高校整体支出绩效评价共性指标体系研究

【摘 要】 绩效评价指标是整个绩效评价工作成功的关键。Y省自2021年起开展高校的整体支出绩效评价工作，目前尚未制定出台整体支出绩效评价共性指标。文章以Y省公立普通本科高校为研究对象，通过调查整体支出绩效评价指标现状，分析整体支出绩效评价指标存在的问题、原因，综合运用平衡计分卡、KPI理论，筛选出Y省公立普通本科高校整体支出绩效考核评价的32个关键指标，并运用层次分析法对各指标权重进行赋值，构建了一套适合Y省公立普通本科高校的共性指标体系。通过在K大学的运用，验证了指标体系的可行性和运用效果。本研究为Y省构建公立高校整体支出绩效评价共性指标体系提供了理论依据，对进一步推进Y省高校全面预算管理工作具有现实意义。

【关键词】 高校； 整体支出； 绩效评价； 平衡计分卡； 层次分析法

【中图分类号】 F234.3 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2024）17-0110-09

绩效评价指标是整个绩效评价工作成功的关键。党的二十届三中全会提出，要健全预算制度，加强财政资源和预算统筹，完善国有资本经费预算和绩效评价制度，强化对预算编制和财政政策的宏观指导。2017年财政部预算评审中心召开了财政绩效评价工作推进会，提出要开展中央部门整体支出绩效评价试点。2018年9月，中共中央、国务院出台了《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号），2019年12月，教育部发布了《关于全面实施预算绩效管理的意见》（教财〔2019〕6号），明确要求实施整体支出绩效评价。各省市财政部门如河北、湖南、浙江、广东等以及各部委如农业农村部、水利部、科技部等，均初步开展了整体支出绩效评价工作[1]，教育部也对部分部属高校开展了整体支出绩效评价试点，Y省自2021年起开始对高校开展整体支出绩效评价。但遗憾的是，目前教育部、Y省均尚未发布共性指标体系。因此，本文以Y省公立普通本科高校为研究对象，构建科学合理的整体支出绩效评价共性指标体系，不仅是政策要求，更是推动省级地方高校预算绩效管理工作的迫切需要。

一、Y省公立普通本科高校整体支出绩效评价指标体系建设现状

现行的Y省公办高校整体支出绩效评价指标分为三级，一二级指标按照项目支出绩效考核指标，由Y省财政厅统一设置，三级指标由各高校自主设置。一级指标包括产出指标、效益指标和满意度指标三个方面。其中，产出指标包括数量指标、质量指标、时效指标和成本指标四个二级指标，效益指标包括社会效益指标、经济效益指标、生态效益指标和可持续影响指标四个二级指标，满意度指标一、二级指标相同。三级指标由各高校根据自身职责，梳理未来三年总体绩效目标、年度绩效目标及年度重点工作任务，在此基础上提出年度整体支出绩效指标。

从2022年Y省教育厅下属高校整体支出绩效评价情况看，各高校自定指标的评价内容，主要涉及财务管理、师资力量、对学校的满意度、办学规模、培养质量、办学硬件条件等方面，少数学校还包括学科专业建设、社会服务、科学研究、党建、国际合作与交流等内容（见表1），但即使评价同一个内容，每所高校选择的指标差异也很大。在指标设置数量上，21所高校设置指标数最多达135个，最少的仅设置4个。9所高校设置指标数在10个以内，3所高校设置指标数在11—20个之间，3所高校设置指标在21—40个之间，5所高校设置指标在41—70个之间，1所高校设置指标超过100个。

二、Y省普通本科高校整体支出绩效评价指标存在问题分析

一是考核维度即一级指标设置不合理，考核内容不全。与项目绩效考核相比，整体支出绩效考核更注重考核的系统性、整体性、综合性，考核的维度要明显宽于项目绩效考核。目前设定的考核维度（一级指标）仅有三项，只考核产出、效益和满意度，没有体现对投入和过程的考量，无法反映高校的运行成本和管理效率，考核内容不全。同时，没有明确指标权重，特别是一级指标权重，无法确定各考核维度的重要性，容易出现用局部成绩评价整体的情况，难以得出准确的整体支出绩效评价结果。

二是考核指标与绩效目标、战略目标脱节。绝大多数高校的绩效目标中都有规模结构、学科专业、办学质量、科研和社会服务能力、治理体系等内容，但设置绩效指标时，却与目标脱节。高校设置指标多集中在财务管理、师资队伍、社会及学生满意度、办学规模、办学硬件条件等方面，有9所高校的绩效指标仅包括保障工资发放、维持学校运转、达到一定办学规模、学生满意度等，这与Y省“十四五”高教发展战略对高校的要求不符，也与高校的发展战略目标不符。

三是指标设置过于简单或过于复杂，考核面单一，难以全面系统地反映学校的主要工作绩效。9所高校绩效考核指标在10个以内，过于简单，且多数高校考核面单一。大学具有人才培养、科学研究、社会服务、文化传承与创新、国际交流与合作五大使命，但21所高校中，仅有4所高校设置国际交流与合作方面的指标，7所高校设置社会服务方面的指标，8所高校设置科学研究方面的指标。少数高校设置指标太多太细，1所高校设置指标135个，将很多项目绩效指标罗列其中，例如某项具体技术的推广应用，重点不突出，综合性不强，还给考核工作带来了繁重的工作量。

四是学校之间的指标差异太大，不利于横向比较。各高校之间考核评价内容各不相同，而且即使考核评价同一个内容，指标设置差异也很大。如财务管理方面的指标，有的高校考核指标是预算科学性，有的高校考核指标是资金到位率，有的高校考核指标是重点项目资金保障率。指标的差异太大，给高校之间进行横向比较带来了很大的困难。

五是部分绩效指标与预算相关性不大。如有两所高校将学校预算范围以外下属独立法人的工作列入学校的绩效考核指标。下属独立法人的收入来源并不是学校，独立法人的绩效与学校的预算资金相关性不大。

六是部分绩效指标内涵不清晰。有的高校指标设定为“服务能力”“教学科研运转”“2020—2025”，内涵不清，具体要考核什么不清楚，难以考核，有10所高校不同程度存在此类问题。

评价指标是整体支出绩效评价的核心内容，也是评价工作的基础，关系到评价能否成功。由于高校自行设置的评价指标存在以上问题，使得绩效评价结果难以真实、完整、全面地反映高校资金投入的产出和效益，以及成本和管理效率，评价结果难以运用，严重影响了整体支出绩效评价工作的开展，大大削弱了评价工作的作用，使得整体支出绩效评价流于形式。为解决当前Y省公立普通本科高校绩效评价工作中的问题，当务之急是构建科学合理的绩效评价共性指标体系。

三、基于平衡计分卡的整体支出绩效评价共性指标体系构建

（一）平衡计分卡方法构建指标体系的可行性

平衡计分卡（BSC），是指基于企业战略规划，从财务、客户、内部业务流程、学习与成长四个维度，将战略规划目标逐层分解转化为具体的、相互平衡的业绩指标体系，并据此进行绩效管理的方法。

平衡计分卡虽然最初是基于企业实现其战略管理而构建的预算绩效评价体系，但伴随着其广泛运用，已拓展到非营利性组织，形成了较为完善的理论及实践路径，并取得了明显的运用效果。2003年保罗·R.尼文（Paul R.Niven）在《面向政府和非营利组织平衡计分卡实施步骤》一书中，认为政府部门、非营利机构应当考虑自身特性，强调非营利组织使命的至上性，针对政府和非营利组织的应用，重新设计了平衡计分卡的模型（见图1）。

高校是典型的非营利性组织，使用平衡计分卡可以促进高校将预算与战略目标挂钩，从战略目标的角度将预算绩效评价指标进行细化和量化，进而促进战略目标的达成。同时，平衡计分卡把考核的重点从财务拓展到客户、内部业务流程以及学习与成长等关键因素，平衡了财务与非财务指标、内部和外部指标、长期与短期指标，使得考核更加全面、科学，更有利于发现问题，改进问题，从而推动高校的发展。

（二）考核维度的设定

传统的平衡计分卡考核包括顾客、内部流程、财务、学习与成长四个维度。《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》则明确要求“围绕部门和单位职责、行业发展规划，以预算资金管理为主线，统筹考虑资产和业务活动，从运行成本、管理效率、履职效能、社会效应、可持续发展能力和服务对象满意度等方面，衡量部门和单位整体及核心业务实施效果”，其考核的维度是运行成本、管理效率、履职效能、社会效应、可持续发展能力和服务对象满意度六个方面。虽然文件的要求与传统平衡计分卡的四个维度有所不同，但其核心内涵却是一致的，均将成本控制作为财政供养单位在财务维度的核心内容；财政供养单位为社会公众提供产品和服务，履职效能、社会效应、服务对象满意度均反映社会公众的价值取向；内部业务流程重视管理效率；学习与成长能力和可持续发展能力密切相关。六个维度是对传统平衡计分卡四维度的进一步细分和明确，更加符合我国预算管理实际。因此，本文对传统平衡计分卡进行一定的修正，用运行成本替代财务维度，用履职效能、社会效应、服务对象满意度替代顾客维度，用管理效率替代内部管理维度，用可持续发展能力替代学习与成长维度。

（三）指标选取的原则

根据整体支出绩效评价的特点，评价指标体系构建应当遵循全面性、综合性、重要性、相关性、可考性五项原则进行。（1）全面性原则。整体支出绩效评价是整体工作的成效，因此，构建指标体系时必须做到全面完整，避免遗漏重要指标。（2）综合性原则。考核体系指标数量过多，不仅会增加考核难度，也令考核重点不突出，故考核体系指标数量不宜过多，应当尽可能选择能综合反映绩效的指标。（3）重要性原则。指标的选择要抓住重点，选择推动绩效目标实现最关键最重要的指标，而不是面面俱到。（4）相关性原则。各项指标应当与绩效目标相关、与预算投入相关。（5）可考性原则。指标的内涵应当明确，指标值应当可以取得，指标可以度量。可以度量包括对定量指标的量化和定性指标的分级分档规则。

（四）指标筛选及确认

基于高校五大使命及《Y省“十四五”高等教育事业发展规划》的战略目标和主要任务，借鉴近年来其他学者的研究成果，梳理各高校2022年整体支出绩效评价自定指标，采用德尔菲法，通过两轮专家访谈和两轮问卷调查，筛选出排序靠前的高校关键绩效指标共32个，构成普通高校整体支出绩效评价共性指标，由于具有博士学位授予权的高校（以下简称“博士点高校”）与仅具有硕士学位授予权（以下简称“硕士点高校”）的高校、仅具有学士学位授予权高校（以下简称“学士点高校”）在履职效能上有较大差别，故三种不同高校的履职效能关键指标有所不同。框架如表2所示。

（五）基于层次分析法（AHP）的指标体系的权重赋值

关键评价指标确定后，还需确定指标权重，以反映各指标的重要程度，从而科学判定绩效评价分值，实现同类高校的横向比较。本文采用层次分析法确定各指标权重，把战略目标分解为目标层、准则层和方案层，对每个层次的不同指标赋予相对的权重，最后把最小层面的权重相加得到评价结果。

1.构建判断矩阵

（1）将元素两两比较确定指标相对重要性，构建两两判断矩阵，如表3所示。

（2）采用1—9标度，对各个指标进行两两重要性比较。共邀请16名专家进行评分，如表4所示。

2.计算指标权重系数，求解指标权重，并对矩阵的一致性进行检验。具体公式如下：

（1）计算矩阵每行元素乘积和方根，得到一组新向量

（2）将新向量进行归一化处理，获得特征向量

（3）计算判断矩阵的最大特征值λmax

（4）求判断矩阵A计算最大特征值max和特征向量W，得到评价元素的权重向量

（5）计算一致性指标CI

（6）计算随机一致性CR

如果CR小于0.1，则表明判断矩阵具有一致性，可以进行下一个判断矩阵检验。

因篇幅有限，本文仅以博士点高校准则层为例，列示指标权重计算及一致性。检验过程如表5、表6。

经查随机一致性RI表格，RI为1.26，CR=CI/RI=0<0.1，一致性检验通过。

3.求解各指标层权重后，汇总计算结果，用准则层权重×指标层权重，得出各指标最终权重，形成高校整体支出绩效评价指标体系。因篇幅有限，仅列示博士点高校整体支出绩效评价指标体系（见表7）。

四、整体支出绩效评价共性指标体系的验证

为验证制定的绩效指标的可行性和有效性，以K大学为例，运用该套指标进行了2022年整体支出绩效评价。根据K大学“十四五”规划、年初制定的重点工作任务，确定年度绩效目标，并对各项指标完成情况进行了统计，对于达到目标的，按指标权重计分；未达到目标的，则不计分。考核结果情况如表8所示。

从评价的情况看，该套指标各项指标值均可以取得，且有相对统一的标准，K大学评价得分为82.63分，绩效良好，评价结果客观全面地反映了K大学的绩效，提示了K大学在内部管理、学科建设、科研成效方面存在的问题，对于K大学下一步加强和改进工作指明了方向。

通过验证，整体支出绩效评价共性指标体系在K大学运用是有效的、可行的。

五、结语

本文通过对Y省高校整体支出绩效评指标价现状调查，在分析整体支出绩效评价指标存在的问题以及问题形成的原因，梳理Y省普通本科高校绩效目标的基础上，基于平衡计分卡理论，根据Y省高校的战略目标和事业发展规划，综合运用德尔菲法和层次分析法，筛选出Y省普通本科高校整体支出绩效考核评价的32个关键指标，并对各指标权重进行赋值，构建了一套适合Y省公立普通本科高校的共性指标体系。通过在K大学进行验证和应用，证明了该套指标的有效性。研究为Y省出台公立高校整体支出绩效评价共性指标体系提供了理论依据，并具有实践运用价值。

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