精细化治理何以提升公共服务的可及性

[摘 要] 提升公共服务的可及性是基层治理体系与治理能力现代化的题中要义。随着精细化理念的引入，公共服务供给的基本目标由“服务均衡”提升为“服务可及”。“红色驿站”是提升公共服务可及性的实现载体，通过这种载体有利于优化服务空间，精准服务需求，联动服务资源和动员服务力量，为提升公共服务的可及性提供了有效路径。基于提升公共服务可及性的实践经验，可从空间可及、内容可及、资源可及、制度可及四大板块入手，搭建精细化治理提升公共服务可及性实践机制，以回应中国式现代化进程中公共服务可及性何以提升的现实命题。

[关键词] 精细化治理；公共服务；红色驿站；基层治理；中国式现代化；治理能力现代化；可及性

[中图分类号] D630 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2024）09-0078-09

党的二十大报告明确指出：“着力解决好人民群众急难愁盼问题，健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性，扎实推进共同富裕。”[1] 46公共服务的可及性直接决定服务供需的匹配度、公共服务的使用率、享用服务的体验感，是连接民心、关乎民生的关键环节。因此，提升公共服务的可及性对于丰富以人民为中心的发展思想和推进中国式现代化具有双重效能。

一方面，提升公共服务的可及性是基于丰富以人民为中心的理论需要。人民性是马克思理论的根本属性。从根本上来说，中国共产党是来自人民、植根人民的，党的理论就是一切为了人民的理论，唯有人民的创造性实践才是理论不断突破创新的源泉和动力。早在1944年，毛泽东就发出了“为人民服务”的倡议：“我们一切工作干部，不论职位高低，都是人民的勤务员，我们所做的一切，都是为人民服务。”[2] 243可以说，人民群众不仅处于公共服务体系的输入端，更处于输出端。因此，提升公共服务的可及性，有助于在现实语境中界定与厘清公共服务供给是为了人民、依靠人民、由人民共享的理论基础，继而丰富了以人民为中心的发展思想。

另一方面，提升公共服务可及性是基于深化中国式现代化的现实需要。中国式现代化的重要特征之一是“全体人民共同富裕的现代化”。实现全体人民的共同富裕，不仅在于帮助人民实现经济层面的富足，更在于通过提升公共服务的可及性，让公共服务成为普照的光，提升人民在现实生活中的获得感、幸福感与满足感，进而实现精神层面的富裕。由此，本文研究公共服务可及性的提升路径也就具备了一定的理论基础与现实意义。

一、从“治理”到“精细化治理”

70年来，中国社会治理经历了从社会管控到社会管理，再到社会治理的蝶变，与之相匹配的治理主体、治理结构与社会运行状态等一系列治理要素也相继发生转变。“治理主体结构从‘一元主体’到‘多元共治’，治理方式从行政管理向法治、德治和自治综合治理转变，社会运行状态实现了社会有序运行与活力迸发相统一”[3] 41-43。公共服务这一概念便是在社会治理观念的不断革新中逐步进入大众视野的。在社会治理观念形成初期，为弥补市场自发调节的缺陷，政府通过倾斜性政策来干预和调节，以确保公共服务的均衡性，让公共服务在基层能够“铺得开”。然而，以政府为主导的包干式服务不仅未能纠正市场失灵，相反却造成基层公共服务体系出现了两种极化：一是导致社会卷入了福利陷阱，即一些被政策优待裹挟的地区，全然依赖政府提供的公共服务，久而久之，形成等、靠、要的“巨婴化”基层。二是在社会治理过程中形成服务留白或服务缝隙。政府即便可以确保公共服务的均衡性，却也很难保证公共服务的可及性，这种不可及表现为公共服务到不了群众身边、送不到群众心里。基层由于缺乏必要的公共服务来给市场补缺，从而引发了更多、更大的治理难题。上述两种极化情况都表明，实现公共服务的可及性任重而道远，其核心问题在于简单化、统一化、大口径的治理模式已经难以匹配复杂化、多样性、小切口的服务需求，这就亟须优化、升级乃至革新固有的社会治理观念，让社会治理实现从“治理”到“精细化治理”的升级。这一认识既与国家顶层设计保持高度一致，同时深刻影响学界的理论推进。

首先，从国家的顶层设计中梳理精细化治理的基本脉络，即精细化治理是如何一步步进入国家治理体系的。习近平在贵州省贵阳市观山湖区考察调研时指出： “基层强则国家强，基层安则天下安，必须抓好基层治理现代化这项基础性工作。”而贯彻精细化的治理理念则成为实现这一目标的关键。精细化治理作为一种政策话语最早出现在党的十八届五中全会上。全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出，加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。党的十九大报告进一步强调，加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。社会治理的社会化、法治化、智能化、专业化，一方面明确了精细化治理的着力方向，另一方面也为实现精细化治理提供了强有力的手段支撑。党的十九届四中全会继而提出， 推动社会治理重心向基层下移，并把更多资源下沉到基层，以提供精准化、精细化服务。党的二十大也要求，完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系。通过梳理精细化治理的政策话语演变过程可以发现，只有将精细化治理作为一项常态化的政策设计固定下来，精细化治理才有实现的可能。只有将精细化的治理理念运用到公共服务的具体实践中，才能实现像“绣花”一样的社会治理。

其次，从学界的理论推进来理解精细化治理的内涵。精细化治理的基本理念是人本需求。精细化治理来源于西方企业中的精细化管理。然而企业的管理模式常常过于强调刚性与非人格化特征，而忽略人文关怀，这与社会治理的根本出发点相背离。因此，精细化管理无法直接嫁接到社会治理的土壤之上。精细化治理必须满足人们的服务需求，以此强化回应性，从而实现以人为本、规则清晰、流程精微、服务精细、质量精益的治理效果[4] 14-17。此外，精细化治理的实现方式必须是标准化、智慧化、专业化的，如果治理工具得不到有效保障，那么基层公共服务精细化治理目标的实现也只是纸上谈兵[5] 45-57。基于精细化治理强调治理主体的多元性，社会治理主体不只是政府部门，还包括企业、社会组织、民众等治理主体。因此，精细化治理既包括以管理和技术为导向的精明行政，也反映其他社会主体的参与和互动[6] 6-11。更为重要的是，精细化治理的目标在于实现基层公共服务的提升，最终满足基层公共服务精细化治理精益求精、流程准确、严而不苛、细而不繁的内在要求[7] 107-110。

既有的政策设计和理论研究为深刻认识精细化治理的基本内涵奠定了重要基础。由此可见，精细化治理已逐渐成为一种社会共识，影响乃至改变着社会治理的进程。这无疑是社会治理观念的一次重大突破。然而，相关研究仍有不足之处，如并未回应如何在现实语境中强化精细化治理与公共服务之间的联系。基于此，本文以田野调查为研究进路，通过对W市“红色驿站”进行实地考察，探讨精细化治理如何提升公共服务的可及性，以及精细化治理提升公共服务可及性背后的实践机制。

二、“红色驿站”：精细化治理的实践载体

随着精细化治理的理念被应用到公共服务的供给中，公共服务体系尤其是基层的公共服务体系发生了重大变化，即通过基层公共服务精细化治理，准确把握服务用户端的体验感，确保基层群众也能享受到优质、贴心、便捷的公共服务，以此提升公共服务的可及性。基于此，近年来全国各地涌现出了一些有益的地方探索，随之也形成了一批行之有效的地方经验，其中就包括W市以建强红色驿站提升公共服务可及性的探索。

民心是最大的政治。习近平强调：“各级领导干部要牢记全心全意为人民服务的宗旨，始终把人民安居乐业、安危冷暖放在心上，时刻把群众的困难和诉求记在心里，努力办好各项民生事业。”[8] 137在基层守住民心的关键在于打造好家门口的便民服务。红色驿站是集党群服务、物业服务、政务服务、志愿服务和民调服务于一体的家门口服务综合体。W市在小区层面大力推广红色驿站，通过扩充服务队伍、建强服务阵地、优化服务模式等举措，不仅有效提升了小区服务供给能力，实现了服务主体的多元化，更进一步强化了服务供需的适配度，提升了享用服务的体验感，为提升公共服务可及性提供了可借鉴的经验，如图1。

（一）优化升级驿站服务空间

空间是公共服务赖以生存的基本载体。“可及性是空间权利的具体质性和空间权力运行导向，是供需适配的空间结构”[9] 112-120。W市通过不断优化升级红色驿站这一公共服务载体空间的空间布局，提升公共服务的可及性，其可借鉴性主要体现在两个方面。

一是服务空间下移。公共服务的可及性，不仅在于实现服务公平，更在于实现服务便捷。这就要求必须甄选出位置恰当的服务空间。以往城市社区的公共服务通常只能下沉至社区一级，依靠社区服务“触手”实现所覆盖小区服务的可及性尚且存在困难。究其根源，对超大型城市，尤其是以上班族居多的小区而言，小区是距离居民生活最近、与居民利益最直接相关的生活单元。“每个人是社会的细胞，每个人都居住在小区里，相比社区，距离居民更近的是小区。”（来源于访谈资料：20230722HMR）横亘于社区与小区之间的实体空间距离，使得社区提供的服务往往较难满足群众咨询和办理的需要。为解决因空间设置不合理导致的服务难问题，W市通过在小区内建设红色驿站，将服务空间从社区下移至小区，不仅大大缩短了小区居民办事路程与时间，也真正让小区成为承接服务的一级单元，保证了公共服务“最后一公里”的落地到位、落地准确。

二是服务空间耦合。为最大限度降低服务成本，以功能集成为原则耦合公共服务空间是一种较为通行的做法。W市以应建尽建、按需设点为出发点打造红色驿站，通过在红色驿站内部构建三种不同功能定位的空间，实现了公共服务在功能上的分化、空间上的耦合，这些空间主要包括便捷式办事空间、多样性文体空间和灵活性协商空间三大类。

1.便捷性办事空间。为缩短政务服务办结时长、方便居民日常办理，W市通过在红色驿站内部设立“一站式服务大厅”，并将52项政务服务下放到小区红色驿站，大大提升了公共服务的可到达性 。此外，针对一些办事不便的特殊居民，红色驿站还专门开展“帮办”“代办”服务，从而保证服务真正送到家门口。

2.多样性文体空间。随着生活水平的提高，居民的生活需求已经从物质满足向精神满足转变。因此，红色驿站内部特设舞蹈室、乒乓球室、书画室等文体设施于一体的居民文体活动中心，为小区居民提供娱乐、学习的场所。同时，借助红色驿站积极开展居民喜闻乐见的各式文体活动，满足居民多元化的生活需求。

3.灵活性协商空间。为有效探索新时代“枫桥经验”实践路径，W市以区级大联盟、街道指挥部、社区作战室、小区桥头堡、楼栋前哨岗的五级解纷架构为指引，在红色驿站内成立小区议事工作室，做实小区协商议事功能。在保障议事有地的基础上，在小区内营造畅所欲言的议事平台。总之，基于功能分化、空间耦合的布局思想，大大提升了有限服务空间的利用率。

（二）精准聚焦群众服务需求

传统的公共服务体系是一种自上而下的单一运行机制。这种运行机制的单一性主要体现在政府单方面购买的服务往往未能顾及群众的真实需求，造成政府买单、群众不买账的尴尬局面，公共服务的可及性难以保证。现如今，对群众急难愁盼问题的解决情况成为衡量服务可及化程度高低的重要标准，服务供给者首当其冲应以群众的基本需求作为提供服务的基本前提。基于此，W市坚持以群众多层次需求为导向建设小区红色驿站，在缩短为民服务“半径”的同时，助力实现以驿站布点密度提升换取居民办事体验提升的目标。具体而言，群众刚需主要体现在办事需求、利益诉求和自我实现三个方面。

首先，从群众办事需求出发，提升居民满意度。红色驿站始终秉承为群众办实事的理念，并将其贯穿于为民服务的全过程。相关数据显示，自红色驿站建立以来，红色驿站的月均办事量已破万，群众办理相关业务的时限相比之前缩减了60%以上，真正提升了居民对公共服务的可利用性。

其次，从群众利益诉求出发，及时化解居民矛盾纠纷。红色驿站下设的矛盾纠纷调解队通过实打实的入户遍访，开展“三讲、三问、三帮”，及时全面把握居民较为集中的利益诉求，将矛盾纠纷扼杀在萌芽状态。“只要居民走到红色驿站中来，他所反映的问题都会有人去解决。”（来源于访谈资料：20230728YQ）

最后，从群众自我实现需要出发，充分满足居民精神生活。红色驿站的建立激发了小区居民的自我动员、自发参与热情，通过志愿服务的形式积极融入红色驿站的日常管理与服务之中，一改以往公共服务中仅关注合作生产而忽略价值共创的弊端。同时，居民作为公共服务的供给者和享用者，既能站在享用者的立场优化公共服务供给的内容，又可站在供给者的立场为他人提供满意优质的公共服务，充分发挥居民在公共服务中的“比较”优势，进而实现居民自我价值的最大化。

（三）多方联动组织服务资源

现代社会的公共服务，囿于服务资源供给的单一性与服务需求多样性之间的矛盾，公共服务难以可及遂成为普遍存在的痛点与难题。因此，如何靶向链接优质资源来扩充服务的“口径”，成为实现小区公共服务向专业化、便捷化转型的根本目标所在，这一目标具体可通过人力资源下沉和服务资源下放两个步骤加以实现。

1.人力资源下沉，保障公共服务的专业化。相比于农村社区而言，人口规模大是城市社区的显著特征之一。小区不仅是居民的生活场域，同时也是矛盾纠缠、利益交织、需求交错的汇集地，“上面千根线，下面一根针”的基层干部配给现实，加剧了公共服务覆盖和小区治理的难度。针对小区直面服务难题而服务人员配备不足的现实，W市通过网格长专职化的方式，将网格长全天候下沉到小区红色驿站，开展巡查服务，组织协商议事，确保小问题不出小区。此外，小区党组织成员全部由居住在本小区的党员骨干担任，利用居住地党员的优势和价值，引导其参与小区建设管理，实现了党员的“一方隶属，多方管理”。

2.服务资源下放，保证公共服务的便捷化。服务资源与居民日常息息相关，在满足基层公共服务的需求中作用突出。服务资源下放成为公共服务流程端改革的迫切需要。一是基本公共服务资源。W市H区通过推进民生类事项下到街道、沉到社区、进到小区红色驿站，为居民提供包括党群服务、物业服务、政务服务等在内的基本公共服务资源，通过任务和责任层层下放来实现公共服务有效落地和有效供给的运作模式[10] 36-42。为扭转村改居小区治理中的参与困境、悬浮化困境、市场失灵困境和整合困境，W市H区还引入两家国家级红色物业服务，兜底托管193个老旧小区。二是普惠性非基本公共服务资源。为满足居民更高层次需求，通过小区红色驿站，W市H区将群众所关心的房管、养老、卫健等民生事项逐步向小区覆盖、向基层倾斜，办好了民生实事、兜住了民生底线、补齐了民生短板，在解决群众烦心事、操心事、揪心事中提升了服务满意度，确保服务成本可承受，服务质量有保障。

（四）积极联结社会服务力量

加快构建共治共建共享的社会治理格局已成为基层治理的重要目标。“基层社会治理共同体是一个由基层党组织、经济组织、自治组织、群团组织、社会组织与公民个体等行动主体所构成的集合体，其中每一个行动主体都居于不同地位、扮演不同角色”[11] 90-96。因此，公共服务也要跳出传统单一的政府主导型供给方式，实现供给主体的多元化，开创“党组织强引领+社会组织共保障+自治组织同参与”的基层公共服务多元供给机制。

首先是自上而下的党组织。党的十九大报告指出：“推进社区治理的关键在于加强基层党组织建设。”《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》也提出，“坚持党对基层治理的全面领导，把党的领导贯穿基层治理全过程、各方面”，把党的政治优势与组织优势转变为发展效能。从中央的顶层设计来看，实现公共服务的可及化，必须发挥党组织自上而下的引领作用。W市H区借力深耕工程，推动党组织体系由小区进一步深入到楼栋，以单元、门栋为单位，全覆盖建设楼栋党小组，进而构建起社区大党委—小区党支部—楼栋党小组—党员中心户的四级基层组织体系，既有利于实现党组织在场，形成义务服务的动力主轴，又便于发挥领头雁党员的引领示范作用，有效平衡了内嵌于公共服务中的供需关系。

其次是自外而内的社会组织。社会组织作为现代社会治理的重要参与主体，作为改革公共服务供给方式的重要载体，其最大优势在于“独立于体制之外又表现出体制内吸的社会组织， 能较多地吸纳来自社会的公益或共益资源， 是政府培育和支持的社会共治主体”[12] 16-19。W市在建强红色驿站的过程中，主要通过两种形式积极发挥社会组织的作用。一是引入专业性社会组织，即通过政府购买服务的形式，充分发挥社会组织承接政府职能、参与小区治理的功能。如为破解一些老旧小区老人群体多吃饭难的问题，W市对接专业助餐企业积极筹措幸福食堂，解决了老年人吃饭难问题。二是孵化志愿服务组织。在W市H区社会组织孵化基地的帮扶下，Q社区持续深化“专业+志愿”服务模式，积极筹建了“邻里服务互助志愿服务队”“沐童家长志愿服务队”“春晖志愿者服务队”等10支志愿服务队伍，共吸纳135名志愿者，打造了平时服务、急时应急、战时应战的志愿服务队伍体系，凸显了公共服务的公益性、专业性。

最后是自内而外的自治组织。居民是城市社区的主体。实现公共服务长效性供给的关键在于挖掘内生力量，发动居民组建自治队伍，发挥居民自治力量。W市H区通过积极培育扎根小区的本地人，吸纳小区威望高的老党员、老教师、老干部、家族长辈等群体进入红色驿站，参与矛盾调解，发动自家人来化解自家事，既可确保内生力量在社区自组织的形成和行动中将其组织成员的身份、关系和能力嵌入日常生活、集体行动和社区舆论等具体的治理实践层面[13] 74-79，又有利于在服务保障中突出居民的主体意识，强化居民对其生活场域的认同感、归属感、依赖感。

三、精细化治理提升公共服务可及性的实践机制

面对社会治理的现实情景，立足于精细化治理的社会发展目标，以提升公共服务的可及性作为基层工作中心，要将抽象的治理观念具化为可操作的具体机制，从中凝练出精细化治理提升公共服务可及性的实践机制，并使之嵌入社会治理实践的全过程。精细化治理提升公共服务可及性的实践机制，是化解基层公共服务“悬浮”，确保治理效果长效化的重要环节。其实质是以空间可及为基本提前，以内容可及为关键抓手，以资源可及为实现方式，以制度可及为重要保障的高标准公共服务供给模式。

（一）空间可及：可及性公共服务的基本前提

在基层治理中，治理有效常常与治理单元密不可分。如今，以服务促治理已成为基层治理的重要发展趋向之一，基层治理中的治理单元可被进一步理解为公共服务的空间载体。空间可及来源于基层治理领域中的“中心-边缘”理论。“中心-边缘”理论认为，治理对象距离治理中心越远，治理效能越难显现。因此，实现公共服务的可及性，首先就要在空间可及上做文章。

空间可及是指通过优化服务载体的位置布局来确保公共服务在空间上的准确供给，针对的是公共服务何处供给的问题。而实现这种空间可及，既要考虑到服务所需的成本，也要将服务对象的特殊性纳入其中。具体而言，首先针对服务所需的成本问题。由于不同服务对象生活、工作在不同的区域，导致其享用公共服务的时间成本、交通成本等方面存在较大差异。若服务成本与服务需求之间的张力间隙过大，人们往往不愿意投入过多的成本去享用服务，对服务的需求度会降低。其次，基于服务对象的特殊性。人人可享受服务是提升公共服务可及性的基本目标。除了在“投入-产出”考量后不愿享用服务的人群以外，也必须将行动不便但有服务需求的对象纳入服务范围。因此，合理规划、设置、优化承载公共服务的空间位置，更加关注服务与效率的关系，对从空间上保证服务对象能够相对公平、便捷地获取公共服务至关重要。

（二）内容可及：可及性公共服务的关键抓手

实现公共服务的可及性，要以内容可及为关键抓手。内容可及是指在明确服务对象的前提下，为服务需求端提供有针对性、高质量的公共服务。

从供给端来看，公共服务的供给都应以服务对象的需求为导向。而鉴于“基本公共服务需求具有一定的时效性、阶段性、层次性”[14] 69-79，在一定程度上加剧了公共服务的供给难度。换言之，在不同时期，人们所需的服务类型、对服务的需求度等不尽相同。因此，实现公共服务供给可及性的关键是将可及性置于我国基本矛盾的框架下进行。随着我国基本矛盾已经由日益增长的物质文化需要转变为对美好生活的需要，公共服务供给内容的质量与总量关系、供给方式等必须作出相应的调适与转向。一旦公共服务无法在最佳时间进入并实现精准供给，服务的可及性就难以保证。

（三）资源可及：可及性公共服务的实现方式

资源可及是指通过调配有限的服务资源来弥补资源自我配置的短板，实现公共服务资源配置的相对均衡，解答公共服务如何实现的问题。

公共服务的受众群体在空间分布、资源占比等方面具有显著的不均衡性。受限于人口的密集度、经济的耐受度等，这种不均衡性在服务资源的分配上通常表现为：城市多而农村少，市中心多而郊区少。服务资源除了在空间上表现出不均衡外，不同类型的公共服务的占比也差异显著。例如，有学者曾对成都各大类公共服务资源分布进行分析，得出结论：医疗公共服务资源配置相对最优，教育公共服务资源配置相对不足，养老公共服务资源配置存在短板，文体公共服务资源配置有较大潜力[15] 1-7。因此，要提升公共服务可及性，应先实现资源可及性。通过资源可及来重新配置资源，从而保证在获得服务、享用服务上人人机会均等。

（四）制度可及：可及性公共服务的重要保障

制度可及是指通过创新公共服务“供给-需求”制度、“表达-回应”制度、“动员-参与”制度、“享用-评价”制度等来实现公共服务的长效性，回应公共服务如何持续优化的问题。

持续保障公共服务可及性的关键，不仅要实现服务的一时可及，更要实现时时可及。这就要求必须革新过往命令式、运动式的公共服务供给模式，继而再形成可复制、推广的经验与模式。以公共服务中的“供给-需求”机制为例，随着现代化的快速推进，基层治理所面临的事项复杂性和主体异质性难题愈加突出。供给就是基本公共服务标准化的阀门，政府的既有能力就是当时阶段标准化所能达到的最高水平[16] 14-19。在此背景下，传统以政府为主体的服务供给逻辑逐渐显现弊端，影响了服务供需之间的匹配度。因此，需要建构多元化的服务主体来满足服务对象多层次、多样化的服务需求，从而逐步实现打造政府保基本、社会共参与的公共服务多元供给体系。这种多元供给体系，既能有效缓解政府提供公共服务的财政负担，也可在恰当引入社会服务组织、市场企业等前提下激活公共服务领域的良性竞争，从而保证人民群众获得优质贴心、令人满意的公共服务。

总之，精细化治理是当今社会基层治理的主旋律。结合充分的田野调查，本文将精细化治理提升公共服务可及性的实践机制分为空间可及、内容可及、资源可及、制度可及四大板块。然而，社会是不断进步的，公共服务的评判标准也会不断发生变化。因此，如何在社会发展中创新公共服务可及性的实践机制，如何在新机制下凝练出提升公共服务可及性的新路径，是保障公共服务可及性的根本之道。

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[责任编辑：李利林]