农村集体土地所有权确权登记成果更新路径的探索与实践

摘要：集体土地所有权作为农村一项重要的土地权利，是深化农村土地及集体产权制度改革的基础。集体土地所有权登记成果目前还存在地籍库建设不完善、登记成果不规范、数据更新不及时等问题，本文以河北省元氏县工作实践为例，从项目实施、外业实地测量调查、成果数据整合入库、成果更新等方面阐述了集体土地所有权确权登记成果更新实施的组织方式和技术方法，以期对集体土地所有权登记成果更新工作提供借鉴。

关键词：集体土地所有权；登记成果更新；农村集体

2022年，河北省石家庄市依据国家自然资源部文件指示要求，开始进行了集体土地所有权确权登记的更新汇交工作，进一步确认了集体土地所有者的农村土地所有权关系，切实保护了农户的合法权益，为乡村振兴和农业农村高质量发展提供了基础数据，为新农村振兴建设奠定了基础。本文以石家庄元氏县集体土地所有权确权登记成果更新汇交的工作实践为例，分析共性和个性问题，采取有效措施，化解矛盾，解决历史问题，确保集体土地所有权确权登记工作保质保量高效完成。

1 项目概况

1.1 项目区概况

元氏县，隶属河北省石家庄市，共有208个行政村，户籍总人口 44.6 万人，耕地面积54万亩，总面积 676 km2。

元氏县辖区内为集体土地。本项目充分利用集体土地所有权确权登记已有成果资料，对成果资料分类整理，根据实际调查情况进行补录、入库、更新、汇交等工作。土地确权登记信息确有漏登的，必须依据法定集体土地所有权确权登记材料，遵循有关程序进行补录，补录时不能随便更改已有登记成果内容；土地确权登记信息资料确有错误，须按照规定进行一系列法定程序才能够修正；如果存在争议且短期内不能达成统一意见的，须在备注栏中标注清楚，保持数据原状。

根据元氏县实际，本次元氏县宗地总数1 145宗，变更宗地10 m2以上的 343 宗，变更宗地10 m2以下的

52宗，748宗无变化，需要重新出宗地图、打证。395 宗需要组卷、入权籍库、登簿、整合数据库上报。

1.2 组织实施

1.2.1 制定了关于地籍调查的各项制度措施，完善土地调查制度和质量保障体系。对重点工序实施跟踪调查、难点工序进行细致检查、一般工序开展阶段性检查。各项工作坚持以数据为依据，将质量标准全部以指标形式表示，确保地籍调查数据的真实、准确、可靠，切实抓好集体土地所有权确权登记成果更新交汇工作的质量，加快整体推进速度。

1.2.2 合理使用已有地籍登记成果资料：城镇地籍登记文档、2004年1∶10 000土地利用现状资料、国有土地登记文档（公路、铁路、河流等国有土地）、详尽的权属调查文档（图件和权属协议书）、新的行政勘界资料、地形图（各种比例尺）资料等。

1.3 技术路线

首先充分利用最新遥感影像与历年土地确权资料进行套合，形成外业调查底图，然后由调查人员携带调查底图，会同所有相邻的土地权利人到现场实地测量指界，确认界址边界，并在重要界址点埋设界桩。界址确认后由双方指界人现场签字盖章进行确认。凡相邻的、农村集体土地所有权人的建筑或耕作用地接壤的区域，需设置界标并采用解析法实测界址点，其他区域可采用图解法。对于已登记发证的用地（城镇地籍调查铁路和公路等）的界址点数据，经核实没a485d49e3120a92d6029ce2173f5c934102ea298ee63cef4dcd6a8aceea0aef8有问题的界址点可直接加以引用。其它已有调查或成果资料的地籍、地物要素可直接引用或采用DOM解译。

1.4 工作流程

集体土地所有权调查更新汇交分为三个步骤：一是以村为单位进行实地勘测调查；二是调查结果报乡政府核实确认；三是由县级组织审核审批，最终目的是将集体土地所有权确权到每一个具体的集体经济组织。

通过整理与分析集体土地征收批准文件、核实集体土地所有权确权登记等成果材料，建立工作台账，形成任务清单。根据已有成果资料，结合本地区实际工作基础，分类开展工作（图1）。

图1 集体土地所有权确权登记成果更新汇交工作流程

2 外业调查

遵循“权属合法、界址明确、面积确切”的原则，以全国土地变更调查成果为依托，逐步推进大比例尺地籍调查作业，根据关于集体土地所有权调查等相关技术规定的要求，厘清农村每一宗地的权属问题，形成准确详尽的地籍调查成果基础资料，为农村土地确权登记发证提供支撑保障，全面进行集体土地所有权更新工作。

2.1 形成调查工作底图

将调查区内地面分辨率为0.48 m遥感影像（或大比例尺地形图）与历年土地确权资料进行套合，形成外业调查底图。调查底图也可使用大比例尺地形图。

2.2 权属调查

首先，本次权属调查重点核查国有土地（主要是指山地、林地、草地、河流等）与集体土地的边界；其次核查有变化及有争议的宗地，现场测量调查，补充调查有变化的权属界线，完善土地手续资料，无异议后注销原《集体土地所有权证》，重新核发新证。

集体土地所有权属外业调查以各村已确认的村界影像图、第二次土地调查和变更成果档案资料为参考，以正射影像图为底图，进行逐宗测量调查。按照新的《宗地代码编制规则（试行）》要求进行19位宗地编码。按分幅标准制作不小于1∶10 000比例尺绘制土地权属界线图和宗地图，对土地界线没有变化的宗地，相邻宗地的土地权利人双方只需填写相关表格，在集体土地所有权补充调查指界认定意见处签署意见，并在工作调查底图上签字盖章即可。

在进行土地权属界线调查时，土地权属界线有变化的，核发《指界通知书》，通知与土地相关联的所有指界人共同到现场指认，指界人包括农民集体所有土地的指界人和国有土地指界人（指国有土地使用者的法人或指定委托代理人）。土地权属调查完无异议后现场填写土地权属调查表，相邻土地所有权人员签字署名盖印，调查员填写意见。对于有异议的宗地权属界线，现场进行调解，但短时间内不能统一意见的，按争议宗地处理，填写争议缘由书。

2.3 界址点设置与标注

凡相邻的、农村集体土地所有权人的建筑或耕作用地接壤的区域（两个以上权属界线的交叉点），要求采用解析法实地测量界址点，旁边设置界标，其余地域采用图解法。权属界线为弧线时，转折方向小于15°时可不予设界标，主要转折点必须设置界标并实测（具体操作如图2“界址点设置与测绘示意图”所示）根据权属界线走向，尽量与现状相一致，并分段测定弧长，实地可不设置界桩。

图2 界址点设置与测绘示意图

2.4 界标设置

在实地调查和指界过程中，以宗地为单位从西北角起按阿拉伯数字顺时针方向或按界址标示设置顺序编号，也可根据相邻权利人共有界址的起止情况将所有权宗地分段编号，但各分段必须相互衔接。在界址点成果数据入库时统一编号，不能重复。

2.5 宗地草图

宗地草图实地标注宗地所在具体方位、界址点坐标位置、线和相邻宗地关系的原始资料。宗地草图用2H 铅笔绘制，按概略比例，线条字迹清楚，标注明晰规范，界址点准确，土地权属清楚。宗地过大可分幅绘制草图，宗地过密可移位放大处理，并注明相

关位置。

3 数据库建设

3.1 数据采集与处理

实地测量土地数据通过GIS系统，进行编辑、统计、查询、汇总、输出制图、更新等功能，进行地籍图、宗地图编制，满足矢量、栅格及相关联的属性数据的管理。根据石家庄市国土资源局统一要求，宗地图采用《超图农村地籍建库系统》，在建库完成后统一生成，并进行编辑整理。

通过转换软件，把通过各种方式采集到的空间数据（诸如权属界线、行政区界线、基础地理数据等信息），严格依照既定的数据标准迁移至数据库内，展开空间数据的采集与处理工作。把经过由权属调查获取的宗地权属信息及建筑物信息等属性数据转换归入到数据库中[1]。

依据图层的命名规则、行政区代码、土地利用现状分类代码等各种代码构建数据字典的标准。在矢量化数据采集结束后，展开数据的检查与核验工作，依照土地信息系统的规范特点，将各个空间数据、扩展属性和数据字典功能等，综合形成了农村集体土地地籍信息系统。使用特定的程序进行数据测试，检测输出数据和原数据是否相同，判别其是否属于国家标准的数据交换格式。

3.2 已有登记成果整合入库

依照《不动产登记数据库标准》，针对已经建设好集体土地所有权数据库的情况，通过数据转换、补充采集相关信息以及进行数据整合关联等操作，将其归入不动产登记数据库。

针对只有纸质土地成果资料，但还没有建立数据库的，或部分纸质土地成果资料未录入数据库的，将纸质版档案资料经过扫描、整理、编辑生成电子文档，通过不动产原地籍号、档案号、单元代码等信息等将电子版档案和纸质登记档案进行关联，方便溯源查找。完成纸质土地登记成果数字化后，将其归入不动产登记数据库。

以县级法定统计单位为建库单元，SuperMap 平台为基础，建立城乡一体化地籍数据库及管理信息系统[2]，

与“城镇地籍信息系统”“土地利用管理信息系统”相衔接，实现各级数据库的互联互通和同步更新，建立地籍管理信息系统的“城乡一体化”。

3.3 更新集体土地所有权确权登记成果

对于由于征地致使集体土地所有权全部或部分消失的；由于土地调整、互换导致农民集体所有权全部或部分变化的；由于行政区调整划分，农民集体合并或撤销发生变化，从而造成权属发生改变的；由于测绘问题或其他原因造成集体土地所有权登记错误的。利用不动产登记数据库系统，区分情况按照法定程序，办理农民集体所有权变更登记手续，留存证明材料，并统一集中进行数据库系统更新。依据权属争议宗地证明材料和更正好的集体土地所有权确权登记成果资料，依据地籍图编制相关要求，更新编制集体土地所有权地籍图。

土地登记申请人为具有所有权的农民集体、或镇（街）、村（社区）、社（组）集体经济组织或单位或企业法人经依法批准取得的集体建设用地申报使用权登记的法人，提交申请权属界线清晰，县、乡级土地管理部门受理申请后，针对申请人提交的地籍调查资料以及宗地权属性质、权属来源、范围、四至、面积、用途等相关资料进行权属查核，并在审批表相应审批栏认真填写审批意见[3]，制作宗地图，进行注册登记，由自然资源管理部门向所登记的权利人统一颁发土地所有权证书。

做好农村集体土地所有权调查，查清每宗土地的权属问题，并划好县际接边界线，充分进行自检、互查、质检、复查等工作，规范完善土地所有权登记成果，确保不动产数据库系统数据的准确无误，更新集体土地所有权登记数据库，形成完整的地籍调查成果，为农村集体土地所有权颁证提供依据。

4 结语

本文以河北省元氏县工作实践为例，阐述了组织实施、外业实地测量调查、土地数据整合入库、数据库成果更新等路径，提出了集体土地所有权确权登记成果更新实施的组织方式和技术方法，以期对集体土地所有权登记成果更新工作提供借鉴。

参考文献

[1] 张超，张红娟.集体土地地籍调查外业工作方法的探讨[J].北京测绘，2014（4）：37-41.

[2] 赵建文.数据库技术在灵寿县三权调查工作的应用[J].农业与技术，2013（2）：167.

[3] 卢彪，张梦珏.农村集体土地所有权确权登记发证项目[J].中国科技博览，2015（31）：369.