派驻视角下省属高校纪检监察队伍的制度优势、实践困境与改进路径

在全面推进从严治党的伟大工程背景下，省属高校纪检监察体制改革正在全面展开，省属高校纪检监察专职队伍是深入推进省属高校自我革命的重要力量。在省属高校中全面贯彻落实省属高校纪检监察派驻制度是有效提升高校纪检监察专职队伍异体监督独立性、增强监督威慑性、明晰监督主责、厘清监督对象、扩展监督范围的独特制度优势。但是目前省属高校纪检监察队伍面临诸多改进提升之处，对省属高校纪检监察工作的思想认识和所需业务能力亟待提升；二级单位派驻监督落实实施情况以及省属高校纪检监察相关党规法例存在空位和盲区；派驻队伍结构和履职能力距离高校管党治党和全面发展的目标要求仍有较大差距。实践困境需要从优化监督机制体制、加强队伍建设和全面提升纪检监察队伍履职工作实效等方面改进。

派驻监督是国家监督体系的重要组成部分，派驻监督制度的确立、发展、改革有力地推动了高校党风廉政建设，完成了实现党内监督和国家监察全覆盖的重大制度安排，在高校推进全面从严治党和反腐败斗争中发挥了关键性作用。派驻监督是全面构建“三不腐”一体化的重要推手，是有效践行党和国家监督体系实现“四个全覆盖”的重要支撑。派驻监督就其本质而言就是对所驻机构进行长期的、日常的监督。目前涉及派驻制度的改革领域集中在派驻机构领导体制以及管理体制、派驻的面向范围、派驻机构的负责人与派驻单位领导班子成员的职位兼任、派驻人员的来源和隶属、派驻机构的经费支撑、人员待遇以及后勤保障等。而高等教育领域内关于省属高校派驻纪检监察体制也在全面开展。派驻制度实施以来，省属纪检监察工作发生了深刻变化，派驻监督发挥出了“派”的权威性和“驻”的信息优势，有效破解长期以来同级监督不力，上级监督太远的难题。派驻制度的显著优势已经明确可见，而政治路线确定之后，干部就是决定的因素，继续推进全面从严治党向纵深发展，切实认识到从严治校的复杂性和艰巨性，能否以高质量纪检监察工作引领高校高质量发展，关键是锻造堪当新时代新征程重任的高素质纪检监察干部队伍。本文系统梳理新时代以来省属高校纪检监察队伍建设及其改革的制度优势、实践困境并针对性地提出现实路径，这对于高校推进全面从严治党具有深远意义。

省属高校派驻机构纪检监察队伍建设

及改革的重要内涵

（一）国家监察体制改革纵深发展的必然要求

目前，我国高等教育正处于改革的深水期、攻坚期、发展的关键期，党的领导虚化弱化问题不同程度存在，廉洁风险和腐败问题频发，高校涉及领域广、专业壁垒较高，监管难度大，问题复杂性、交织性、反复性伴随整个监督过程，增强高校纪检监察力度、强度，提升高校纪检监察工作在高校全面从严治党工作中的高度，一以贯之深化纪检监察体制机制改革是塑造风清气正高校政治生态的必然举措。强化高等教育领域正风肃纪是推动高校纪检监察工作高质量发展的重要支撑，派驻监督制度则是全面落实党委主体责任和夯实纪委监督责任和有效把握“四个监督”的监督属性和政治导向的监督利器，是巩固高校从严治党的重要举措。“高校监察派驻机构改革是近年高校纪检监察体制改革的核心”。[1]《监察法》第1条规定了国家监察全面覆盖原则，要求“加强对所有行使公权力的公职人员的监督”。关于高校领域是否应纳入监察全覆盖范围的问题，高校依旧存在着诸多属于行使《监察法》规定的公权力主体，按照政治监督的本质属性理解，所有行使公权力的人员都应该受到监督。高校本质上属于“风险社会”，是典型的“大基层”，知识分子集中，廉政风险较高，腐败存量增量不同程度存在，查处力度依旧不大，党风廉政建设和反腐败斗争迫在眉睫。乌尔李希.贝克认为风险社会是“现代化进程中生产力增长前所未有地释放着风险和潜在自我威胁，这使得现代化社会充满变数和风险。”[2]在高校现代化发展过程中，高校兼有行政、市场、社会三种属性，其参与多种社会关系并进行多领域的市场交易活动，让其一定情况下成为“风险社会”。完整的派驻制度包括派驻机构及其相关体制两个部分。在相关体制部分，主要包括两类关系：一是派驻机构与派出机关的领导或管理关系，即领导或管理体制；二是派驻机构与驻在单位的关系。”[3]针对高校的“风险社会”特征属性和高校党的领导存在弱化、虚化、边缘化的现实问题，我们必须利用好派驻监督的“探头”作用，增强纪检监察室、派驻纪检监察组、地方纪检监察的联动机制效能，准确把握派出机构和所驻扎单位监督和被监督的关系，建立健全系统合成、协同贯通的派驻监督体制机制，这也是推进高校纪检监察体制机制改革的核心要义。

（二）推动高校全面从严治党引领高校高质量发展的现实需要

“党的十八大以来，各省区市纪委监委在所属高校开展巡视监督，发现高校内部存在党的领导弱化、党建工作制度不健全、党委领导下的校长负责制落实不到位等诸多问题。”[4]这也反映着当前高校党风廉政建设较为薄弱，反腐倡廉建设距离党和人民群众的希冀仍有一定差距，“培养什么人、怎样培养人、为谁培养人”根本性教育问题不清晰。在高校纪检监察派驻制度改革以前，虽然高校内部设有相关的纪委和监察机构，但从当前频繁爆出的高校腐败案件及其危害程度来看，单仅依靠高校自身的监督已无法满足新时代下党风廉政建设和反腐败斗争的需要，也无法完成高校从严治党的实际要求，为此，必须加强高校的政治监督和政治建设。《中华人民共和国监察法》规定：“各级监察委员会可以向本级中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及所管辖的行政区域、国有企业等派驻或者派出监察机构、监察专员。监察机构、监察专员对派驻或者派出它的监察委员会负责。”公办高校行使的权力以及在高校中行使监察法所规定的公权力的人员都应该受到派驻监督。与以往不同的是，这是来自校外的监督，这种外部监督有效遏制了高校腐败的增量。但回归现实，随着《监察法》的颁布，高校纪检监察工作范围的逐渐扩大，监察对象的不断增多，随即而来的就是任务量的繁杂与监察难度的加重，但这些都是全面从严治党和推动高校高质量发展的现实需要。“党对高校的领导弱化、监督不力是造成高校腐败现象难以得到有效遏制的重要原因。”[5]我们必须认识到派驻监督是高校实现党内监督的重要途径，是国家监督体系在基层延伸的重要体现，也是国家监督体制和自我革命制度规范体系的重要组成部分。

营造高校良好政治生态和育人环境的有力举措

习近平总书记在对高校党建工作的重要指示中指出：“加强党对高校的领导，加强和改进高校党的建设，是办好中国特色社会主义大学的根本保证。”[6]省属高校派驻制度的实施，延伸了省纪委监委的监督职能至省属高校，填补了高校内部监督的空白，对于解决高校内部存在的监督“盲区”、处理“上级视而不见、同级不敢管”的问题起到了重要作用。通过强化监督和指导，该制度促进了高校政治生态的海晏河清。“2021年，十九届中央第七轮巡视对教育部和31所中管高校党组织开展常规巡视，发现部分高校在师德师风建设、思想政治教育、校风学风建设方面暴露了问题。”[7]凸显了高校发展建设情况距离党和人民群众所要求的风清气正的教书育人环境有较大的差距，同时高校党的建设和基层党组织建设都存在一定程度的薄弱环节。为此增加对省属高校的派驻监督正当其时，相较于之前高校内部设立的纪检监察监督，派驻监督有着明确的自上而下的监督导向、鲜明的外部监督属性，在监督逻辑上跨越了传统的行政主管和隶属于其的高校之间的上下级关系，具有较强的独立性。省属高校纪检监察体制机制改革后，派驻制度在省属高校中得到较好的落实开展，各省属高校派驻纪检监察组组长和监察专员均由省级纪委监委向高校直接派驻，有着直接的监督赋权，明确了派驻机构和所驻单位是监督和被监督的属性关系，克服了长期以来监督独立性和权威性不足等难题，一定程度上缓解了同体监督的困难，增强了异体监督的属性。

省属高校专职纪检监察队伍建设的现实困境

回溯派驻制度实施以来，高校全面从严治党向纵深发展，政治生态发生了深刻变化，师生对纪检监察工作有了更深刻的理解，自觉接受和配合监督的意识不断增强。在省纪委监委的要求和安排下，专职纪检监察干部数量得到充实培训，业务能力普遍提升。这为纪检干部履职尽责创造了良好的环境和有利条件。然而，我们也必须清醒地认识到，高校纪检监察队伍的整体实力仍然有待提升，专职纪检监察队伍的建设还面临一些亟待解决的难题。

（一）主动监督意识不强

“只有解决了愿意与敢担当的问题，才能真正实现派驻监督的有效职能。”[8]从高校纪检监察工作开展实效中看，高校纪检监察队伍普遍陷入“同体”监督的困境，受限于人员、财政以及办公条件等诸多硬件条件限制，高校纪检监察队伍缺乏异体监督的基础条件，进而导致监督盲区频发，同时主动监督意愿以及监督对象主观意识模糊。与此同时，高校在理解纪检监察工作与学校内控体系建设、治理效能之间的关系方面存在认识不足，缺乏对驻校纪检监察组“亮剑”行动的积极内在支持。甚至以加强监督为借口，将原本应由学校党委夯实的主体责任分配给纪委（派驻组）主导，导致纪检监察工作的“三转”改革不够全面，既参与又监督的情形未能受到有效纠正，工作精力被分散，专责监督职能在无形中被削弱，责任缺失、越位和代位的问题时有发生。总的来看，高校纪检监察队伍对下监督工作开展较为扎实，特别是在受理相关信访和举报方面履职有力，但是对上和同级监督方面存在监督意识缺位。高校纪检工作与地方的不同之处首先表现在熟人效应普遍存在，本校的同事无论何时都能够轻松相见，这是导致他们在监督执纪问责方面不够坚决的主要原因。由于工作内容不受欢迎，一些干部长期专职从事纪检监察工作的愿望不高，一有机会就渴望离开纪检监察队伍，由此导致纪检监察干部的流动性较大，影响队伍的相对稳定性和专业化建设。

（二）体制机制有待健全

高校监督体系存在同级监督与上级监督之间、内部监督与外部监督之间的一些不平衡。驻校纪检监察组与校纪委在同一地方办公，派驻组的成员与校纪委办公室的工作人员的身份有所重叠，这既有助于利用不同身份展开工作，也因身份属性的规定而导致职能上的冲突。派驻组是省纪委监委的重要组成部分，主要任务是监督高校领导班子及其成员和处级干部，不负责高校领导履行主体责任的日常工作。校纪委受省纪委和学校党委的双重领导，依据纪委工作条例，既需履行监督专责，也要协助学校党委“推进全面从严治党、加强党风建设和组织协调反腐败工作”。而在实际工作中，上级纪委对高校纪委的监督工作仅仅提供业务指导，而高校党委领导下的高校纪委，在人事委派任命、薪酬福利等方面均由高校党委决定，自然对高校党委催生出较强的依附关系，这就使得高校纪委的独立性不可避免的受到影响，在监督执纪、追责问责等职能中难以充分发挥其作用。派驻组的人财物关系均在驻在高校，除派驻组组长外的其他同志，几乎都只能在驻在高校内部流动，特别是处级干部还有任职年限必须交流任职的规定，因此，他们对考核、交流、晋升的考虑势必会影响敢于监督、严格执纪、严肃问责的力度和效能。因此，高校纪检监察工作“同体监督”和“内部监督”的困局亟待破解。

（三）人才结构亟待优化

随着省属高校纪检监察派驻制度的改革，首先，使监督对象数量迅速增加，而派驻干部队伍的规模并未相应增加，这给派驻干部带来了繁重的工作任务和前所未有的压力。与此同时，高校派驻干部队伍当前的工作能力和综合素质尚且不能胜任新形势下省属高校纪检监察派驻制度改革的要求。在改革过程中，由于监督涉及的事项包括资源密集、资金密集领域，这些领域专业壁垒较高，非专业人士是无法识别其中廉洁风险高发区，这对纪检监察干部队伍的履职能力要求较高。在省纪委监委的关注下，高校专职纪检监察干部短缺问题正在通过校内调岗、地方纪委调配和公开招聘等手段得以迅速解决。然而，存在的年龄梯队、男女比例以及与办案和执纪能力相关的学科背景等不合理问题，受限于客观条件和人事政策，较难有效解决，直接影响了高校纪检监察工作的高质量和可持续发展。年轻干部普遍缺乏工作经验，加剧了工作要求高与工作困难之间的矛盾。理论上，高校汇聚了丰富的人才资源，而专职纪检干部数量相对较少，只要学校党委、行政层面高度重视，纪检干部队伍结构优化应该并非难题。然而，受到高校薪酬、工作量和岗位交流等因素的制约，专任教师一般不愿意从事行政工作，管理人员由于对纪检监察工作的认知偏差而对派驻组望而却步。因此，组织上对高校纪检监察干部的高素质要求与教职工对纪检监察岗位的低任职意愿形成了鲜明的反差，这是加强专职纪检监察队伍建设必须认真反思和解决的问题。

（四）业务能力有待提升

纪检监察工作是具有极强政治性的职责。高校纪检监察要求纪检干部不仅要精通纪法业务，还要深刻理解高校师生的特殊性，同时需要有破熟的勇气和智慧。自从实施派驻改革以来，省纪委监委通过集中培训、跟岗轮训等手段，规范了纪律要求，强化了身份认同，使纪检监察干部熟悉了工作的基本要求。然而，由于对高校如何进行监督检查和审查调查缺乏指导性文件、操作性培训不够，导致纪检监察干部习惯套用统一规范，担心在探索中出错而不敢创新。“高校中的关键事件与关键环节主要集中在管理人、财、物的重要部门和重要岗位，集中在招生录取、干部人事、采购招标、科研经费、师风师德、校办产业等领域。”[9]在高校专职纪检监察干部中，大多数人的工作经历单一，纪检监察专业背景相对不足，尤其是从事高校纪检工作的经验有限。在驻校纪检监察组组长、副组长队伍中，许多人在任职前没有纪检监察从业经历，在任职后缺乏执纪审查经验，导致“关键少数”在引领示范作用上存在缺陷，间接打击了其他干部在纪检监察系统内提升专业素养、晋升职务职级的积极性。同时，大多数高校依然保留了改革前的纪委和监察机构人员，其中包括退休返聘或学校安排抽调从未从事过纪检监察工作的人员。这些人员的专业背景、业务水平、职业素养与纪检监察专业人员大相径庭，缺乏必要的专业技能和纪检监察工作经验，业务能力的不足极大削弱了派驻队伍的监督效果，导致监督往往偏向于事后监督。最后，省属高校纪检监察派驻制度改革的重点集中于校级层面，如省级纪委监委向省属高校派驻纪检监察组（监察专员）等措施，但对于基层（二级单位）纪检监察工作的改革力度与重视程度仍有待提升。二级纪委书记一般由分管学生工作的二级党委副书记兼任，真正投入到纪检工作的时间和精力非常有限，校纪委委员、二级纪委委员和党支部纪检委员因不敢监督、不会监督导致兼职不履职的情况较为普遍。不少纪检监察干部尽管参加了些理论培训，也看了些解读文章，但没有考虑知识的积累和本职工作的相关性，缺乏补短板、强弱项的主动性，导致学习的系统性、专业性、全面性不足，在解决处理实际问题时常感到手忙脚乱、力不从心。

加强高校专职纪检监察队伍建设的改进路径

（一）明晰监督主责和强化监督意识

为了防止“派驻人员”和“内部人员”的混淆，可以明确相关工作人员的编制身份和财务支出，实行特定职务异校任职和回避制度，改进派驻工作人员内部轮岗、外部交流和职级晋升机制等。高校派驻组可参考天津高校或四川省直机关派驻组模式，实施全员“派驻”身份，人事关系归属省纪委监委。组长和组内处级干部原则上不从驻校人员中产生，即使个别处级干部由省纪委和驻校党委协商选产，人事关系也应归属省纪委。只有如此，纪检监察干部才有足够的底气和直面问题的勇气，才能真正树立职业认同感，做到“不留后路”，发挥派驻组的权威和驻地优势，破解高校“熟人社会”监督难题。省纪委分管副书记、常委或联系省属高校派驻组的纪检监察室负责人每年到驻在高校与组员交流，将有助于增强派驻组干部的归属感、荣誉感和使命感。组长和校纪委书记应当率先垂范，善于斗争，坚决抵制人情干扰，敢于对非纪检监察部门职责范围的工作说“不”，将不属于自己职责的工作归还给主责部门，主动退出不必要的监督和协调机制，履行好“监督的再监督”职能，推动高校全面从严治党责任贯通协同，确保监督责任一贯到底。组内也应根据工作规则和高校工作规律，创造性地建立健全议事决策制度，推动派驻监督更为有形和有效。同时要畅通派驻组干部与纪委机关干部、其他下级纪委间的岗位交流与职务调整渠道，拓宽他们的发展空间。

（二）提升队伍业务素质和拓宽交流渠道

为确保派驻组的独立性，所有正式工作人员编制归属上级纪委管辖，人事、干部管理等都应由上级纪委直接负责；加强纪检监察组普通工作人员的跨部门岗位交流，促进其与地方所有纪检监察部门的规范人员交流；对派驻机构干部的选调录用、业务培训、轮岗交流等应与上级纪委机关干部一视同仁。选拔过程中要建立科学有效的机制，注重政治标准、专业背景、业务能力，确保选人进人的标准。优化队伍的专业、性别、年龄结构，确保工作规范、专业、可持续开展。从高校教师、公招考试、地方纪委中遴选调入，需建立科学有效的选拔机制，注重政治标准、专业背景、业务能力。省委组织部和省纪委监委在选拔派驻组干部时，应重点从高校优秀处级干部或工作经验丰富的纪检监察干部中选拔。为稳定骨干，可适当增设职员职数，避免优秀人才调离。加强对校纪委委员、二级纪委书记的选任、考核和评优，以激发干事创业激情。同时，建立派驻组组员的有效退出和多渠道交流机制，清除不胜任者，有计划安排到其他职位，推荐到地方纪委，确保专业人才充分使用。根据高校需求，推荐优秀纪检监察干部交流到其他管理岗位，完善双向交流机制，拓宽晋升发展渠道。

（三）加强自身学习和教育常态化

加强教育管理，铸造清正团队。作为高校全面从严治党的纪律力量，派驻组是监督执纪问责的主体，担负治理职责，必须确保自身正派、有力、廉洁。为此，派驻组需采取多措施，结合高校实际和党对纪检监察干部的要求，借鉴教育整顿期间的有效经验，强化“全周期管理”，以严格的基调、措施和氛围教育，规范团队管理，引导组内成员培养坚定斗争的坚强意志、扎实本领，模范执行党风廉政建设规定，自觉接受党组织和师生监督，以高度自觉的态度不断自我加压，提升纪法业务水平。强化思想磨炼，夯实信仰基础。真正领会党的自我革命战略布局和全面从严治党战略方针，以清醒理论促使政治信仰的坚定，巩固信仰基础，为深化高校政治监督。强化政治锤炼，塑造政治忠诚。对党绝对忠诚是纪检监察干部必备的首要政治品质。高校纪检工作的任务是通过监督确保学校全面贯彻党的教育方针，保障社会主义办学方向，实施立德树人的根本任务，维护高校风气的纯正育人环境，切实推动“国之大者”“省之大计”“校之大事”。

因此，高校派驻组的干部必须始终忠诚于党、忠诚于人民、忠诚于纪检监察事业、忠诚于高等教育事业。为此，纪检监察干部要以更高的标准严格要求，带头执行政治纪律政治规矩和师德师风要求，自觉传承红色基因，把“两个确立”和“两个维护”融入血脉化为行动，经常对照党章党规党纪自查自纠，在谈心谈话中听取批评意见，不断校正自身存在的政治、思想、作风偏差，不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，始终坚守纪检监察干部的政治底色。强化实践锻炼，提升履职能力。驻校纪检监察组要不断强化以案件查办贯穿联通“三不腐”一体推进的工作理念。强化轮岗锻炼，提升实战本领。组内定期轮岗，让每位成员在监督、审查、教育审理等岗位中得到锻炼；通过案例复盘演练，增强把握规律、斗争本领。积极推荐参与省委巡视和校内巡察，提高问题发现能力；有序选派参加省纪委监委的办案提升计划和专案组，以案代训、以干代训、跟班学习，培养专业骨干。突出专业培训，提高专业素养。高校派驻组应有针对性地加强宣传、财务、审计等部门的专业训练，侧重谈话、文书、取证等技能培训。突出监督检查、审查调查、案件审理等方面的业务培训，邀请专家进行技能培训，组织模拟研讨和内外交流学习，通过学习典型案例提升执纪执法水平。持续深入开展思想政治、警示、纪法教育，提高政治、依规依纪依法履职尽责的能力，为高校高质量发展提供优质监督。

参考文献

[1]石泽华：《高校监察派驻模式的法理逻辑与制度构造》，载《法学论坛》，2023，38（03）：151-160页。

[2][德]乌尔里希·贝克，张文杰、何博闻译：《风险社会：新的现代性之路》，南京：译林出版社，2018：3页。

[3]任建明：《派驻制度改革：回顾、反思与前瞻》，载《河南社会科学》，2022，30（08）：1-10页。

[4]张恒、刘梦茹：《省属高校纪检监察派驻制度改革的显著优势、现实困境与完善路径》，载《决策与信息》，2022（12）：53-62页。

[5]中国高等教育学会廉政建设分会编：《高校落实全面从严治党主体责任、监督责任研究》，武汉：武汉大学出版社，2020：94页。

[6]《坚持立德树人思想引领加强改进高校党建工作》，载《人民日报》，2014-12-30（001）。

[7]刘庆莹、齐卫平：《新时代高校纪检监察工作理论与实践研究》，载《学校党建与思想教育》，2023（17）：54-57页。

[8]曾明：《组织型腐败视角下派驻监督履职的完善策略》，载《湖湘论坛》，2021，34（02）：46-54页。

[9]中国高等教育学会廉政建设分会编：《高校落实全面从严治党主体责任、监督责任研究》，武汉：武汉大学出版社，2020：127页。

作者简介

赵 德 西华师范大学中共党史硕士，研究方向为党的建设

刘 川 西华师范大学中共党史硕士，研究方向为党的建设