要用在刀刃上，秉承着不浪费、不闲置的基本准则[ 4 ]。

（三）借鉴C省政府经验——三个方向

1.提前谋划

为社会经济发展提供充足的财政资金保障。各地政府机关单位人员要充分认识宏观政治经济形势，始终坚持落实中央“六稳六保”的重大任务，推行“三保”支出严格管控，尽力提高财政资金的有效利用率，把每一笔财政资金都花在刀刃上，每一笔资金都要用在关键处。C省财政厅可综合考虑自身发展情况，制定符合本区域要求的政府预算编制方案，全面梳理预算编制流程、目标、任务及关键时间节点等，对部门预算编制可详细划分为部署安排、信息收集整理、初始化系统、测试系统、人员培训和编制预算六个重要板块，做好提前部署、统一部署、统筹规划等工作，稳步推进地方政府预算编制工作开展。

2.明确任务

切实按照《中华人民共和国预算法》相关条款内容规定，精准把握新形势下各地方政府财政预算管理要求，尽可能压缩一般性项目支出，减少或者直接取消非刚性的、非必需的、非急需的项目支出。各职能部门人员要充分发挥其部门预算编制的科学性、前瞻性作用，精细化预算实施过程，尽可能保障预算编制方案的可行性，保障预算编制质量的高水平。依据地方政府各部门预算编制方案，要求相关岗位人员明确各自岗位预算职责与预算任务，规范开展预算相关工作，落实责任管理机制。

3.突出重点

始终坚持实事求是、量入为出、合法合规、精打细算、收支平衡、公开透明和勤俭节约等基本原则，确保地方政府预算编制精准、科学、规范开展。各地方政府机关单位相关人员要做好厉行节约、强化预算绩效管控、切实保障大型项目落地、加大资金统筹管理使用力度、提高财政资金使用效率、规范各部门预算、提高预算编制执行考核透明度、提升财政资金管理水平等相关工作，为政府预算编制工作的有序开展奠定扎实的理论或实践基础[ 5 ]。

（四）借鉴D省政府经验——“四本账”

公共预算：被用于民生的改善和提供基础性保障，从而推动社会经济发展，维护国家机制能够正常有序运行，这期间所有收支预算都可称之为公共预算。

政府性基金预算：依据有关法律法规具体规定，在规定的特殊期限内可以向特定的对象收取相应筹集资金，这类专项资金可以被用于公共事业的收支预算。比如土地出让收入、专项债、民航发展基金、铁路建设基金等都要纳入该项预算编制中。

国有资本经营预算：侧重于对国有资本收益支出安排的一系列收支内容预算。各大企业向国家上缴的国有资本收益及相关支出都在此本账中记录。

社会保险基金预算：主要是社会保险方面的收支预算，包含一般公共预算和其他方式筹集的社会保险缴存资金，如常见的企业职工基本养老保险基金、城乡居民基本医疗保险基金收入等都要涵盖在此账本中[ 6 ]。

“四本账”虽有着各不相同的用途，但是互相间却有着一定的关联性，存在着一定程度的资金往来。其中，第一本账能够从第二本账或第三本账中调取部分资金；第二本账可以在特殊情形下将部分资金转入第一本账；第四本账则能够接受一般性公共预算方面的财政补贴，但是该账本主要是专款专用，并不能调出资金，遵循“只进不出”的原则。

三、结语

财政的每一份收或支都关系着当地经济形势发展情况或国家政策导向。换言之，一个单独区域开展的政府预算编制工作是当地经济形势的整体写照，是顺应社会经济发展、建设现代化财政管理制度的必然路径，特别是近年来国家社会经济发展正处于转型期，广大群众对政府预算管理能否优化的关注度极高。对各区域来讲，都要遵循《中华人民共和国预算法》相关框架规定，不同地方政府可选择不同的政府预算编制方式。当然，不同省份间也有可能存在着共性的预算编制问题，希望文章的相关研究能够更好地帮助各地政府科学合理编制政府预算，有序落实政府预算，促进各地方政府实现高效可持续发展。

参考文献：

[1]白志强.对政府预算编制实施中的问题探讨[J].内蒙古科技与经济，2020（20）：58+60.

[2]柴蓉.关于政府预算编制实施中的问题与改进对策研究[J].质量与市场，2022（17）：61-63.

[3]刘娇.政府预算编制实施中的问题分析[J].营销界，2021（21）：104-105.

[4]张文革.基于国库视角的政府预算编制和审议研究[J].黑龙江金融，2020（04）：54-56.

[5]张淑霞，安莉，赵悦，等.基于国库视角的政府预算编制和审议研究[J].吉林金融研究，2019（12）：61-64+68.

[6]沈婷婷.地方政府预算编制、执行与绩效管理问题探讨[J].当代会计，2019（06）：120-122.