基层治理体系中“中心工作”的产生、泛化及应对策略

[摘 要] 中心工作是党委贯彻领导意志、推动行政体系完成重要治理事务的制度化方式，是“党的领导”治理体制的具体化，属于具有中国特色的社会主义治理传统的重要构成。当前，中心工作在基层治理体系中产生了较强的泛化效应。在乡镇治理中，“编岗混同”逐渐常态化，治理规范化意义上的“定岗定编定责”越发难以形成。在村级治理中，乡镇政府对村“两委”成员实行“类编制化”管理，村级组织行政化程度不断加剧。中心工作的泛化效应，源于重要工作和常规工作之间缺乏有效的区分，而基层复杂的条块关系对此亦有所加重。中心工作泛化之后，一线行政空转加剧，治理形式主义泛滥，基层治理陷入新的“悬浮”困境。为缓解中心工作的泛化效应，应加强县乡村纵向治理体系的层级统筹，增强基层治理的社会回应性。

[关键词] 县域治理；基层治理“悬浮”困境；村级组织行政化；乡村治理内卷化；基层编制；条块关系

[中图分类号] D422 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2024）09-0026-12

一、文献回顾与问题的提出

在中国特色的社会主义治理传统中，中心工作被广泛应用于国家治理实践。通过对中心工作运行机制的把握，对于理解新时期基层政权运作具有重要的理论意义。2021年4月，《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确提出，用5年左右时间，基本实现基层治理体系和治理能力现代化。加强对中心工作运行机制的理解，有助于为未来基层治理体系的优化和基层治理能力建设提供有益启示。

学界对中心工作的研究主要从基层治理的运动化特征切入，认为中心工作模式下的治理过程表现为各种运动式治理[1-2]。但是，由于运动式治理在权力运作上呈现出短期性、不规则性等特点，理论界对此多持批评意见。有学者认为，运动式治理在快速应对重大治理问题的同时，也包含了过强的长官意志，较容易带来基层治理的不确定性，使得国家政权的运行缺乏足够的合法性基础[3]。不过，也有学者结合地方治理的复杂经验，发现中心工作本身并不是对常规化、标准化的科层式治理的破坏，而是地方治理中政治权力枢纽在综合权衡治理形势之后，对重点工作的集中化应对。这种集中化应对在政治启动机制、政治激励上均具有稳定的制度化特征[4]，有助于将上层的政治意志落实到地方，并与科层式治理相互配合、相互补充，从而实现有效治理[5]。

对中心工作所持有的批评意见，源于将韦伯意义上规则化的治理标准作为衡量我国治理模式的标尺。依照科层体制的理想类型，中心工作模式及其衍生出来的运动式治理，属于治理行为上的偏差；而关注中心工作模式治理优势的观点，则主要是从我国治理体制的历史合理性角度切入研究，即通常所说的“集中力量办大事”的体制优势。归结来看，以上两种讨论中心工作的视角，在具体观点上虽然有所差异，但互补性要远远大于对立性。两种理论视角的共通之处在于，均展示出以中心工作为核心的国家治理传统的某些基本特征和治理优势，为认识独具中国特色的治理模式及其在迈向治理现代化过程中所存在的不足，提供了有迹可循的知识谱系。

从国家治理传统来看，中心工作是具有党政体制特色的治理方式。中国共产党的领导地位决定了执政党始终有设置国家治理议题的政治权力，而不同层级的地方党委在治理辖区范围内具有判断治理事务重要性的决策权，在事权范围内具有划定中心工作事项的权力。从既有研究来看，当中心工作在治理过程中有所扩张，必然会对科层式治理造成影响。因此，对中心工作的理解，无疑需要秉持党政体制的视野，深入中心工作运行的实践之中，既要看到中心工作在治理实践中所发挥的积极作用，又要综合分析中心工作在基层治理中的实际运作状况，将中心工作和常规的科层式治理放置于基层治理体系中予以整体考察。

为了便于研究的展开，可以从基层治理场域中颇为值得解释的治理现象入手。为了实现社会经济事业的快速发展，国家向基层投入了大量的公共资源。为此，地方政府需要落实的中心工作的数量开始变多，中心工作的运行有了扩大化的趋势。与之同步出现的是，基层治理负荷的快速增强以及行政权力运作中形式主义的泛滥[6]。即便中央多次给基层减负，基层的状况却是越减负担越重。最终，基层行政体系即便通过治理机制创新，将大量行政资源投入到中心工作中，基层治理的效果却依然不容乐观。围绕中心工作的运行实践，新近的代表性研究聚焦行政权配置集中化与行政权合理化能力不足的悖论，讨论中心工作扩大化之后基层治理体系转型的困境[7]。但是，这项研究对基层治理体系在中心工作扩大化中的自我调适，缺乏有效的理论概括，对新时期基层政权的运作特征也缺乏足够精确的理论判断。那么，值得进一步关注的问题是，当中心工作这种治理方式突破自身边界，频繁进入行政体系时，给基层组织结构和基层治理能力带来了怎样的影响？

本文将论证，在大量治理事务落地的过程中，中心工作的过密化在基层治理体系中产生了较强的泛化效应。中心工作的泛化效应，直接源于基层治理体系将中心工作不恰当地扩大化，而复杂的条块关系对此也推波助澜。中心工作的泛化效应在消解其治理功能的同时，还催生了基层治理的“悬浮”困境。以下，将首先对中心工作的治理功能和运行机制进行理论说明；其次，对中心工作的泛化效应进行描述和分析；再次，对中心工作的运行逻辑在条块关系中的变化予以机制化解析，以为解释中心工作泛化效应的形成提供新的视角；最后，在总结研究发现的基础上，分析中心工作泛化后的基层治理转型困境，并提供相应的政策建议。

二、中心工作的治理功能与运行机制

（一）中心工作的缘起与治理功能

中心工作是我国党政体制在治理活动中的重要表现形式。在党政体制的权力结构中，党委位居领导地位，政府根据党委的决策来贯彻落实各种治理事务[8]。纵向上，地方党委依据法定的政治权力安排各种工作，区分政策执行的优先次序。对于重要政策，地方党委便将其认定为中心工作，通过设定中心工作的方式推动国家政策的执行[9]。历时性地看，中国现代国家治理实践中不同时期都会有不同的中心工作。在相对较早的现代国家治理时期，中心工作未被上升为治理模式的程度，更多的是党的领导人所提出的一种工作方法或工作要求。

早在1943年，毛泽东在《关于领导方法的若干问题》中就有所论述：“在任何一个地区内，不能同时有许多中心工作，在一定时间内只能有一个中心工作，辅以别的第二位、第三位的工作。……领导人员依照每一具体地区的历史条件和环境条件，统筹全局，正确地决定每一时期的工作重心和工作秩序，并把这种决定坚持地贯彻下去，务必得到一定的结果，这是一种领导艺术。”[10] 901可见，中心工作是中国共产党在领导中国新民主主义革命实践中，为科学统筹安排不同工作，确保新民主主义革命事业的顺利完成而在治理实践中探索出来的领导方法。在新民主主义革命时期，中心工作的内涵主要是一种对党政领导干部的工作要求，强调不同工作具有不同的重要性，强调党政领导干部要能够正确区分重要工作和一般工作；在面对存在不同重点程度的工作时，党政领导干部要善于把握主要矛盾，正确区分重点工作和次要工作，不要“眉毛胡子一把抓”。不仅如此，中心工作的领导方法还强调，对重要工作要坚决落实并取得工作成效，这说明中心工作治理方法具有很强的治理实用主义的倾向，注重不惜一切代价去实现特定的重要治理目标。

在国家治理体系建设和形成的过程中，中心工作的领导工作方法得以保留，逐渐成为我国社会主义治理传统的重要组成部分，并在现代国家建设过程中演化为以“党的领导”为核心的国家治理体系的有机组成部分。所谓“党的领导”治理体制，形象地说，就是“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”[11]。党的十八大以来，中国共产党在治国理政各个方面的绝对领导地位得到了前所未有的强化和巩固[12]。这不仅体现为党委对行政体系的领导。扩展开来，“党的领导”还包括执政党对人大、政协、群团组织的全面领导，体现为对国家治理领域的全面领导。在“党的领导”治理体制格局中，执政党有权决定治理事项的重要性，判断哪些工作是紧要的工作，哪些工作是战略性的工作。凡是党中央做出的重大决定，反映在相关国家治理工作的贯彻上，就一定是通过中心工作来完成的。在坚持党的领导下，政府贯彻党委的政治意志，负责统筹各方面的行政资源来落实党委的决策[13]。一旦党委将某些治理事项认定为重要工作，这些工作就自然成为由政府负责落实的中心工作。对于中心工作，从行政资源的调配到行政绩效的考核，都体现了中心工作相对于其他工作的重要性和特殊性。

从中国现代国家治理体系的发展历史看，中心工作的治理方式要早于科层治理体系的形成。在新中国成立初期，执政党需要处理大量的重点问题，大多采用了中心工作的方法，而科层式治理体系则是在社会治理事务不断常规化的过程中逐步形成的。历史地看，中心工作的治理模式和科层式行政的关系并不是相互对立的，而是相互协同、相互补充的关系。为应对常规性治理事务的增长，我国不断加强现代行政体系的建设，用政府组织体系负责实施大量的政策，以增强政府治理的回应性。同时，为解决阶段性的重难点治理事务和应对突发性治理事务，弥补科层体制的不足，中心工作模式又得以保持和存续，并在国家治理实践中不断制度化、规范化，在应对复杂治理问题的过程中发挥核心治理功能。

相比于韦伯意义上的科层体制[14]，中心工作是我国党政体制在国家治理实践中形成的具有历史传统的独特治理方式，是“党的领导”治理体制的具体化。中心工作是“党的领导”治理体制下的一种专门应对重点工作、解决治理中主要矛盾的治理方式。在一般意义上，中心工作成为党委贯彻领导意志、推动行政体系完成重要治理事务的执政工具，是我国国家治理运行体系的有机构成部分。

（二）中心工作的运行机制

作为一种集中资源专门用于解决重要治理问题而形成的治理模式，中心工作运行的理想型具有三个特点：一是中心工作在数量上要远远少于其他常规工作。这是由中心工作本身的意涵所决定的，如果很多工作都是中心工作，中心工作和常规工作之间就没有性质上的区别，那么被设定的中心工作在治理事务序列中就很难做到中心化；二是作为中心工作启动者的党委需要正确把握治理的主要矛盾。中心工作需要耗费大量的治理资源，甚至是占用常规工作的治理资源。如果中心工作无法与真正重要的治理工作相匹配，那么中心工作的启动和执行不仅不会产生好的治理后果，反而会形成不良的治理后果；三是中心工作一旦被启动，就需要配套科学的政策执行机制和严格的责任落实机制，确保能够在行政体系中得到坚决的执行，否则中心工作就无法真正落实，导致主要矛盾无法得到有效解决，影响经济发展和社会稳定的大局。

为了确保中心工作能够发挥出适当的治理功能，使得中心工作在治理过程中能够得其所长，至关重要的是党委能够对不同的治理事务实现有效而正确的识别。中心工作的设定和运行涉及一系列治理资源的集中调度和整合，所以中心工作就不可能也不应该被随意启动。中心工作的启动必然是一个高度政治化的治理过程，只有通过党委的集体决策，经过严格的政治筛选，原本属于政府部门的行政工作才能够被纳入中心工作的范畴。在启动中心工作的政治筛选机制上，党委是核心治理主体，享有政治议程的设定权和最终决策权。以县域治理为例，县委是县级中心工作的核心政治主体。县委权力的行使主要是通过县委常委会，其中县委书记的权力又最为核心也最为直接。县委书记做出的指示、批示本身也是重要的县委决策形式。只有通过县委层面的决策，相关的治理工作才可能被确定为全县范围内的中心工作。

一旦中心工作确定后，地方党委政府通常会以联合发文的形式，成立相应的工作领导小组，由党委书记或政府主职领导担任工作领导小组组长，并将相关行政职能部门纳入工作领导小组成员单位，其中与中心工作最为相关的行政部门被设定为工作领导小组办公室所在单位，负责整个中心工作的工作计划、实施方案、执行期限和业绩考核。具体实施过程中，工作领导小组办公室代表工作领导小组行使权力，并对其他行政单位和下级政府及相关行政部门行使考核权和督导权。在某种意义上，正是因为工作领导小组的设定已成为中心工作运行中常规化的组织形态，直接参与中心工作整体计划和安排的行政部门就享有较大的政治权力，成为在中心工作运行中占据主导地位的重要利益相关方。

在县级中心工作中，乡镇党委政府是一线的执行主体，也是县委、县级政府的考核对象。乡镇党委政府在县域中心工作中没有拒绝的权力，但是有一定的自由裁量空间。当县委县政府启动某项中心工作后，乡镇党委政府可以结合辖区范围内的财力资源、人事配备情况和社会基础来决定中心工作的具体工作方案，并统筹有限的行政资源，最大化地实现中心工作所确定的治理目标。对于中心工作，乡镇党委政府不敢怠慢，原因就是中心工作是县委确定的重点工作，甚至是县委书记直接主抓或县委常委负责落实的重点工作。在县委指示面前，乡镇党委书记都只想做得更好。做得好可以表明自己的政治态度，体现自己的政治能力，为自己赢得更多的政绩加分。否则，被批评是小事，甚至可能影响自己的政治形象，妨碍个人政治晋升。就此而言，乡镇党委政府在中心工作中主要扮演的是服从和执行的角色，在县级党委政府及其行政部门面前处于被动地位1。

基于以上分析，中心工作在党政体制内的运行机制可以归纳为“党委决策、政府全面负责、部门参与、下级党委政府抓落实”的应对重点治理事务的治理方式。具体到县域治理层面，就是“县委决策、县政府全面负责、县政府部门参与、乡镇党委政府抓落实”的应对县域重点治理事务的治理方式。在这个运行机制中，党委在领导层面的决策至关重要，党委对治理事务重要性的政治判断，以及对治理过程的考核，决定了中心工作在基层治理中的整体运行逻辑，而行政体系在中心工作运行过程中深受党委决策的影响，对中心工作的运行效果发挥直接作用，其中上级政府部门和下级政府之间的条块关系，成为形塑中心工作治理效能的重要变量。

三、中心工作的泛化效应

一般而言，中心工作与常规工作需要有明确的边界，这样才能充分发挥稀缺的治理资源汇聚后的治理效能。然而，当中心工作被频繁启动时，中心工作与常规工作之间的边界会被打破，中心工作也变得常规化，进而形成基层治理场域中的泛化效应。这里所说的“泛化”，是一般语词意义上的从具体的、个别的到普遍的意思。中心工作的泛化和基层治理中的“服务泛化”[15]、“监督泛化”[16]相类似，也是指治理功能被扩大化或治理行为泛滥的客观状态；而有所不同的是，中心工作的泛化是一种治理模式的泛化，比一般的具体治理行为或是某个治理领域所出现的治理泛化现象要更加结构化。因此，中心工作的泛化效应，是指中心工作在决策层面被过度启动之后，处于末端的治理层级在组织层面出现的结构化的被动调适状态，即因中心工作过密、扩大化而对基层治理结构造成的影响。

为了更好地呈现中心工作的泛化效应，以下在县域治理场域中加以具体分析。当县委频繁启动中心工作后，县政府在行政体系内部扩大了中心工作的规模，向乡镇层面布置了大量重点工作，带来了乡村两级治理体系在组织上的被动调整。这种泛化效应具体呈现为两个重要方面：一方面，为确保中心工作的完成，乡镇政府内部的“编岗混同”状态不断加剧，治理规范化意义上的“定岗定编定责”越发难以形成。另一方面，乡镇政府普遍倾向于对村“两委”成员参照正式体制身份的管理办法，即“类编制化”的人事管理办法，不断推动村级组织的行政化。

（一）中心工作驱动下“编岗混同”状态的加剧

中心工作在县域治理中被不恰当地频繁启动之后，给乡镇政府的治理结构带来冲击。通常情况下，乡镇干部根据以“定编、定岗、定责”为核心规范的行政组织制度开展工作。基于“定编、定岗、定责”方案而形成的科层化组织方式具有两方面的特点：一是实现相对合理的分工。乡镇干部按照自己的行政级别划定岗位，一般正科级、副科级实职干部是乡镇领导，这些乡镇领导一般主抓或是分管某几个方面的业务工作；而中层干部则通常是不同办公室或站所的负责人，主要负责自己所在办公室或站所的业务工作；普通干部则被确定在某个办公室或站所工作，通常根据中层干部的安排来完成工作。如此，乡镇政府的干部能够依据自己的职级和岗位确定相应的工作预期。二是有利于开展考核。既然每个人的职责有相对明确的分工，那么对其工作绩效的考核就相对明确。对于乡镇领导干部而言，一般是谁主抓谁负责、谁分管谁负责、谁签字谁负责。对于中层干部而言，凡是业务方面的事情，必须承担责任。通常来说，普通干部因为只有办事权而无行政决定权，所以，他们一般只会接受常规的考核，而不会面临被问责的风险。

以上这种组织方式，在常规工作中能够做到乡镇政府内部的各司其职、职责明确。但是，这种科层化的方式无法应对重大的治理事务。在重大治理事务面前，高度的分工容易导致碎片化的治理资源无法被集中使用，反而不利于形成行政合力。为此，中心工作启动后，乡镇政府的科层化组织模式被暂停，原有的科层职责和分工将被重新组合。在这个过程中，乡镇党委是打破乡镇行政结构的政治启动者，是重新划定乡镇干部职责的政治统筹者，是设定以政治任务为导向的激励强度的政治统领者。乡镇一线行政得以再造，能够在“不变体制变机制”的过程中[17]，激发基层干部的工作积极性和创造性，推动重要治理事务的完成。

这种打破科层组织设置的治理方式对中心工作的治理模式运作的政治性具有一定要求。为了解决重大的治理事务而集中行政资源在所难免，但却需要县级政府在统筹安排中心工作中做到合理、科学和适当。所谓合理，就是中心工作的设定是必要的，即中心工作的内容一定是真正重要的治理问题，而不能将本可以通过常规治理方式来完成的治理事务划定为中心工作。所谓科学，就是中心工作的实施方案要接地气，要能够尊重基层治理的特殊性，能够赋予基层治理主体以自主性。所谓适当，就是中心工作不应该过分地占用一线行政资源，而要能够善于整合一线行政资源，通过有效的治理机制创新来完成相应的治理任务。

问题是，当中心工作被频繁启动后，乡镇党委政府需要完成上级的中心工作的内容变得繁重而杂乱。更加重要的是，因为是中心工作，县级行政职能部门可以名正言顺地对乡镇政府开展更为严格的督查。为了适应中心工作的常规化，乡镇政府将原本具有暂时性、阶段性的人事与职责、组织的重组，不断常态化；而且，随着中心工作内容的变化而不断进行战时组织状态上的调整。这就将原本法定的“定编、定岗、定责”的组织模式，常态化地转变为“编岗混同”的组织模式，即不按照组织、职位来设置人事安排，而是根据中心工作的内容来确定人与人、人与事、人与临时机构的对应关系和组织模式。

“编岗混同”的组织模式对原有组织模式的改变，一方面打破了原有的人事结构，将不同的乡镇干部进行重组，使得乡镇干部对常规行政工作的预期变得不确定，而且工作精力被大量投放在中心工作上，这的确发挥了组织重构的潜力，有助于集中稀缺的行政资源解决重要的治理问题；另一方面，中心工作的常规化使得乡镇行政体系内部很难区分重点工作和常规工作，导致乡镇干部长期处于高度紧张的状态，对政策本身和工作方法缺乏认真、系统思考的时间，只能在刺激—反应模式下被动开展工作和参与“编岗混同”的组织调适。

长期高强度的中心工作，使得乡镇政府丧失了治理的积极性、主动性，压缩了乡镇政府作为直面基层的国家政权的治理弹性空间。更为重要的是，乡镇干部对上级布置的中心工作疲于应付。以这样的治理心态开展日常工作，基层治理事务的完成效果可想而知。面对中心工作的常规化，乡镇政府自然只能被动接受。但是，当乡镇政府难以承接中心工作的压力时，行政组织的边界则有可能被突破，行政权力的强制之手将不可避免地深入基层社会，一线行政体系向下转移治理责任也就在所难免。

（二）中心工作推动下村级组织行政化的深化

中心工作常规化之后，乡镇政府在行政体系中承受了巨大的治理压力。为了缓解治理资源相对于治理负荷的不足，乡镇政府积极地将村级组织纳入到一线行政体系中来[18]。农业税费取消后，村“两委”成员的误工补贴逐渐开始全部依靠国家财政和党务经费。国家采取这样的方式，主要是为了确保村级组织的运作有所保障。但是，在乡镇政府眼中，“既然拿了国家的钱，就需要为国家办事”。尤其是对村“两委”成员的人事任免权事实上掌握在乡镇党委手中。为此，村级组织在运转经费正规化之后，所谓的“简约治理”模式就已经终结了[19]，而成为国家行政体系中的一种以半正式行政形态存在的重要构成。在这方面，乡镇政府对村级组织采取了正规化的目标管理责任制，而且在日常行政工作中，对村干部实行了较多的行政化规训，力图将村干部的工作方式、工作心态不断正规化、标准化[20]。

正是因为乡镇政府的行政压力不断增大，乡镇党委对村“两委”换届极为关注，村“两委”成员的政治素养、文化水平和治理能力，直接关系到乡镇政府行政工作完成的好坏。为此，乡镇领导高度重视行政村党支部书记的人选，对于一些重要的行政村，乡镇党委书记甚至会亲自物色人员并进行严格把关。与此同时，国家层面出台的法律制度也便利了乡镇党委对村“两委”成员的行政化管理。除了乡镇党委强化了对行政村党支部的政治领导，纪检监察制度的完善也强化了乡镇党委对村“两委”成员的治理权力。乡镇党委除了在人事、工资上约束村“两委”成员，还能够以党纪来约束行政村党支部。由于乡镇政府所面临的问责风险不断增高，乡镇纪检系统几乎每年都会问责、查处一批村“两委”成员。如此，村“两委”成员不仅身处正向激励结构中，也身处在一个负向激励机构中[21]。

从村干部的人事任免、工资发放、绩效考核和法纪监督看，行政村的村“两委”成员在人事上已经被“类编制化”了。“类编制化”通常是正式行政体系将临时工作人员参照编制管理方式来进行招聘、管理的人事治理办法[22]。从行政管理的角度看，乡镇党委政府对村“两委”的管理，实际上比对临时工作人员的管理更加正规。同时，因为村民委员会在法律上属于村民自治的群众组织，这反而给乡镇政府下放治理责任一定的保护性：一方面，乡镇党委政府可以借用自己对农村基层党组织和群众自治组织的诸多控制性权力转移行政事务，将村“两委”成员作为基层行政体系的廉价雇员予以使用；另一方面，因为农村基层党组织和群众自治组织在法律性质上不属于行政机构，如果在治理事务中出现了问题，农村基层党组织和群众自治组织又能够为基层行政体系承担一定的治理风险。如此，在中心工作自上而下推动的过程中，乡镇政府将基层政权的治理意图组织化地贯彻到社会中，基层行政体系也实现了自身组织规模的隐性扩张。

中心工作被频繁启动后的泛化效应，是政治决策机制失灵后的不良治理后果，成为中心工作运行机制失调后在基层治理体系中的集中表现。基层治理中出现的各种形式主义、行政空转、公共资源配置偏差，都是这种泛化效应在治理经验上的体现。对于中心工作泛化效应的生成机理，需要从基层治理的责权结构和复杂的条块关系中探寻。

四、中心工作泛化效应的生成机理

基层治理权责结构的特点是权力集中下的向上负责制，即每一层级的权力集中程度较高，上级对下级享有治理事务的设定权和考核权，下级需要直接向上一级的治理层级负责。在县域治理中，最为重要的治理行动主体可以分为县委县政府、县级职能部门、乡镇党委政府，这些治理行为主体在基层治理权责结构中的互动，形塑了中心工作的泛化效应。

（一）县委县政府设定中心工作的过密化

从组织学原理上看，要把一项工作完成好，最好的办法就是将其设定为中心工作。只要被设定成为中心工作，至少能够为这项工作提供组织保障，最后的结果即便不是最优也会是次优。从这个角度看，各级党委政府都想把来自上级的各项重点工作设定为中心工作，既然设定为中心工作，下级党委和政府就必须投入大量的时间和精力。一旦上级开始启动中心工作，下级就会面临直接的治理压力，必须投入大量的精力完成上级布置的重要治理事务。也就是说，如果县委县政府将某项工作设定为中心工作，这项工作就从一般的行政工作转化为全县的重点工作。凡是重点工作，县委县政府就会在工作推进、工作质量上格外重视，就会有专门的督查、督办机构来跟踪这项重点工作，确保重点工作能够保质保量、如期完成。

随着国家公共财政再分配能力的增长，大量公共资源向县以下进行输送，同时，国家治理中大量的事务需要在基层落地，客观上增加了地方的治理压力。在纵向治理结构中，县是公共资源自上而下输送的节点，也是地方治理压力的交汇点。农业税费取消后，县域治理中的重点工作是不断增多的，尤其是政府的职能扩充以来，需要由县政府落实的重要工作，都在不断增加。当县以上的重点工作开始增多时，县委县政府所启动的中心工作自然也会增加。对比来看，以前可能只有少数的工作会被设定为中心工作，但现在从项目落地、安全生产、交通治理到乡村环境、宅基地管理等，都逐渐变得中心工作化。

在治理事务变得繁密的前提下，县委县政府为了推动工作，倾向于积极推动在治理层级之间形成“把责任压实”的治理方法，而中心工作就成为“把责任压实”最好的体制动员方式。县委县政府将某项工作设定为中心工作，这项工作就自然成为携带了更高的治理责任和治理压力的工作，乡镇就必须想方设法来达标，否则就很有可能被扣分。对于乡镇来说，通常情况是，一项工作没做好，扣了一点分，并不会影响大局。但如果大量工作都是按照中心工作来要求，标准就会定得很高，就很容易在检查、考核中被扣分。这样，乡镇工作要想稳住基本盘，就需要在很多方面同时用力，就必须打破条条框框来动员一切资源完成中心工作，这使得乡镇层面的人和事长期处于混融状态中，不仅乡镇干部的超负荷工作在所难免，而且这种超负荷的工作状态也似乎永无止境。

所以，考虑到县乡关系中“块块”的因素，就能够对中心工作泛化效应的形成有所理解。当县委县政府为乡镇治理主体设定过多的中心工作时，原本存在的服务于中心工作开展的个别县级工作领导小组，就会演化为各种不同的县级工作领导小组，县委县政府的领导甚至身兼数个乃至数十个县级工作领导小组的组长或副组长。如此，县域治理范围内的中心工作在规模上就已经过密化了。与此相对应的是，乡镇也一定会被过密化的县域中心工作所裹挟，陷入到围绕着中心工作而展开的工作应对之中。

对比理想的中心工作运行机制来看，就产生了三个问题：其一，中心工作的数量在总的工作量中占比过高。中心工作能够发挥“集中力量办大事”的优势，需要自身在数量上保持稀缺性，以便于统筹治理资源。如果中心工作数量较多，就很难有效地组织和统筹治理资源；其二，被设定的中心工作不一定聚焦了基层治理中的主要矛盾。大量工作被设定为中心工作，很多是遵照上级要求来进行设定，县委县政府设定中心工作的自主性不足，这可能导致中心工作并没有真正反映治理的主要矛盾；其三，中心工作的实施缺乏足够的资源配套。中心工作的实施需要集中各种资源，当中心工作的数量扩增之后，中心工作的实施即便存在相应的组织配套，也难以保障有足够的资源配套。如此，当县委县政府过密地设定中心工作后，中心工作原本“集中力量办大事”的治理功能就会下降。

（二）县级职能部门的自利性扩张

县委县政府设定中心工作的过程中，县级职能部门通常会参与其中。站在县级职能部门的角度看，要将自己管辖范围内的业务工作做得更好，就需要增加自己对乡镇的调度权。从行政层级看，县级职能部门和乡镇政府都是正科级，而且乡镇政府是一级政府，在政治上的地位要高于行政职能部门。这使得县级职能部门对乡镇政府并没有很大的调度权，一般的常规工作只能作为一般性的目标考核。如果县级职能部门对所有乡镇都实行一般性考核，各乡镇自然不会对常规工作投入非常规的治理资源。在一般的治理事务应对或政策执行上，行政体系主要采取目标管理责任制来实施。例如，县政府和乡镇政府签订责任状，县级职能部门和乡镇政府签订责任状，然后通过目标管理来推动政策落实。但在行政体系内部，目标管理责任制很难发挥实质性的治理效力，原因在于县级层面上下级之间缺乏足够的行政约束力，乡镇政府很容易对目标管理责任指标体系所确定的内容进行自主性调整。在绝大多数目标管理责任指标体系中，真正的硬性约束并不多[23]。

如果县级职能部门能够将自己管辖范围内的常规工作转化为中心工作，县级职能部门就对所辖乡镇具有了直接的调度权。例如，在水利管理上，责任主体一般是县级主管部门而不是乡镇政府；在行政执法上，乡镇政府不享有执法权，而县级职能部门才是执法权的行使单位和责任单位。如果按照这种行政组织法制的规定，行政职能部门的治理责任并不比作为一级政权的乡镇政府要低。在专业治理事项上，县级职能部门的治理责任可能还要高于乡镇政府。但是，如果水利管理上的某些方面被纳入中心工作的范围，县级水利管理部门就会为乡镇政府设定相关的属地管理责任，进而将原本属于县级职能部门的治理责任转移给乡镇政府。乡镇政府虽没有足够的行政执法权，却需要为相关的水利管理事务承担属地管理责任。

如此，在中心工作的设定中，县级职能部门只要有机会，就会倾向于将业务工作转化为重点工作，以便于在扩充县级职能部门事权的同时，增强对乡镇政府的调度权。结果是，县级职能部门可以充分利用参与县委县政府设定中心工作的过程，来扩张自己的行政权力。一般来说，县级职能部门最容易通过协助县政府办公室起草政策文件来扩张行政权力。县级政府的职能部门细化上级下发的政策，制定相应的政策实施方案和推行时间表，并下发给乡镇政府负责执行。县级职能部门正好借助县级政府推动自己职责范围内的政策执行。当县级政府将某项工作作为重点工作布置时，县级职能部门正好将职责范围的工作融入重点工作中。

当县域治理压力不断增加时，县委县政府越有可能在政策转化过程中赋予职能部门以灵活处置的空间，而县级职能部门将部门利益融入重点政策的空间就越大。一旦县级职能部门成功将自己的部门利益转化为中心工作的内容，县级职能部门便从“条条”部门变成了围绕某项中心工作的“块块化”部门，便能够代表县级工作领导小组来督查乡镇、问责乡镇[24]。这样，职能部门和乡镇之间的权力关系就发生了反转，乡镇就只能听从和接受行政职能部门的调度和指挥。

当某个县级职能部门按照上述逻辑来增强自己的行政权力时，乡镇政府的工作压力并不会很大。但是，县级职能部门之间也存在激烈的横向竞争。这种横向的竞争，本身就是部门利益竞争的体现。对于县级职能部门来说，部门工作一旦和中心工作形成关联，就意味着部门利益能够得到扩张。县级职能部门会考虑到，如果其他县级职能部门在中心工作中向乡镇政府转移了治理责任，乡镇政府的治理资源就相当于被抢走了，自己的业务工作便有可能受到影响。这就使得，“条条”工作一旦在向下转移中变得“块块化”，这种通过业务工作捆绑中心工作的方法很容易在各个县级职能部门之间扩散和被“学习”。一旦有机会，各个县级职能部门便会争相在中心工作的形成过程中投放部门利益。如此，乡镇政府就会感受到难以承受的治理压力。

于是，当县委启动中心工作后，县级职能部门便在负责协调中心工作实施的过程中，将自己职责范围内的工作，借机转移、整合到中心工作体系中。这使得中心工作在内容和责任分担机制上发生了很大的变化，不仅使得中心工作本身涵盖越来越多的常规工作，中心工作和常规工作之间的边界被打破，而且将中心工作中的治理责任主体由县级职能部门转化为乡镇政府。当中心工作被频繁启动后，中心工作经过县级政府和县级职能部门的统筹分工，乡镇政府所参与的中心工作就会扩增和复制，变为趋近于常规化的日常工作。中心工作的泛化效应出现后，中心工作的治理功能也随即发生了偏离，即并未完全服务于真正重要的治理事务，反而是在基层治理体系不断运动化的过程中完成了自我再生产。

五、基层治理“悬浮”困境及政策应对

常规行政和中心工作都是实施国家政策的重要治理方式。中心工作的启动、运行也在国家治理体系建设中逐步走向制度化。但随着中心工作的规模体系不断膨胀，在大量国家政策通过中心工作的方式来落地的过程中，中心工作在基层治理场域中的运作逻辑发生了变化。中心工作原本是强有力地推行国家政策的治理模式，但其运行却逐步陷入到职能部门的自利性逻辑中，产生了中心工作的泛化效应。

所谓中心工作的泛化效应，意在表达乡村两级治理体系在应对中心工作所被迫采取的组织化应对手段。中心工作泛化效应的持续存在，必然会导致基层治理形式主义的出现。如果乡村两级只是围绕已经不符合中心工作治理规律的那些中心工作任务运行，基层的行政体系就好似封闭而高速运行的结构，大量公共资源投入其中，却难以和广大人民群众的根本利益相关联，这样产生出来的治理产品的公共性显然是大打折扣的。

作为“集中力量办大事”的治理方式，中心工作治理功能的弱化，对基层政权的运作产生了较大的影响。农业税费改革后，乡镇政府的财力变得空壳化，基层政权最终因无力为乡村社会提供公共品而从汲取型政权变成了一种“悬浮型”政权[25]。现在的情形是，国家开始大力反哺农村，基层政府开始向服务型政府转型。国家正在推动治理资源的下移，就是为了解决“权力、政策、资源和人等都悬浮在社会之上”的问题[26]。但是，通过对当前中心工作运作逻辑的考察，不难发现大量公共资源下乡，反而使得基层政府在这种转型过程中，逐渐陷入到一种新的尴尬境地。乡镇政府除了被动接受来自上级的源源不断的中心工作，还日渐丧失了治理主动性，只能在行政单轨运行的道路上越走越远。与之相伴随的则是村级治理的日渐行政化，村级组织日益在中心工作常规化过程中沦为基层行政体系的附庸。因此，一线行政体系处于重点工作、常规工作不加区分的治理结构中时，基层政权在运作中就很难直面基层治理中的主要矛盾，带来极强的治理资源的内耗。从中心工作的泛化效应中衍生出来的基层治理形式主义、行政空转都使得公共资源虽然能够进入乡村社会，却无法和乡村社会的治理需求有效对接，只能悬浮于乡村社会之上。

值得进一步讨论的是，这里所说的基层治理的悬浮化困境与“乡村治理内卷化”既存在联系又有所区别。当前，“乡村治理内卷化”主要指的是公共资源下乡中，因地方势力对国家资源形成攫取而出现了一种“分利秩序”[27]。这使得基层政权的合法性并没有因为国家资源的输入而获得提高。在某种意义上，因公共资源输入无效所带来的治理困境，本身也意味着国家并没有通过资源输入而产生国家能力层面的濡化效应，甚至带来基层治理中的社会矛盾，导致外部资源的悬置、私人化和工具化[28]。在这个意义上，基层政权相对于乡村社会而言呈现为一种悬浮于其上的状态，凸显出基层治理的悬浮化困境。区别在于，基层治理的悬浮化困境并不完全是因为资源输入所导致的，更多的是政权运作本身的不顺畅所带来的，其中的缘由和形成过程更为复杂，不仅存在国家权力和社会之间的界面交互，更多地体现为国家内部的权力互动。

相比较而言，基层治理的“悬浮”困境比“乡村治理内卷化”在刻画当前基层治理所出现的各种问题上，更加具有经验上的包容性和理论上的解释力。“乡村治理内卷化”主要包含的是对税费改革后资源下乡过程中基层治理逻辑的总体性概括。党的十八大以来，基层治理形势发生了很大变化，自上而下的监督体系建设不断完善，这在很大程度上瓦解了之前资源下乡中的分利秩序。比基层治理中的分利秩序更为凸显的，是以行政资源为核心的治理资源的空耗，而这种治理空耗的过程在乡村社会中又以各种治理形式主义的面貌呈现出来，这就以更为显性的方式削弱了基层政权的合法性，不利于国家与农民关系的良性建构。追根溯源，正是中心工作的泛化效应，最终导致基层政权以一种农民“肉眼可见”的方式悬浮于乡村社会。这种政权的悬浮状态，不是那种国家远离社会的自上而下的“悬浮”，而是一种悬浮于“社会之中”的“悬浮”，其给基层治理带来的负面影响显然更为深远。

化解中心工作的泛化效应，恢复中心工作的治理功能，缓解基层政权运行的悬浮状态，不仅需要充分尊重县域治理主体的能动性，还应当加强县乡村治理体系的层级统筹，具体的政策建议如下。

第一，积极扩宽县级层面的政策转化空间。在基层治理体系中，县级层面对基层治理的乡村两个治理层级具有统领性，中心工作的泛化效应也是从县级层面开始产生并蔓延至乡村社会。从这个角度看，只有赋予县级层面更多的政策转化空间，才能真正确保党委在中心工作中理性发挥政治决策作用，在基层治理中形成重要工作和一般工作的区分机制，使得基层治理资源能够获得有效的层级化配置，防止职能部门利益的不当扩张，为乡村两级治理提供更多的政策支持和灵活空间。为此，需要正确处理县级政府和职能部门之间的行政管理关系，明确县级政府在中心工作中的全面负责职能，充分发挥职能部门的协助、参谋作用，优化县乡关系，合理配置激励举措。

第二，适度放活乡镇层面的机制创新空间。面对来自上级繁重的治理负荷，乡镇的主要做法是在维持现有治理体制结构的前提下，针对具体的治理事务，根据基层的资源禀赋和约束条件办事。在此意义上，县委县政府在赋予乡镇政府治理能动性的同时，还要增强对乡村层面的风险缓冲机制的建设，适度提高治理容错空间，在赋予乡镇更多事权的同时，也要给予乡镇层面更多的试错空间，辩证对待乡镇政府的治理机制创新。

第三，创新村级治理中的群众工作方法。村级治理应以回应群众真实的生活、生产诉求为宗旨。因此，村级治理的优化要弱化村级组织的行政功能，将村级组织运行的正规化和群众工作方法的创新有机结合起来。这就需要赋予广大人民群众以治理主体的地位，实现有效的社会参与，增添基层治理的活力[29]。具体上，应当通过制造群众诉求关联、引导群众诉求表达、开展群众自我教育、组织群众自我服务、创新群众自我管理，来实现国家公共资源和乡村社会内生需求的有效对接，提高乡村社会自主解决问题的能力，为基层治理的现代化转型提供坚实的社会基础。

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[责任编辑：李利林]