一体化政务服务平台发展现状、问题及对策

摘 要：【目的】对一体化政务服务平台的发展现状进行梳理，分析存在的问题并提出解决对策。【方法】首先对国内外一体化政务服务平台发展的整体情况进行分析，然后对我国一体化政务服务平台发展存在的问题进行剖析，最后提出相应的解决对策。【结果】全球电子政务发展趋势持续向前推进，国内政务数据管理服务水平明显提升，但是仍存在数字安全、数字鸿沟、平台服务质量等方面的问题。【结论】针对我国一体化政务服务平台发展存在的问题，有针对性地提出建设和完善安全保障体系、推动政务服务整体联动、优化政务服务流程等对策建议，以期为一体化政务服务平台下一步的建设提供有益启示，最终实现全国政务服务“一张网”和“一网通办”。

关键词：一体化政务服务平台；数字化；电子政务

中图分类号：D631" " " 文献标志码：A" " "文章编号：1003-5168（2024）13-0149-05

DOI：10.19968/j.cnki.hnkj.1003-5168.2024.13.031

Development Status and Problems and Countermeasures of Integrated Government Service Platform

ZHANG Yixin1 ZHANG Yajie2

（1.School of Humanities and Law， Beijing University of Chemical Technology， Beijing 100029， China;

2.Henan Science and Technology Information Center， Zhengzhou 450003， China）

Abstract： [Purposes] This paper aims to sort out the development status of the integrated government service platform and analyze the existing problems and propose solutions.[Methods] Firstly， the overall situation of the development of integrated government service platform at home and abroad is analyzed， then the existing problems in the development of integrated government service platform in our country are analyzed， and finally the corresponding solutions are proposed.[Findings] The development trend of global e-government continued to move forward， and the service level of domestic government data management was significantly improved， but there were still problems such as digital security， digital divide， and platform service quality.[Conclusions] In view of the problems existing in the development of China's integrated government affairs service platform， this paper puts forward countermeasures and suggestions on building and improving the security system， promoting the overall linkage of government affairs service， optimizing the process of government affairs service， etc.， in order to provide useful inspiration for the next construction of the integrated government affairs service platform， and finally realize the \"one network\" and \"one network for all\" of national government affairs service.

Keywords： integrated government service platform; digitization; e-government

0 引言

当前，社会发展越来越快，科技在大众生活中的作用日益凸显。公众对服务的需求越来越高，从获取满足基本公共服务需求的信息服务，转向获取就业、医疗、教育等的事务服务。公众对政务服务的关注与督促也越来越多。

2016年，国务院出台的《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》提出，2020年底前，建成覆盖全国的整体联动、部门协同、省级统筹、一网办理的“互联网+政务服务”体系［1］。2018年，国务院又出台了《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》，指出加快建设全国一体化在线政务服务平台，全面推进政务服务“一网通办”。《2018年政府工作报告》明确指出，深化“放管服”改革。深入推进“互联网+政务服务”，使更多事项在网上办理，必须到现场办的也要力争做到消除“跑多次”以及“多部门”等问题。

在这一发展背景下，一体化网上政务服务平台应运而生。健全完善政务服务的基本标准，促进各类信息系统相互联动，突破信息孤岛限制；引入现代化信息技术，改进行政流程，升级社会公共服务方式；基于问题导向，加强顶层设计，促进资源整合，使各部门线上政务平台均能得到同步优化，方便群众或企业顺利办理相关事务，间接推动线上政务服务逐步趋向规范化和过程透明化。从监督角度来看，这也有利于提高政务监督，引导改进政务服务，精准创新，优化完善政府的治理体系。一体化在线政务服务平台发挥的作用越来越凸显。一是政务服务平台要对本地区地市级平台进行业务协同、服务标准、服务事项、数据共享等方面的整合。二是要与国家级政务服务平台实现链接，最终实现全国政务服务“一张网”和“一网通办”［2］。

21世纪初我国就开始了政府电子政务平台的建设。政府电子政务平台包括政府专用系统、政府门户网站、政府微博、政府业务手机软件等，依托不同载体构建网格状的治理模式。电子政务深入社会、经济、政治各个领域，为政府业务运转提供了不可或缺的帮助，扎实稳步地推进了社会各项建设。目前，电子政务已成为我国政府治理的重要领域和主要创新途径，是政府部门履职的重要方式之一［3］。

1 “互联网+政务服务”的发展历程

作为深化“放管服”改革的关键环节，“互联网+政务服务”对于推进政府治理能力现代化和构建人民满意的服务型政府具有重要意义。“互联网+政务服务”是电子政务发展的承接与延伸，其发展路径是电子政务发展路径的传承。“互联网+政务服务”的建设历程经历了 20 世纪 90 年代的电子政府阶段、21 世纪初的网络政府阶段，直至“十三五”建设周期提出的数字政府阶段。

电子政府阶段：电子政府概念提出的初衷是推动行政管理改革，其基础建设始于1993年美国时任副总统戈尔倡导实施的“信息高速公路计划”［4］。自20世纪90年代开始，中国电子政务的建设以提升办公能力为首要任务，中国政府也在各地各部门逐步启动了政府上网工程与“金字”工程建设，推动办公自动化与部门信息化。

网络政府阶段：网络政府是人们对信息网络技术运用于政府而构建的新政府形态的形象称谓［5］。进入21世纪后，中国对于经济发展的目标与市场总体调节和监管的需求逐步凸显，政府对外的服务能力也开始受到关注。因此中国政府连续推出多项政策，包括《关于我国电子政务建设指导意见》《国家电子政务总体框架》《中华人民共和国政府信息公开条例》《“十二五”国家政务信息化工程建设规划》以及《关于促进电子政务协调发展的指导意见》等，旨在推动“一站、两网、四库、十二金”的全面建设，逐步引导各级政府公开信息，建设政府对外服务网站。

数字政府阶段：“互联网+政务服务”这一概念于2016年正式提出，“互联网+”、网络强国、简政放权等政策关键词引领着整个建设周期。2022年6月，国务院发布《国务院关于数字政府建设的指导意见》，我国数字政府建设虽然取得了一定成效，但是数据治理仍是当前和未来数字政府建设的重要任务［6］。围绕数字政府建设目标来推进政府职能转变与治理能力提升是今后一段时期的重点。

2 全球电子政务发展现状

全球电子政务发展持续向前推进，许多国家从较低的电子政务发展指数（EGDI）水平过渡到了较高的水平。EGDI被分为4个等级，指数从0.75到1.00为“非常高”水平组，0.50到0.749 9为“高”水平组，0.25到0.499 9为“中等”水平组，0到0.249 9为“低”水平组。

从全球来看，EGDI平均值从2020年的0.598 8提高到了2022年的0.610 2。其中，“非常高”水平组中的国家数量不断增多，达到60个，占联合国会员国的31%；“高”水平组的国家增加到38%；“中等”水平组和“低”水平组的国家分别降低到27%和4%。中国电子政务发展指数属于“非常高”级别组，与2020年相比前进两位，处于历年来最高水平。

2.1 电子政务整体上保持持续发展态势

电子政务发展指数为“非常高”和“高”水平的国家数量有所增加，电子政务发展指数为“中等”和“低”水平的国家总数有所下降。当前，世界上超过三分之二国家的电子政务发展指数为“高”或“非常高”水平，反映出电子政务的持续发展。

2.2 越来越多的国家强化了电子政务发展制度和法律框架

大多数国家都制定了国家级数字政府战略，以及网络安全、个人数据保护、国家数据政策、开放政府数据和电子参与相关的法律法规。越来越多的政府重视征求和回应社会的反馈，并努力根据公众的需求定制服务。建议以“不让任何人掉队”作为指导电子政务和公共部门制定和实施政策的操作原则。政府通过制度体系、法律法规等努力填平数字鸿沟。

2.3 各国在线服务水平显著提高

各国政府更加重视和加强在线公共服务能力和连续性。新冠疫情防控已成为各国政府创新政务服务的试金石。大多数国家都不同程度地利用数字技术应对新冠疫情和维护经济社会稳定，并优先提供数字健康、紧急响应、社会保障、数字教育等在线服务。这一改变拓宽了在线服务对社会发展的支撑能力，使民众的需求通过在线服务得到满足。

2.4 政务服务呈现明显的数字化转型发展趋势

目前世界各大洲网络联系更加紧密，几乎所有政府都在开发创新的网络应用程序和更有活力的新商业模式，以改变公共服务提供方式，使用户可采用在线方式完成几乎所有类型的事务办理。越来越多的国家正朝着“默认数字化”方向转变，随时随地为民众提供自动化、个性化的服务；一些政府利用政务数据开发决策辅助工具，加强政府分析和预测能力，更好地预测和响应社会和民众需求。

2.5 新技术在电子政务发展中不断创新

新冠疫情的影响促使人们的生产生活方式发生改变，也为新技术的应用和各学科的融合提供了契机。随着电子政务在各国的发展与竞争，人们可通过虚拟协作平台，使政府机构和相关群体实现实时沟通，加速电子政务数字化进程。

3 国内建设现状

“互联网+政务服务”作为国家战略，在战略层面给政务服务提出了指导性方向，也给政府治理提出了新要求。全面推进“互联网+政务服务”，推动公共服务事项网上办理，推动解决各部门各层级多个信息系统单独建设独立运行、业务协同效益低、监管难度大等问题。

我国数字政府建设已经实现全国覆盖，特别是对电子政务这一领域的关注度也在持续上升，但其中对于一体化政务服务平台的研究相对较少。

3.1 政务数据管理职能基本明确

2016年以来，《政务信息资源共享管理暂行办法》《国务院办公厅关于建立健全政务数据共享协调机制加快推进数据有序共享的意见》等文件相继出台。文件指出，要加强顶层设计，统筹推进政务数据共享和应用工作。目前，结合政务数据管理和发展要求，全国31个省（区、市）均已设立政务数据主管部门，并明确其职能。

3.2 政务数据资源体系基本形成

目前，已初步形成覆盖各层级（包括国家、省、市、县等）的政务数据资源体系。同时，生态环保、医疗健康、信用体系、社会保障等主题库在国务院各有关部门的积极推进下也顺利建成，在政府职责履行方面（具体包括市场监管、政务服务、社会治理等）发挥了重要作用。全国31个省（区、市）均在大力开展政务数据管理模式的创新，通过建设政务数据平台，实现辖区内政务数据的统一归集、统一治理，进而实现政务服务的数字化转型，提升政府服务的效率。

3.3 政务数据基础设施基本建成

近年来，我国政务数据基础设施不断完善。一是政务云基础支撑能力不断得到提升。基本建成了全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团的云基础设施，已建成政务云平台的地级市超过了70%，政务信息系统逐步迁移上云，集约化建设格局初步形成。二是全国一体化政务数据共享枢纽已建成。覆盖31个省（区、市）和新疆生产建设兵团的数据共享交换体系已构建完成，政务数据统一管理、共享需求统一受理、数据供需统一对接等初步实现。

4 我国一体化政务服务平台发展存在的问题

4.1 数字安全问题

一体化政务服务平台存在着巨大的数字安全问题。根据数字中国指数系统中对全国数字安全指数的评估。截至目前，大部分地区的数字安全指数仅仅达到11～20，极个别省份能够达到40，唯有北京可以达到81。面对该情况，我国居民信息和国家数据均存在泄露风险。

4.2 数字鸿沟问题

尽管我国开展了技术投资并取得了一定的进展，但数字鸿沟依然存在。尤其是对地级市、县、乡等欠发达地区而言，仍存在数字化进程零散化的现象。如果不采取针对性、系统性措施来帮助低收入和中低收入地区以及处境特殊的地区，数字鸿沟将持续存在并继续扩大。

4.3 平台服务质量问题

一些欠发达地区的一体化政务服务平台建设过于形式化，服务技术、服务质量无法与之相匹配。且行政人员重视程度不够高，无法给出相应的解决方案。从数字中国指数系统2022年的数据来看，我国一体化政务服务平台满意度还不够高。一体化政务服务平台，不仅体现着为人民服务的精准程度，而且展现着政府的执政能力。时代不断进步，技术不断更新，群众需求不断升级，其建设必须与时俱进，强化能力建设，朝着群众满意的方向持续发力。

5 一体化政务服务平台发展的对策

5.1 建设和完善安全保障体系

加大对平台中各类公共信息、个人隐私等重要数据的保障力度。加强平台中各类公共信息、个人隐私等重要数据的安全防护，建立数据安全规范。在系统后台对每类数据的安全属性进行必要的定义和设置，详细规定数据的开放范围和开放力度，并严格执行相应的权限管理。

5.2 推动政务服务整体联动，着力破解“信息孤岛”

就“互联网+政务服务”的提供模式来看，主要有3种：线下服务模式、线上服务模式、线上线下相融合模式。目前，线下服务模式为主要服务模式，线上服务模式正逐渐得到推广。推动政务服务整体联动、全流程在线，做到线上线下一套服务标准、一个办理平台。推动政务服务事项清单、办事指南、办理状态等相关信息在政务服务平台、移动终端、实体大厅、政府网站和第三方互联网入口等服务渠道同源发布；推动政务服务平台和便民服务站点向乡镇（街道）、村（社区）延伸。

5.3 优化政务服务流程，提升服务质量

实现更多政务服务事项的申请、受理、审查、决定、证照制作、决定公开、收费咨询等环节全流程在线办理；逐步做到一张清单告知、一张表单申报、一个标准受理、一个平台流转；积极推进多证合一、多图联审、多规合一、告知承诺、容缺受理、联审联办。按照公众和企业办事需求，将行政审批与政务服务事项办事指南要素和审查工作细则流程相融合，删繁化简，去重除冗，减条件、减材料、减环节，实现政务服务精准供给，让数据“多跑路”，让群众“少跑腿”。例如，提交证明材料的环节，通过各类电子证照“一号”关联，最终实现以居民身份证号码作为政府办事的唯一标识。“一号”申请办理各类政府服务，避免让群众提交大量的证明材料，充分释放政府部门沉淀信息的潜在价值，变“群众跑腿”为“信息跑路”［7］。

通过流程再造，实现一件事服务并行审批，改变以往因串行审批导致整体办理时限过长的困局，同时借助外网预约、自助查询、网上申报等信息化手段，大大缩短业务受理时间，从而实现工作效率明显提高；通过信息共享，使数据在各部门之间合理分布，避免重复采集、重复存放和重复加工，有效减少人、财、物各项行政成本［8］；同时以各部门的业务逻辑为基础，设置部门间的信息共享规则，加快信息流转速度，提高信息准确性；提供“一站式”服务，实现人力、物力的有效配置，大幅减少行政成本，建设服务型政府。

6 结语

数字化的不断转型升级给政府和社会治理带来了前所未有的机遇，也给一体化政务服务能力的提升带来了挑战。进一步深化“放管服”改革，加快推进政务服务与政府职能转换升级。通过融合利用当前先进的人工智能技术，结合政务大数据，构建一体化政务服务平台，实现政务服务事项办理智能引导、清单管理智能检测、服务搜索智慧精准、问题咨询智能回复、自助申请智能便捷、审核办理智慧高效、服务监察全面科学。全面实行“不见面审批”，推进跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务，推动企业和群众办事线上“一网通办”，线下“只进一扇门”，现场办理“最多跑一次”，让企业和群众到政府办事像“网购”一样方便。同时，进一步优化政府服务内容，提升政府执政能力和部门业务管理及服务水平，方便广大群众更加快捷、更加方便地查询和办理各项业务，从而在全社会范围内营造一种和谐氛围，减少公众与政府之间的对立情绪，为实现和谐社会保驾护航；提高社会公众对政府服务的认可度和满意度，深化行政管理体制改革，有效降低行政成本，提高监管能力和公共服务水平。本文针对政务服务能力提升实践中面临的组织困境、机制困境及平台困境等，提出了加强一体化政务服务的顶层设计与组织建设、构建和完善一体化政务服务协同的相关机制、多方面持续优化一体化政务服务平台功能等建议，以期为提升我国一体化政务服务能力提供新思路，推进政务服务数字化变革。

参考文献：

［1］国务院办公厅.国务院办公厅关于印发政府网站发展指引的通知［R］.北京：国务院办公厅，2017.

［2］魏志荣，赵兴华.“互联网+政务服务”创新扩散的事件史分析：以省级一体化网上政务服务平台建设为例［J］.湖北社会科学， 2021（1）：10.

［3］魏志荣.“互联网+政务服务”创新扩散的事件史分析：以省级一体化网上政务服务平台建设为例［N］.湖北社会科学.2021.

［4］张锐昕.电子政府概念的演进：从虚拟政府到智慧政府［J］.上海行政学院学报， 2016， 17（6）：4-13.

［5］张方华.网络时代政府组织的变革与行政职能的转变［J］.南京社会科学，2003（7）：45-52.

［6］祁志伟.数据驱动的数字政府：治理限度与时代因应［J］.行政与法，2024（3）：40-52.

［7］尹之口.政府网站朝着群众满意持续发力［N］.广西日报，2023.

［8］荆玲玲，曹杰.协同治理下一体化政务服务能力提升策略 ［J］. 合作经济与科技，2024（1）： 185-187.