科技人才联盟，美国的阴招与阳谋

科技竞争是中美战略竞争的核心，而中美科技竞争本质上是科技人才竞争。经过特朗普和拜登两届政府的持续推进，美国以其对华科技人才制裁政策体系为模版，依据“中美关键与新兴技术”（CET）领域脱钩的现实需求，以及与该联盟成员的亲疏关系、加入该联盟盟伴的经济和技术能力、教育水平、意识形态等指标来构建制裁联盟，以此巩固拓展对华科技人才制裁的政策绩效。目前来看，美国的这个联盟已取得了一定进展并开始产生影响，对此中国应高度重视，积极应对。

联盟成型

美国对华科技人才制裁联盟，具有排除竞争对手的工具属性。通过分析可以发现，美国对华科技人才制裁联盟已初步成型，主要通过价值观改造、直接阻断国际科技人才合作以及遏制科技人才载体等三大策略推进构建。

美国对华科技人才制裁联盟已初步成型，主要通过价值观改造、直接阻断国际科技人才合作以及遏制科技人才载体等三大策略推进构建。

推动科研诚信价值观的安全化改造，是美国在科技政策领域不同于以往的重要招数。美国这一招可以从三个层面来分析。一是在国内完成科研诚信价值的安全化改造。特朗普政府实施对华科技人才制裁以来，美国突出强调中国“偷窃”美国科技对美国科研诚信的影响，进而将“科研安全”概念纳入科研诚信价值观体系，并通过污名化对方来制造舆论。在特朗普政府时期通过“中国行动计划”基本完成安全化改造后，拜登政府时期开始向盟伴推广。

二是美国通过国务院、国家情报局、白宫科学技术政策办公室等部门，积极推广“科研安全”价值观，并得到了核心盟友的迅速响应。例如2018年，澳大利亚即发布了《澳大利亚开展负责任的科研活动的行为准则》文件，提出了诚实、透明、责任、开放等29条科研机构和科研人员需要遵守的原则，在科研诚信价值观上实现了与美国的协同。英国自2019年起发起了“支持科研诚信倡议”行动，以此作为保证高校、科研机构和科研人员遵循科研行为准则的政策框架。

jbnJtX+PQT9frwf6/dzGiSlTfr+jZ3RqpdxB1cBMPnI=三是美国还利用多边机制推进安全化改造的科研价值观。2018年11月，欧盟正式出台《欧盟对外行动中对学术自由的维护》文件，以保护“学术自由”的名义呼应美国“科研安全与诚信”主张。拜登政府上台后，欧盟更是加速向美国的科研安全价值观靠拢。2022年1月，欧盟委员会发布《应对研究与创新领域外国干预指导文件》，将阻止所谓“威权主义体制对欧洲学术机构学术自由的干预”纳入欧盟的科研价值观。

美国的第二个策略是“阻断”。具体来说，是直接阻断获得外国政府资助的科研机构科研人员、外国高校科学、技术、工程和数学学科（STEM）的中国籍留学生和访问学者以及外国高科技企业的中国籍科技人才，包括在中国境内高科技企业的外国科技人才等三类人群的对华科技人才合作。

美国的阻断体现在三个方面。一是阻断政府资助科研机构的科研人员参与对华科技人才合作。一方面，美国强化利益冲突和信息披露政策对“外国干预”的关注；另一方面，开展针对中国的排他性国际科研合作。比如，利用美欧为核心的既有多边合作机制，依据技术领域构建小多边科研合作机制。

二是阻断盟伴STEM领域的对华教育合作。国际教育合作是科技传播的重要载体，也是中国培养科技人才的重要途径。美国一方面通过制裁联盟限制中国籍留学生在其高校STEM学科学习；另一方面积极推进盟友间的STEM领域教育合作。比如美日印澳“四方安全对话”（Quad）不仅内部开展教育合作，还把STEM教育奖学金资助范围扩大到东盟国家。

三是阻断高科技企业的对华科技人才合作。一方面，美国国务院“国际安全与不扩散局”利用《2022年芯片与科学法》下设的国际科技安全与创新基金，推进盟伴出口管制政策协调及执法能力建设。另一方面，美国利用“颠覆性科技突击小组”与盟友就阻断企业层面对华科技人才开展合作。

间接遏制中国吸引海外科技人才，是美国的第三个策略。产业是科技人才的核心载体，限制产业发展能够显著削弱其吸引和承载科技人才的能力。美国对华人才制裁联盟，正是基于这一逻辑间接遏制中国吸引海外科技人才。

美国的做法是切断CET领域的对华投融资合作，包括阻止中资企业通过海外投资并购获取科技人才，阻止盟伴投资中国CET领域企业，以及强化盟伴间的相互投资。技术标准的制定向来都是科技主导权的重要杠杆，这一点美国也没有放过。拜登政府除通过G7数字技术标准合作框架、Quad国际标准合作网络来强化技术标准合作外，还重点与韩国和日本开展技术标准合作，以此拓展科技标准合作的范围。

影响几何

经过特朗普和拜登两届政府的探索和调整，美国打造的对华科技人才制裁联盟体现出定位清晰、领域全面和组织严密的特点。这个联盟不仅阻碍中国海外科技人才工作，更将对全球科技人才循环体系以及中美权力格局产出深远影响。

对中国国际科技人才合作构成挑战，是最值得关注的长期影响。美国打造的制裁联盟已经在阻碍中国与美国、加拿大、日本等国的科研合作，不过目前来看短期内对我科研创新发展的限制有限。根据日本文部省科学技术·学术政策研究所的数据，2023年中国在科学论文发表总量、被引率前10%和被引率前1%（顶级论文）等三项指标上，均超越美国排名第一。但随着上述国家均不同程度被纳入制裁联盟，其对华科研合作可能受到不同程度的影响，其对中国科技创新发展的长期影响仍有待观察。

从长期来看，制裁联盟遏制了既有模式下中国未来海外科技人才的增量，中国科技人才的吸引和培养模式也亟需做出调整。

继美国阻断中国研究生和访问学者赴美高校STEM学科领域留学后，美国盟伴纷纷收紧与中国的国际教育合作。根据全球化智库数据，截至2021年，美国、英国、澳大利亚、加拿大、韩国是中国留学生前五大目的地。在美西方国家STEM学科领域留学的硕博研究生，是中国海外科技人才的主要来源，维持与其科研与教育合作是中国吸引这类科技人才的关键前提。因此从长期来看，制裁联盟遏制了既有模式下中国未来海外科技人才的增量，中国科技人才的吸引和培养模式也亟需做出调整。

“颠覆性科技突击小组”成立后，拜登政府即重点通过出口管制，切断企业层面的对华科技人才合作。随着中国与上述国家在高附加值产业以及CET产业领域竞争的加剧，为了避免中国企业通过技术转移提升竞争力，相关国家势必将限制中国高科技企业与海外科技人才的合作。

还有一点不容忽视：美国的这个联盟可能恶化中国利用既有国际科技人才循环体系的效率。历史地看，随着美欧日等发达地区建立起全面、系统的技术移民制度体系，包括中国在内的发展中国家被纳入西方主导的新自由主义全球人才配置体系，不断向美西方国家让渡人才资源。直到2014年，中国才开始扭转既有国际科技人才循环体系所导致的人才流失趋势，并实现了科技人才的净流入。

而当中国通过人才环流实现科技创新的发展后，美国开始打造制裁联盟来调整当前体系，试图以此颠覆中国借助西方高水平高等教育培养科技人才的人才培养模式，使得中国将无法利用既有循环体系获取海外科技人才。

美加澳新等传统移民国家和欧日等发达地区，凭借系统性技术移民政策体系，对发展中国家的科技人才仍保有强大吸引力。西方跨国公司还通过“人才本土化”策略进一步强化人才吸引，牢固掌控依托于全球科技人才循环体系的人才优势。尽管中国等部分国家通过人才环流获得了一定的人才外溢，但人才流失仍然严重。虽然制裁联盟减缓了中国科技人才流向西方国家，但其已经开始通过联盟内部的人才合作对冲影响，结果是科技人才加速向这些国家集聚。

在“地缘——技缘”政治时期，美国的这个联盟有可能巩固其对华战略竞争优势。根据最新数据，全球创新指数排名前30的名单中，除排名第12的中国和第17的中国香港外，均不同程度参与了美国打造的对华科技人才制裁联盟。上述国家和地区，不仅是中国海外科技人才的主要来源地，也是中国科研人员开展科研合作的主要目的地。随着制裁联盟的健全与发展，美国在限制中国国际科研人才合作的同时，还能够强化成员间的合作，由此进一步巩固其竞争优势。

在美国的推动下，北约不仅将全球性威胁纳入威慑范围，而且增加了CET领域的投入以维持科技优势。由此，不仅中国成为了北约的“合理”威慑对象，科技人才制裁也“顺理成章”地成为了凝聚北约的抓手。此外，美国还通过将日本、韩国、加拿大等技缘盟友纳入AUKUS机制下的支柱，来推动联盟的科技转型，从地缘政治和科技人才两个方面巩固联盟共识。

不过，打造制裁联盟也对美国及其盟伴的科技人才吸引构成了负面影响。对华科技人才制裁，显著恶化了华裔科技人才在美国的生存环境。根据调查，72%的受访科研人员感觉不安全，61%的受访科研人员考虑离开美国，86%的受访者感觉比5年前更难招到顶级国际留学生。根据美国半导体协会的评估，到2030年，美国半导体行业将面临6.7万人的科技人才短缺规模，美国整体科技人才短缺规模将达到140万。

鉴于中国是美国最大的STEM专业留学生来源，华裔是第二大H-1B签证授予群体，对华科技人才制裁的负面影响显而易见。此外，联盟参与国也面临着对华科技人才制裁政策导致的科技人才，甚至科技企业的流失。2024年3月，荷兰光刻机公司阿斯麦计划将总部搬离荷兰，主要原因即是荷兰政府酝酿出台的限制外籍科技人才政策将显著影响荷兰高科技企业对外籍科技人才的吸引，而加入制裁联盟势必进一步恶化荷兰高科技企业对华裔科技人才的吸引力。

如何应对

无论从美国对华战略还是国际格局演变的趋势来看，美国在科技人才领域的政策都带有强烈的“不可逆”动机。在可预见的未来，中国不能寄望于美国任何的“政策回调”，而应主动布局，以多领域、多维度、既着眼当下又放眼长远的方式积极应对。

人才是关键。中国应通过民间化、分散化和市场化的运作模式来增加人才吸引力。在科技人才领域，中国目前面临的一个现实是，美西方国家主导的既有科技人才循环体系，正在有意地把中国政府推动的科技人才吸引政策污名化。鉴于此，中国在政策上有必要做出有针对性的调整。

在可预见的未来，中国不能寄望于美国任何的“政策回调”，而应主动布局，以多领域、多维度、既着眼当下又放眼长远的方式积极应对。

今年2月14日，美国科学与技术政策办公室发布的《联邦科研机构有关外国人才招聘计划的指导原则》文件，将外国人才招聘计划定义为“向（科研人员）个人提供包括现金或实物形式补偿的任何项目、职位或活动”，并且刻意强调禁止直接或间接的“政府角色”。这一定义事实上使任何与政府有关联的人才计划均被禁止。在吸引人才方面，中国应该着力淡化政府色彩，打造民间化、分散化和市场化的运作模式，避免政府过度介入所带来的不必要的掣肘。

此外，中国还可以通过发挥产业优势来强化科技人才吸引。美国对华科技人才制裁的政策短期内不仅不会改变，而且还可能进一步加强。美国智库“传统基金会”为下一任总统提出的政策框架，就明确提出要重启“中国行动计划”。如果特朗普重返白宫，不能排除该计划重启的可能性。

面对美国人为设置的阻力，中国应充分利用自身的产业优势，依托产业发展科研创新能力，通过产业发展来承载科技人才，运用市场的力量打破行政阻力。特别是北京、长三角和粤港澳大湾区等国际人才高地，应进一步强化产业发展对人才的吸引。

从长远看，中国应形成具有内生动力的科技人才发展机制。具体来说，就是着力型塑“以我为中心”的国际科研人才生态，形成以中国和美国为核心的两个科技人才亚循环体系。近年来，随着科技研发与教育投入的加大，中国已经初步建立起了国际科研与教育网络。截至2023年10月，中国已经与160多个国家和地区建立了科技合作关系，签署了117个政府间科技合作协定。

根据相关数据，2006—2010年与2011—2015年相比，中国与经济合作与发展组织（OECD）国家以及中国与欧盟之间的合著论文仅增长了1.2倍。相比之下，中国与中东之间的合著论文增长比例最高（3.9倍），其次是中国与非洲（2.9倍）、中国与拉丁美洲（2.0倍）以及中国与“一带一路”国家（1.6倍）。与这一变化同时出现的是，中国在科技领域的形象，在较短的时间里从模仿者转变为世界领先科技国家的挑战者。