[摘 要]文章结合新形势下天津市预决算管理政策要求和工作实际情况,分析新形势下事业单位部门预决算偏差的表现形式、偏差管理现状,以及预决算偏差产生的原因,并提出解决预决算偏差的措施建议,以供参考。
[关键词]事业单位;预决算偏差;原因分析;措施建议
中图分类号:F810 文献标识码:A 文章编号:1674-1722(2024)17-0027-03
(一)偏差的表现形式
目前,事业单位普遍存在预算与决算出现较大偏差的情况,主要表现在预决算金额偏差、资产购置偏差、政府采购偏差等。预决算金额偏差是指无预算支出、超预算支出、预算执行率过低等情况。资产购置偏差是指年初未申报资产购置预算却购置了资产,或购置资产的数量、种类、金额与年初申报的资产购置预算明细不匹配。政府采购偏差是指年初未申报政府采购预算却实施了政府采购,或实施政府采购的货物、服务、工程的细目、类别、金额与年初申报的政府采购预算明细不匹配。
(二)偏差管理现状
因实施支出经济分类科目改革,2017年《财政部关于印发〈支出经济分类科目改革方案〉的通知》发布,提到改革后有关预算管理问题,执行中如需对政府预算“类级”科目实施调剂的,应报财政部门批准;如需对“款”科目实施调剂的,按照财政部门规定办理。2022年前天津市财政部门对“款级”科目的执行要求是,除“三公”经费科目(公务用车运行维护费、因公出国(境)费级用、公务接待费)不能超出限额外,其他“款级”科目单位可调剂使用。2022年后天津市财政部门更加严格管理,提出“三公”经费科目严禁调整调剂,年末剩余预算全部由市财政局收回;“一般性支出”科目(办公费、邮电费、维修维护费、会议费、培训费、差旅费、办公设备购置费)只能调剂减少,不能调剂增加;对其他公用支出科目实施总额控制,调剂使用。财政部门对“款级”科目的三级管理要求,既严格管控了“三公”经费支出,控制了“一般性支出”最高限额,又对其他公用支出科目执行赋予了一定的灵活性。
2023年12月,天津市财政局发布了《关于进一步规范非财政拨款预算管理的通知》,规定严控一般性支出和“三公”经费新增和调剂,不得通过预算一体化系统的预算执行模块对“执行部门经济分类”进行修改。在编报2024年预算时,市财政局更明确要求“规范公用经费预算编报,公用经费预算批复后,执行中各科目间原则上不得调整”。这就对各单位预算执行提出了更高要求,原则上一般性支出将不能对其他公用支出科目进行调剂。
2022年7月,天津市财政局发布了《关于进一步做好政府采购预算编制和执行工作的通知》,要求政府采购预算同部门预算同步编制,集中采购和分散采购全部编入政采预算,做到“应编尽编”。政采预算经批复后原则上不得调整,未在部门预算中编制政采预算的,原则上不得组织政府采购活动。年度追加或调整预算的,应同时追加或调整政府采购预算。
(一)预算编制不科学不准确
部门预算多为单位财务人员编制,缺少各业务部门人员参与。财务人员不能全部掌握单位各项业务活动情况,导致编制的预算不科学不准确。有的单位虽有业务人员参与,但业务人员未能理解预算管控的重要性,缺乏责任意识,导致提供给财务人员的预算数据不准确[ 1 ]。
目前,很多单位仍然采用增量预算法编制预算,该方法比较传统,以基期各科目支出金额为基础,结合预算期业务量影响,对基期各科目支出金额进行调整,作为预算金额。相比只考虑预算期经济活动的零基预算法,增量预算法过多考虑往期费用的影响,导致预算数据不准确。
由于财政部门要求将非财政资金也纳入部门预算管理,很多存在非财政资金的事业单位在编制预算时,不是根据公用支出实际情况或者项目支出事前评审评估决定是否将其纳入预算,而是为了预算执行时有充分的资金保障,确保执行不超出预算,在编制预算时金额过大,或将开展可能性很小的项目也纳入预算,导致年末预算执行率偏低。
2022年,天津市财政局首次对人员经费预算中的未休年假补贴、晋职晋级、防暑降温补贴实行“据实调整”政策,即年初按统一标准先行下达,年内据实清算,多退少补。对于人员经费中包含非财政资金的单位,如果年初编制预算时未将上述三项经费的财政核定标准与单位测算的实际金额进行比对,只是用全部所需人员经费减去财政核定人员经费,得出需补充的非财政人员经费,那么当年末清算时,若发生财政核定金额大于实际发生金额、财政调减经费的情况,将导致补充的非财政人员经费及人员经费预算总额不足,年终决算将会超出预算。
(二)未能定期进行预算执行分析
年度预算经财政部门批复后,很多单位只是由财务部门掌握预算批复情况,没有按资金使用部门将预算总额分解细化,也没有将预算批复情况及时传达至单位各部门,导致各部门对自身预算执行责任不明确。
很多单位只是控制预算总额,不能做到定期进行预算执行分析,接近年末才将各经济分类科目实际支出金额与预算金额进行比对,统计预算执行情况。虽然支出总额没有超出预算,但是像差旅费、会议费和培训费等一般性支出,很可能已经造成预算超支。
(三)人员变动经费动态调整因素
2021年,天津市开始推行财政供养人员经费动态管理工作,逐月调整因人员变动引起的经费变动,财政部门在审核预算单位申报的调整经费后,核定最终调整总额,并由单位将总额分配至具体经济分类科目。很多单位在经费申报步骤未考虑财政资金与非财政资金间的比例关系,在经费分配步骤未考虑经济分类科目间的比例关系,比如工资中基本工资、津贴补贴及绩效工资之间比例关系,工资、保险和公积金之间的比例关系,导致在各经济分类科目间的分配金额不科学,所以年终决算时就会出现某些经济科目预算不足、某些经济科目预算剩余的情况。
(四)对预算绩效管理重视不足
绩效目标设定不全面。目前,预算单位只是对项目支出设定绩效目标、开展绩效监控与绩效自评工作,并未对基本支出的人员经费和公用经费设定绩效目标,这反映出单位从源头上重项目轻基本的思想。
绩效评价依据不足。很多单位绩效评价工作由财务部门根据掌握的基本情况来完成,有的单位业务部门虽参与其中,但对社会效益指标、满意度指标打分时,不能提供佐证材料,导致评价过程缺乏依据。
绩效结果缺乏公允性。很多单位开展绩效自评工作,只是由单位内部完成,并未聘请第三方机构,使得评价过程缺乏独立性、评价结果缺乏公允性和可信度。
(五)财会监督未落实到位
财会监督是依法依规对国家机关、企事业单位、其他组织和个人的财政、财务、会计活动实施的监督。加强财会监督工作,是贯彻落实习近平总书记关于财会监督重要论述精神、健全现代预算制度的重要内容。但目前各预算部门未能对财会监督引起足够重视,不能及时制定并完善财会监督相关制度,导致预算管理过程控制缺失或不到位,部门预决算产生较大偏差。
(一)科学合理编制预算
强化预算编制人员责任意识,利用培训、宣讲、会议等形式,提升单位对预算重要性的认识和全员参与预算的意识。财务部门应以资金使用部门提出的经费申请为基础,归纳汇总编制单位总预算,如人事部门根据测算的薪金涨幅情况、人员变动情况等提出人员经费申请,各部门根据实际业务开展情况提出列明具体科目的公用经费申请,并根据立项、预算事前评审评估等情况提出项目经费申请。资金使用部门提出的经费申请需经部门负责人、分管领导签字后再向财务部门报送。如报送的经费申请预算金额与决算金额相差较大,应追究申报部门和相关人员责任[ 2 ]。
采用零基预算法编制预算,不统计以往年度各经济科目支出情况,只考虑预算年度资金需求。资金使用部门应结合预算年度工作目标和计划,从实际需要出发确定支出项目;按照“过紧日子”的要求,通过询价、比选等方式确定支出金额。财务部门汇总编制单位整体预算时应逐项分析每个经济科目包含经费支出的必要性与合理性,报单位“三重一大”会议审议时,详细列明申报依据供集体决策,以免发生预算超支或预算执行率偏低的情况。
2022年,天津市财政局对人员经费预算中的未休年假补贴、晋职晋级经费、防暑降温补贴实行“据实调整”政策,2023年度和2024年度仅对未休年假补贴、晋职晋级经费实行“据实调整”政策。由于财政部门核定未休年假补贴依据的是应休未休年假天数,与预算年度实际应休未休年假天数不一致,在经费来源既包含财政资金也包含非财政资金的情况下,编制预算时要将申报天数与实际天数比对,如实际天数小于申报天数,那么人员经费中包含的非财政资金需加上预计财政扣减部分,否则将导致未休年假补贴预算金额不准确。同理,编制预算时也要对比财政核定的晋职晋级金额与预算年度晋职晋级预计金额,如果财政核定金额大于预计金额,那么人员经费中包含的非财政资金也需加上预计财政扣减部分。
(二)严格预算执行,加大预算管控力度
预算经批复后,财务部门应根据资金使用部门对预算总额或经济科目金额进行分解细化,并采取发布通知、会议传达等方式,使资金使用部门及时了解预算批复情况和预算执行责任。
财务部门应编制人员经费、公用经费、项目经费预算执行表,每月统计预算执行情况,定期向单位领导班子汇报。对差旅费、会议费和培训费等不能突破控制数的一般性支出,如支出金额已接近预算金额,应及时告知资金使用部门并向单位领导汇报,当预算执行进度与时间进度存在较大不一致时应查明原因,督促资金使用部门研究解决,加快预算执行进度。单位每年还应定期组织召开预算执行推动会,确保资金使用部门落实预算执行责任。
(三)对人员经费进行合理动态调整
由于财政部门核定经费调增或调减总额时,只调整财政资金部分,对非财政资金部分不予调整。当人员减少时,如果申报的是减少经费总额,将会导致财政部门核定的调减金额大于财政资金部分应调减金额。故预算单位在申报人员变动经费增加明细表或减少明细表时,可以将年初批复预算中财政拨款人员经费占人员经费总额的比例,作为人员变动经费动态调整工作中申报经费变动时的财政资金比例,据此申报经费增减金额,保持与财政部门核定金额的资金性质一致。
在将财政核定的增加(或减少)经费总额分配至具体经济分类科目时,应首先计算单位申报的人员变动经费中基本工资、津贴补贴、绩效工资、养老保险、医疗保险、职业年金、工伤和失业保险和住房公积金等科目增减变动的净额,然后据此计算各科目变动净额占总变动净额的比例,最后将财政核定的经费增加(或减少)金额按上述比例分配至每个具体经济分类科目,使各科目经费调增(或调减)后,各科目占人员经费总额比例与年初预算保持一致。
(四)重视预算绩效管理
设定完整绩效目标,对基本支出和项目支出预算开展绩效监控和绩效评价。由于预算既包括基本支出,也包括项目支出,所以完整的绩效目标应该包含基本支出绩效目标和项目支出绩效目标。预算执行中对基本支出和项目支出均应开展绩效监控,及时掌握预算执行进度,防止年末突击支出现象。年度终了应对基本支出和项目支出开展绩效评价。
单位进行绩效评价时应要求相关业务部门提供立项资料、资金使用资料、业务管理资料、财务管理资料、项目产出和效果等方面的佐证材料,据此对数量指标、质量指标、成本指标、效益指标等绩效指标完成情况进行评分。
为保证评价过程独立性和评价结果公允性,可聘请第三方机构对基本支出和项目支出预算执行情况、年度总体目标完成情况、各绩效指标完成情况等进行绩效评价,出具评价报告。
此外,还要制定内部财会监督相关制度规定,严格落实文件要求和单位内部财会监督制度。2023年,天津市财政局印发了《关于深入学习宣传贯彻〈关于进一步加强财会监督工作的意见〉的通知》《加强会计行业财会监督三年行动方案(2023—2025)的通知》,天津市委办公厅、天津市人民政府办公厅印发了《天津市进一步加强和改进财会监督工作方案》,部门预算单位应严格落实上述文件要求,以及单位内部财会监督相关制度,减少预决算偏差。
[1]宋天衡.论事业单位预算管理及财政资金绩效评价[J].财会学习,2022(28):73-75.
[2]张金玲.新时代视野下强化行政事业单位财政预算资金管理问题的思考[J].质量与市场,2022(01):58-60.