政策工具视角下数字乡村建设研究

摘 要：数字乡村建设是深化乡村振兴战略的重要举措，是实现农业农村现代化发展的必然要求。中共中央印发的《数字乡村发展行动计划（2022—2025年）》被作为分析样本，以内容分析法为研究方法，以罗斯威尔（Rothwell）和赛格菲尔德（Zegveld）对政策工具的分类和乡村振兴“五个振兴”作为分析维度。统计分析结果可知，政策工具的分布在数量和结构上存在差异，对于乡村振兴的“五个振兴”也存在占比不均的情况。在未来对于数字乡村的建设上，政策出台应以满足乡村振兴战略为主要目标导向，调整政策工具的供给结构，优化政策工具的细化分配，充分发挥各类政策工具在数字乡村建设中的不同作用，以推动乡村数字化、信息化的快速发展。

关键词：数字乡村；政策工具；内容分析法；乡村振兴

中图分类号：F323；F49 文献标志码：A

文章编号：1001-0300（2024）04-0028-09

收稿日期：2024-02-29

基金项目：国家社科基金项目：“农地‘三权分置’背景下乡村治理现代化研究”（21BZZ098）；江苏师范大学研究生科研创新训练项目：“基于内容分析法的数字乡村建设政策分析”（2022XKT0258）

作者简介：吴雪倩，女，江苏南京人，管理学硕士，江苏师范大学公共管理与社会学院研究助理，主要从事政策工具研究；

杨静慧，女，江苏徐州人，法学博士，江苏师范大学公共管理与社会学院教授，硕士生导师，主要从事乡村治理研究。

一、问题的提出

近年来，乡村振兴战略的深化实施仍然是社会各界关注的焦点。伴随着互联网、区块链等高新技术的蓬勃发展，数字技术也逐渐向乡村倾斜，以科技赋能乡村，为乡村治理助力。2019年5月中共中央发布的《数字乡村发展战略纲要》揭开了数字乡村治理的帷幔，强调了数字乡村是乡村振兴发展的未来趋势，数字化治理能够推动乡村现代化发展。从静态的角度分析，数字乡村是维系乡土社会秩序的纽带，代表一种独特的乡村类型，在生产、生活等空间呈现出数字化、智能化特征；从动态角度去分析，数字乡村是基于信息时代而演化出的一种社会变迁，表现为乡村经济社会发展的理念和制度逐步数字化、智能化。

目前国内学者对数字乡村的研究更多聚焦于可行性分析，现有的研究成果主要分为三类：其一是关于数字乡村建设的路径探究。学者赵德起和丁义文以数字化推动乡村振兴这一逻辑为起点，构建数字乡村的内外机制，要突破核心关键技术，打好数字乡村发展基础；整合乡村内外资源，形成数字治理新模式；强化城乡一体化设计；依托大数据精准扶贫，巩固脱贫攻坚成果。［1］学者冯朝睿和徐宏宇从数字乡村发展的基础与困境双重视角，提出要构建一个三维框架，因地制宜优化顶层设计，多措并举打通基层政策执行“最后一公里”，由点到面总结试点经验。另外，还提出了要夯实数字乡村建设的环境基础，提升“软件”和“硬件”实力，以技术嵌入形式推进产业创新，保障多元协同治理。［2］学者王胜等通过分析数字乡村的建设背景、内涵界定和现实价值后，认为数字乡村建设重点应放在布局规划上，通过夯实农村的基础设施建设，增速农村一体化发展进程。［3］其二是关于数字乡村各方面发展的困境分析。学者邹辉以《数字乡村发展战略纲要》等政策文件的目标为依托，认为现阶段农村数字经济发展方面存在思维观念的限制、信息基础设施建设滞后、农民数字化素养较低的问题。［4］学者陈潭和王鹏就大数据信息时代的信息鸿沟，在此语境下指出了数字乡村建设的实践症候，包括农业生产的工程迟滞化、电商发展的区域差异化以及消费商的代际落差化等。［5］其三是根据不同地区的乡村建设情况，对于目前数字乡村建设困境提出的具体建议。学者陆九天和陈灿平聚焦于民族地区数字乡村建设，从乡村振兴的五个方面，在建设方针、地方管理思想、农村主体参与度等方面提出有关建议。［6］学者吴立凡则把重心放在我国西部地区的数字乡村建设上，经过理论分析和实践探索后，提出了三个关键着力点：一是精准站位，重视党政建设；二是筑巢引凤，为政策实施创造良好的环境；三是共享利益，追求包容性发展。［7］

经过上述分析，能够看出学界在数字乡村建设的政策分析上还存在不足，缺乏对国家层面数字乡村建设的政策研究，这一方面不利于学界和各地对国家统筹协调数字乡村发展计划的理解和贯彻，另一方面也不利于国家层面上数字乡村建设政策的科学、精准实施。

2022年中央“一号文件”的发布要求强化现代农业基础支撑，对乡村振兴的深化实施做了重要部署，在“十四五”规划的远景目标下，要不断提高网络信息技术的覆盖率，让数字化更好地赋能乡村治理，推动乡村现代化发展和转型进程。2022年1月，中央网信办、农业农村部等10部门联合印发《数字乡村发展行动计划（2022—2025年）》（以下简称《行动计划》），为数字乡村建设提供了政策支持。基于此，精确有效的政策和稳定有力的实施就显得尤为重要，对我国数字乡村建设政策进行分析，能够对我国乡村振兴战略的深化实施起到正向作用。本文拟运用内容分析法，以《行动计划》为分析蓝本，从政策工具的视角出发对我国数字乡村建设的各种政策工具开展定量分析，探究内在规律，找寻目前存在的不足，为数字乡村治理体系建设、乡村振兴战略深入推进提供思路。

二、研究设计

（一）研究方法与思路

本文采用内容分析法作为研究方法，将《行动计划》作为主要研究内容。内容分析法是通过事物的某一特征进行整体性客观辨识，对问题进行定性假设，并以此为论据对所研究的对象开展系统、客观化的定量统计分析，将内容的本质揭示出来，得出具有统计数据支撑的定性结论，这种分析方法突破了简单的对研究对象进行描述观察从而得出研究成果的分析，通过对研究对象的客观分析得出结论，更具备客观性、严谨性。

本文通过内容分析法，对中国数字乡村建设政策的分析遵循以下思路：第一，政策文本是政府意志和行为的反映，政策文本所反映的核心价值能够决定政策的脉络走向是否正确，将政策文本内容划分为特定类别，可获得更多的非结构性信息，以每类内容元素出现频率描述其内容特点，能够进一步从整体上了解数字乡村建设所采取的主要途径和重点内容。第二，党的十九大提出的乡村振兴战略，以产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕为总体要求，也明确提出了要推动乡村“五个振兴”（即产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴），因此数字乡村建设作为乡村振兴的重要一环，其政策文本内容要能够深入贯彻“五个振兴”的内涵，科学有序推动乡村振兴战略的深化实施。

（二）理论分析框架

本文拟构建一个数字乡村政策的二维分析框架，这个框架包含两个方面，从横向来看，是三种政策工具类型；从纵向来看，包含乡村振兴的“五个振兴”。该二维分析框架以政策工具维度为主要分析内容，以“五个振兴”维度为辅助，对《行动计划》中的政策工具使用情况进行解构，对具体内容进行详细分析。

1. X维度：政策工具类型

政策工具（Policy Tools）的概念是美国政治学家拉斯韦尔（Harold D.Lasswell）提出的，他将政策工具定义为一种实现特定政策目标的手段。［8］在实践过程中政策所处的环境、背景是复杂化的，政策的目标、对象是多元化的，进而将这种政策实施手段分为包括政策工具在内的三种，其他两种为政策体系和政策校准。经过学界的不断探索完善，政策工具被细化定义为在一定政策图景和实施动机的基础上，为了实现特定政策目标或去解决某些问题，从而采取的一系列机制、方法的总和。［9］

然而，从已有的研究来看，目前学界没有形成统一的政策工具分类。最早由荷兰经济学家科臣（E.S.Kirschen）总结了64种政府的工作方式，但未对其进行细化分类。林德布洛姆和达尔（Charles E.Lindblom amp; Robert A.Dahl）率先根据政府的干预度将政策工具划分为规制性工具和非规制性工具，之后萨拉蒙（Lester M.Salamon）在此基础上增加了开支性和非开支性两种［10］。依据治理方式，Lorraine和McDonnell提出了命令性、激励性、能力性和系统改变性四种分类方式。［11］国内学者陈振明根据使用资源将政策工具划分为管制型、财政激励型和信息型［12］。总体来说，上述关于政策工具的分类更多地适用于市场经济条件下政府调控经济、规制市场和管理企业，并不完全适用于分析乡村治理与乡村建设问题。鉴于此，本文采用汉森（Hanson）、罗斯威尔（Rothwell）和赛格菲尔德（Zegveld）对于政策工具的划分，将政策工具分为环境型、供给型和需求型三种。［13］这三者在数字乡村建设过程中分别发挥着支撑力、推力和拉力作用。

具体来看，环境型政策工具是对数字乡村建设发展的环境进行管控的政策，指政府为数字乡村建设营造有力的发展环境，来推动数字乡村发展，增强其影响力，具体表现为设置总体目标、政策支持、标准规范、协调机制、保障措施以及宣传引导等；供给型政策工具侧重于政府通过各种方式对各个层次、领域供给主体提出要求，增强其服务水平和能力建设，为数字乡村建设提供源源不断的内在动力，具体表现为完善基础设施、技术创新手段、服务体系、公共服务、信息化等；需求型政策工具是政府通过政策拉动数字乡村建设全方位发展的工具，指政府通过管控市场来减少数字乡村建设的不确定性，可划分为政府采购、服务外包、示范项目、消费市场培养等。

2. Y维度：乡村振兴的“五个振兴”

乡村振兴战略，是新时代全面实现乡村治理现代化、解决“三农”问题的总抓手。数字乡村建设是为了充分发挥信息化对乡村振兴的驱动引领作用，整体带动和提升农业农村现代化发展，因此数字乡村的政策工具必须与乡村振兴的基本内涵相耦合，才能够赋能乡村振兴。2018年3月8日，习近平总书记在参加山东代表团审议时提出了乡村振兴战略“五个振兴”的科学论断，揭示了乡村振兴战略发展的基本规律以及未来政策工具实施的着力点和方向。通过对《行动计划》中的具体条文分析“五个振兴”，能够看出《行动计划》是否能够真正落实乡村振兴战略的“五个振兴”，全面系统地深化乡村振兴战略，以科技力量、信息化手段的应用来提高农村农业生产力发展，激发乡村各个主体参与乡村治理的积极性。

具体来看，产业振兴是乡村振兴的基础。以现代化的发展理念来引领，制定产业发展规划，做大做强乡村经济，加快乡村基础设施建设，实现乡村产业的创新，调节一二三产业比重，促进第三产业发展。从数字乡村建设来看，需要建立现代农业、科技农业，以数字化、信息化手段推动乡村产业发展。人才振兴是指加强乡村人才的建设。人才是乡村振兴的密钥，需依靠实用型人才来推动乡村振兴，建成数字乡村也必须激发乡村的人才资源，提升农村人才的创造力、创新力，瞄准数字乡村的需求，加强人才支撑。［14］文化振兴是乡村振兴的“铸魂”工程。实现社会主义核心价值观的“乡土化”，消除农村文化中的“糟粕”部分，让村民更好地理解和把握国家的政策方针，

在数字乡村建设中能够加强农业农村数据安全保护。［15］生态振兴对于农业农村发展具有极大意义，要保持经济增长与生态环境保护的统一，在提升农村居住环境上，通过数字化监管将生态保护涵盖在信息化技术屏障之下。［16］组织振兴是乡村振兴的重要基础。基层党组织是乡村治理的主体之一，建设党建服务平台和信息化交流渠道，通过数字治理计划来提升乡村基层事务的治理效能，进一步提升行政服务水平，高效便捷地为村民提供公共服务。［17］

以上述的两个维度为基础，制成数字乡村建设政策的二维分析框架，如图1所示。

三、数字乡村建设的政策工具分析

（一）内容编码及数据统计

本研究进行内容分析的基本分析单元是《行动计划》的文本条款。《行动计划》由中央网信办、农业农村部等十个部门印发，具有权威性，能够为我国目前的数字乡村建设提供指引，且内容专业性强，结构严谨，具体操作表述得当。编码遵循不可细分原则，对所选取政策文本按“政策编号—章节—具体条例”形成编码表，如表1所示。因为文章篇幅有限，该表格仅展示部分内容分析单元和编码。最后根据二维分析框架的内容对所有条目进行分类和汇总。利用Excel表格录入数据，对数据进行量化统计。

（二）结果分析

1. X维度分析

根据X维度（政策工具类型）进行编码分类，按照内容分析法的具体原则，将《行动计划》的所有文本条文归类为不同的政策工具类型，具体统计情况可见表2。

根据表2的数据信息，可以看出该《行动计划》的条文在环境型、供给型和需求型政策工具中均有所涉及，能够综合运用各种类型的政策工具为我国数字乡村建设提供支持。但三种类型政策工具运用的数量不均衡，其中环境型政策占比为31.58%，供给型占比为42.10%，而需求型占比仅为26.32%。三种政策工具数量上的明显差异，体现出在当前我国数字乡村的发展中国家主要依靠环境型和供给型政策工具。通过进一步探究，能够总结出以下特征：

首先，从环境型政策工具来看，该《行动计划》运用的环境政策工具总量适中，偏向于设定纲领性目标。环境型政策工具主要表现为设置总体目标、政策支持、标准规范、协调机制、保障措施以及宣传引导，这说明推进数字乡村发展，需要政府制定总体目标多措并举引导和促进这些领域快速发展，这主要是由于目前我国数字乡村建设还处于初期，加快推进数字乡村建设是构建数字中国的迫切需要，但是还存在技术排斥、数字鸿沟等现实问题，因此，需要科学谋划顶层设计，完善数字乡村发展保障体系。加上乡村背景复杂化、多元化的影响，许多产业的技术应用效率低、标准规范不一致，亟待政府加强行业的标准制定，调动多个部门协同治理。［18］环境型政策工具还应包括金融支持、税收优惠等，这方面在《行动计划》中与其他工具相比略显不足，缺乏具体的操作细则，使得政策在具体实施过程中存在局限性，对各供给主体积极性的调动也难以实现。

其次，从供给型政策工具来看，供给型政策工具占比较大，使用较多，结构分布不均。在《行动计划》中供给型政策具体表现为基础设施、技术创新、服务体系、公共服务、信息化等。当前数字治理面临的一个困境就是城乡两个场域之间的转换存在衔接问题，因此，政策工具的关键任务就是要根据乡村各地的基础条件、资源禀赋，按照不同类型乡村的发展规律，坚持城乡一体化协同发展，来建设数字乡村，实现基础设施的数字化改造，［19］针对农村农产品的生产销售流程建立大数据，建设全产业链数据库，制定监管标准。此外，在提升整体公共服务水平上，政府能够通过科技创新、网络优化等手段来提升数字治理能力，针对农村教育、医疗、就业等民生需求，逐步实现信息化管理，不仅从总体战略上进行统筹，还将重点任务进行分解，不断提高数字治理效能。对于供给型政策工具其他类型的使用，比如资金支持、社会组织参与等相对较少，对于扩大数字乡村多元治理较为不利。

最后，需求型政策工具在《行动计划》中运用的数量最少，具体包括政府采购、服务外包、示范项目、消费市场培养等。数字乡村建设不是数字经济在农村的简单运用，而是科学技术及信息手段的延伸，依托网络、技术和人才资源等，利用服务外包和消费市场的培育等方式，促进数字乡村的建设发展，进一步激发村民对数字化及信息化的理解。此外，数字乡村是推进农业农村经济社会发展提质增效的方式，需求型政策工具的应用能够引导涉农企业引入大数据、智能化技术，以此来推动农村的新业态创新发展，提高数字治理能力。［20］目前存在的问题主要是需求型政策工具的使用较少，政府没有与市场、社会其他经济主体形成系统化的合作联动机制，激励效果有限。

2. Y维度分析

根据Y维度（乡村振兴的“五个振兴”）进行分类汇总统计，将政策条文与“五个振兴”进行匹配，编码情况如表3所示。

从表3可以看出，《行动计划》对于乡村振兴的“五个振兴”都能够在不同程度上有所体现。其中满足产业振兴的政策条文占比最多，为47.37%；满足人才振兴的政策条文占比为10.53%；满足文化振兴的政策条文占比为18.42%；满足生态振兴的政策条文占比最少，为7.89%；满足组织振兴的政策条文占比为15.79%。进一步探究，能够总结出以下特征：

第一，满足产业振兴的政策工具使用最多，有18个内容分析单元。通过数字乡村建设赋能农村的特色产业发展，提升产业竞争力。通过基础设施优化、大数据应用、建设天空地一体化农业观测网络等手段提高农业生产效率及质量；通过电商、直播平台夯实农业销售；通过政策支持、建立标准规范监督农村产业的有序发展，培育壮大农村产业的优势特征，补强短板；通过农村移动支付、金融机构建设，带动农村特色产业发展，保障信息的安全，提高信贷服务效率，为农村产业振兴解决资金问题。从各项政策条款中能够看出政府通过多元化手段，引入多元主体，致力于提升乡村产业振兴，营造良好的市场氛围。

第二，满足生态振兴的政策工具使用最少。在《行动计划》中，一方面，以新业态为引领，推动乡村旅游产业创新，建设一批设施齐全、交通便利的风景园区，推广认养农业、云农场等新模式，带动乡村农业现代化转型。另一方面，对农村的自然生态进行数据收集，实现生态系统的动态监测；对农业的污染源进行排放特征分析，建立生态环境综合管理系统。利用卫星遥感、无人机、北斗卫星、云计算等高新技术实现生态系统的常态化监测，引导村民运用APP、小程序等参与环境网络监管。但满足生态振兴的内容分析单元仅有三条，数量较少，与其他四个振兴存在差距，容易导致村民环境保护意识不足，不利于乡村生态环境的绿色发展，造成乡村振兴的发展不均衡。

第三，满足人才振兴的政策工具使用较少，在具体措施上注重于公共服务效能的提升及人才支撑的加强。在农村社保服务事项上依托已有平台，普及电子医保卡的应用，逐步实现社保关系、养老保险关系转移线上办理。在农村就业方面，为了实现农村富余劳动力转移，建立全国统一的农民综合信息系统，对就业形势进行实时分析，加强村级公共就业服务信息化建设，拓宽各地招聘渠道。此外，瞄准数字乡村发展的科技需求，对高校传统农科专业进行升级，以新型生物、工程技术助力高校专业建设，为数字乡村建设输送人才，在社会上积极开展有关电商经营、农业科技化、创业等人才培训活动，鼓励大学毕业生、退伍军人返乡参与数字乡村建设。在现代化建设中，人是现代化的关键和根本环节，因此应以人才振兴为靶向，着力加强乡村人才培养，基于城乡融合新趋势，保障乡村人才的基本权利。

第四，满足文化振兴与组织振兴的政策工具使用情况基本相同，数量较为合理，分布均衡。在《行动计划》中分别有7个和6个内容分析单元阐述文化振兴和组织振兴。关于文化振兴主要集中于铸造乡村网络文化阵地以及文化资源数字化建设，以社会主义核心价值观以及中华民族的优秀传统文化为核心，通过支持“三农”题材网络节目、在网络上宣传法规政策等手段，强化乡村文化振兴。而在保护传统村落和非物质文化遗产等资源上，利用数字化手段推动全国文物信息资源数据库建设，助推优秀传统文化的传承。组织振兴的政策工具以提高党建服务效率、提升农村事务管理水平为主要阵地，将基层党组织的政务服务与互联网相联合，推出“互联网+政务”概念，提高涉农事项网上办理比例，综合运用新闻、政务网站等平台，拓宽党群交流渠道，推进村级行政事务及时公开，保障村民自治权。

3. X-Y二维分析

在X维度政策工具类型和Y维度乡村振兴类别单维度简单分析的基础上，进行X和Y维度的复合二维分析，具体分析情况如表4所示。

根据统计表可知，符合产业振兴要求的环境型政策工具有5种、供给型有6种、需求型有7种；符合人才振兴要求的环境型政策工具有两种、供给型有两种，无需求型政策工具；符合文化振兴要求的环境型政策工具有4种、供给型有两种、需求型有1种；符合生态振兴要求的供给型政策工具有两种、需求型有1种，无环境型政策工具；符合组织振兴要求的环境型政策工具有1种、供给型有4种、需求型有1种。这些差异体现了政府实现数字乡村建设目标所采用政策的偏好性。

环境型政策工具能够为数字乡村建设发展营造科学信息化的发展环境，供给型政策工具为数字乡村建设提供资源支持，需求型政策工具引导多元主体参与为其提供拉力。从整体角度去分析，政策工具的分布以供给型为主，以产业振兴为出发点和落脚点。具体来看，在《行动计划》中环境型政策工具主要分布在产业振兴和文化振兴中，考虑更多的是以文化振兴为内在驱动力，转变村民的思想观念，把促进乡村产业发展、传统文化保护传承与树立信息化、网络化理念相结合，再以产业振兴为保障，借助智能化操作构建线上全流程生产链，实现农业农产品生产销售，通过网络技术普及知识。但是能够看出环境型政策主要聚焦于产业发展、结构转型和技术支持，对于组织机构和体制的改革关注度较少，乡村振兴的核心是村民自治，要建立数字乡村也需要依靠群众的支持，组织、制度的合理化、科学化才能激发村民的内生驱动力，使其积极参与到乡村建设中，同时环境型政策工具也缺乏在生态振兴层面上政策工具的投入，随着市场化的进程加快及乡镇企业的蓬勃发展，可能导致生态环境逐步恶化，需要在生态方面加大政策工具的投入，引导企业、村民减少污染，保护自然环境。

供给型政策工具除了应用在产业振兴方面，还在组织振兴方面应用比较广泛，在构建基层党组织体系、推动政务公开化和提升村级事务管理智慧化水平等分析单元中有具体的描述，希望通过数字乡村建设，以技术供给手段，强化基层党组织、村委会等基层组织建设，寻求科学化、公开化、透明化的公共事务管理。从总体上看，供给型政策工具在乡村振兴五个方面的分布较为均匀，在一定程度上反映出制度之间的耦合性，能够关注到文化、人才、生态等方面的振兴需要。

需求型政策工具的运用能够明显看出不足，在文化、生态、组织振兴方面涉及较少，不涉及人才振兴方面的内容，具有很大的局限性，当然这也与需求型政策工具本身的特征有关。需求型政策工具更多的是一种引导性政策，旨在通过政府的介入拉动多元主体参与数字乡村建设，提高乡村产品的竞争力，通过科技手段建成农产品预警检测体系，为发挥政府职能提供数据支持，削弱各市场主体所需承担的风险，为其解决后顾之忧，从而提高各主体对农产品市场的投入。利用国家卫星、遥感技术等科技资源构建农业天基网络来强化数字乡村建设，实现乡村振兴的根本目标。还需要利用需求型政策工具关注人才的培养，乡村振兴战略的贯彻执行离不开群众的支持，数字乡村建设水平的提高更需要专业人才的贡献，从这个角度看，《行动计划》中需求型政策尚未满足乡村治理的现实需要。

四、政策工具视角下数字乡村建设的未来愿景

根据前文X维度、Y维度以及X-Y复合二维的分析来看，未来数字乡村建设的政策应该基于两个维度的组合，考虑数字乡村建设的社会背景、资源禀赋、治理主体以及与乡村振兴战略的政策耦合性。

（一）结构分布方面：调整三种类型的政策工具供给结构

从数据结果的分析能够看出，在数字乡村建设《行动计划》中，供给型政策数量最多，其次是环境型政策工具，需求型最少。一是细化环境型政策。环境型政策内容涵盖的方面较为广泛，从设立总体要求，到重点任务的公布，包括数字基础设施的升级活动、智慧农业的创新推动、治理能力稳步提升、公共服务效能的提升等，再到保障措施的落实，能够瞄准数字乡村的发展需求，提出相应的政策供给。但也存在可操作性较弱、具体准则较少的问题，所以应该在一定程度上减少高屋建瓴式的宏观政策，细化环境型政策，增加一些具体的操作实施细则，弥补环境型政策的其他类型缺漏，如金融支持、税收优惠等，在数字化、信息化技术与乡村融合的过程中减少资金困难，吸引更多社会主体参与乡村数字建设。二是优化供给型政策，全方位发挥信息技术的创新引领作用。一方面加大数字乡村建设过程中科技人才的培养，推动制度、机制模式和技术的创新；另一方面建立试点机制，发挥示范引领作用，吸取试点推广中出现的问题，获得经验教训，带动整体乡村的数字化建设。三是增加需求型政策工具的运用，加大政策的引导力，通过信息技术外包、借助数字信息技术服务采购等政策的实施，发挥社会各主体之间的协同合作力，弥补政府在专业技术和资金上的不足，发挥各自领域的专业优势，调动市场活力，推动信息技术在乡村的全方位应用。

（二）内容输出方面：加大对人才振兴政策工具的供给

根据X-Y维度政策工具分析，从其结果能够看出文化振兴方面的供给较为不足，需求型政策工具在人才振兴方面的运用为零。乡村振兴战略的深化实施需要依靠人才，公共服务和公共资源的提供需要依托基层，文化创新和文化传承也需要智力的支持，数字乡村的建设更需要专业性技术人才的支撑，目前对于科技型人才的培养主要依靠国家对高校的建设，以学科专业设置增加科技信息化人才数量。从全球化的角度分析，发达国家的科技化、信息化水平远超我国，我国乡村人力资本的数量、质量、结构都存在短板，需要开展国内外交流，借鉴国外科技型人才的培养模式，学习科技产业的创新应用，辅以中国乡村的乡土化特征并加以改进，以实现乡村人才振兴，数字乡村建设才能有根本保障。另外，对于人才培养，需要以农业科技为方向，整合高校已有资源，在乡村振兴战略的引导下，吸引社会组织、企业等社会主体，从实用技能、科技素养及思维观念层面对基层人才进行培训，鼓励学有所成的各类人才回乡参与乡村建设，带动产业发展及新业态、新模式的构建，深挖乡村潜在资源，在继承农村优秀传统文化的基础上融入现代科技力量，创新传统农产品的生产、加工、销售模式，实现传统农业向现代化农业的进一步转型，助力乡村振兴。［21］

（三）整体规划方面：科技建设与生态环境保护齐头并进

运用数字化信息技术不能以牺牲生态环境为代价，数字乡村建设应以绿色可持续发展理念为指导，以数字要素优化乡村整体生态环境，在具体的实践过程中，以先进信息技术为依托，将传统的农业生产活动转变为新型低耗能、高产出的生产作业方式，［22］然而随着信息技术的升级，村民在乡村中的活动空间、形式、内容以及社会制度都随之产生变化，这种数字技术的应用是否真正能够规避乡村发展过程中的资源浪费和环境破坏，是否会因为数字技术的非结构性扩张导致信息化泛滥，从而加重乡村生态负担，还值得进一步探讨。我们应该关注信息技术对广大村民与乡村环境的有序互动，推动乡村产业链、供应链的整体规划，形成数字乡村生产、生活、生态三方面融合可持续发展的新局面。政府一方面需要加大资金支持，适当制定优惠政策和税收减免政策，吸引社会各界尤其是科创型企业进入乡村；另一方面要构建相关法律制度体系，建立领导干部问责制，形成乡村生态环境振兴的长效机制。

五、研究结论

数字乡村建设是助力乡村建设、深化乡村振兴的重要内容，本文以《数字乡村发展行动计划（2022—2025年）》为研究内容，借助内容分析法，构建以政策工具分类为X轴、乡村振兴“五个振兴”为Y轴的分析框架，在政策工具视角下探究数字乡村建设的总体规划。从X维度进行分析可知，《行动计划》中环境型政策工具更偏重纲领性条款，可操作性不强；供给型政策工具占比最大；需求型政策工具占比不足，政府与其他经济主体尚未形成系统的合作机制。从Y维度进行分析可知，产业振兴的政策条文占近50%，生态振兴条文仅有7.89%，容易导致乡村振兴的发展不均衡，不利于乡村环境的绿色生态发展。从X-Y二维角度分析可知，政策工具的分布以供给型、满足产业振兴为主要目标；环境型政策主要聚焦于产业发展、结构转型和技术支持，对于组织机构和体制改革、生态振兴关注度较少；需求型政策工具的运用明显不足，在文化、生态、组织振兴方面涉及较少，不涉及人才振兴方面的内容，具有很大的局限性。希望未来能够从结构分布、内容输出、整体规划三个方面出发，提升数字乡村建设，加强乡村治理效能。

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［责任编辑 贾马燕 马力佳］

Research on Digital Rural Construction from

the Perspective of Policy Tools

——A Content Analysis of the “Digital Rural

Development Action Plan （2022-2025）”

WU Xueqian， YANG Jinghui

（School of Public Administration and Sociology， Jiangsu Normal University， Xuzhou 221116， China）

Abstract： Digital rural construction， is an important measure to deepen the strategy of rural revitalization， and a necessary requirement for the modernization of agriculture and rural development. The “Digital Rural Development Action Plan （2022-2025）” issued by CPC Central Committee is taken as the analysis sample. This paper， taking content analysis as the research method， analyzes the document based on and the classification of policy tools by Rothwell and Zegveld， and from the dimensions of the “Five Revitalization” of the Rural Revitalization strategy. According to the statistical analysis results， there are differences in the number and structure of policy tools， and there is also an uneven proportion in the degree of meeting the “Five Revitalization” of the Rural Revitalization strategy. It is suggested that for the future construction of digital villages， policy formulation should focus on meeting the strategic goals of rural revitalization， adjusting the supply structure of policy tools， optimizing the detailed distribution of policy tools， and fully leveraging the different roles of various policy tools in the construction of digital rural areas， so as to promote rapid development of rural areas with digitalization and informatization.

Key words： digital villages; policy tools; content analysis; rural revitalization