“小县大城”背景下人大代表履职的探索

内容摘要：目前，人大代表、选民群众基本离开乡镇辖区，传统的人大代表、选区、选民固定管理服务模式受到冲击，人大代表履职方式发生变化。云和县在试点的基础上，探索流动代表联系服务原选区选民和现居住地社区居民的工作，建成“1+11+N”代表联络阵地体系，打造乡镇各具特色的代表工作品牌。实践表明，在“小县大城”背景下发挥好人大代表作用，必须进一步提升代表履职能力，强化代表履职管理和保障。

关键词：小县大城；人大代表；代表履职方式

一、问题的提出

浙江云和县实施“小县大城”城镇化发展战略以来，人口、产业、要素不断向县城、中心镇集聚，发展进程不断加快。截至2023年底，云和县近60%的农民下山转移，78%的农村劳动力向二、三产业转移，80%的人口集中在县城居住，93.4%的学生集中在县城就读，96%的企业集中在县城发展，城镇化率达74.5%。据统计，全县6个乡镇，共有县人大代表78人，其中68人长期居住在县城，比例达到87.18%；共有乡镇人大代表293人，其中189人长期居住在县城，比例达到64.51%；6个乡镇约三分之一人口常住在辖区内，三分之二人口长期住在县城。在“小县大城”、人口不断向县城集中的背景下，人大代表和群众基本离开乡镇辖区。大部分选民不再关心村庄发展得好不好、路修得通不通，人大代表进选区调研、听取选民意见建议也成了“人去楼空花已尽”。

同时，人口向县城集聚，随之而来的问题就是基层社会治理格局发生变化。进城人口虽然居住在社区，但是由于大部分人口户籍还在乡镇，导致社区在管理上出现“看得见管不着”，农村人口市民化转换不够彻底，社会阶层更加复杂，群众工作的对象更加多样化，群众利益诉求呈现差异化、多元化特征。因此如何发挥人大代表在基层社会治理中的作用成了至关重要的问题。人大代表长期生活在基层一线，对基层社会治理矛盾或冲突有着更深刻的体会，对改善和提高基层社会治理也有更好的想法和建议，是提升基层社会治理能力的重要参与者。尤其在农村转移人口集聚在县城的背景下，人大代表可以突破传统选区选民服务模式，通过在县城联系服务选民，代表到所居住社区报到，带头收集民意、反映群众合理诉求，把广大基层人大代表的智慧和力量汇聚起来，代表联系群众、带动群众共同参与社会治理，以此提升社会治理现代化水平。

由于人大代表、选民群众离开乡镇辖区，乡镇选区沦为空心区，村庄沦为空心村，传统的人大代表、选区、选民固定管理服务模式受到冲击，因此，需要探索建立系统、科学、高效的人大代表服务管理机制，以全面提升代表履职能力为导向，进一步加强人大代表与原选区选民和现居住地社区居民的联系，充分发挥人大代表的示范引领作用，既方便进城代表“联选民”，又方便进城群众“找代表”，实现代表在身边、有事找代表、代表能办事的工作格局。

2023年，云和县开始探索流动代表联系服务原选区选民和现居住地社区居民工作，在以浮云街道为试点的基础上，采用“年初选试点、年中全铺开、年底报质效”三步走制订了该项工作计划，对流动代表的履职和作用发挥进行初步探索。

二、做法及成效

（一）强化履职阵地建设，提升代表服务质效

人大代表联络站是促进国家机关与人大代表、人大代表与人民群众联系的平台，是基层人大工作的主阵地，是人大践行全过程人民民主的基层单元。结合云和县城镇化率较高、县乡代表及群众大多在县城生产生活的实际，仅在乡镇区域内设立代表联络站已不能满足代表与群众的实际需求。为更好促进进城代表联系服务原选区选民和现居住地居民，目前，全县6个乡镇在原辖区现有人大代表联络站的基础上，积极探索富有成效和特色的乡镇代表联络站新模式，已经有4个乡镇在县城设立城区人大代表联络站，为进城代表在县城接待选民提供履职阵地，也为进城群众向人大代表反映诉求提供便利，收到代表在身边、有事找代表、代表能办事的初步工作成效。同时，为进一步打造具有丽水特色的人大践行全过程人民民主服务中心，在上级人大的指导下，建成了县级人大代表联络总站，形成“县人大代表联络总站—乡镇（街道）、经开区人大代表联络站—村社人大代表联络点”的“1+11+N”代表联络阵地体系。并对联络站进行数字赋能，以联络站数字化应用系统为支撑，积极推广使用“代表码”“联络站码”“代表活动码”，进一步延伸进城代表联系选民触角，畅通下山转移群众诉求渠道，促进基层社会治理效能提升。

（二）强化履职体系建设，以制度规范提升效能

印发《关于加强“小县大城”战略背景下人大代表服务管理和作用发挥指导意见的通知》《关于持续推进“街乡人大共治”相关工作的通知》《进城流动代表服务管理和作用发挥制度》等文件，以制度促规范、以制度促落实、以制度促长远。一是做好一次请示汇报。要求各乡镇（街道）、经开区人大要聚焦人大主责，每年向党（工）委汇报一次“街乡人大共治”工作，研究解决人大工作存在的问题。二是代表信息建档立卡。统一印制《流动代表登记册》，对流动代表逐一登记造册，建立流动代表档案，做到清楚流动代表去向住址、联系方式、特长专长、发挥作用情况，指定专人负责管理登记册，每半年对台账信息补充更新一次。三是流动代表登记报到。要求流出地人大要督促流出代表到流入地人大登记并到社区报到，流入地人大要核实流动代表身份，做好流入代表的基本信息登记，街道社区做好流入代表的报到接纳，流动代表要主动融入所在社区，自觉参与所在社区的社会治理。四是乡镇（街道）双向共管。实行流出地和流入地人大双向共管工作机制，做到责任双向联结、信息双向联通、学习双向联合、管理双向联动，每年至少召开1次双向共管联席会议，加强沟通协作，互通情况信息，及时总结和改进代表服务管理工作。五是完善搭建活动平台。流出地人大创新组织和活动方式，本着“选民到哪里，代表服务就跟进到哪里”，以城区代表联络站为龙头，服务选民，密切与群众的联系，畅通民情民意反映渠道，积极引导人大代表参与社区治理。流入地人大针对街乡共治、农民进城、村社融合等实际，把街道议事会职能、代表联络站功能延伸到社区，指导社区搭建好平台，服务好代表履职。街道社区做好流入代表的报到接纳工作，让流动代表“融入有门”，多方位搭建代表履职活动载体，常态化组织各项活动，让流动代表“有事可为”，使人大代表成为基层社会治理的参与者和推动者。流动代表主动到社区联系报到，主动融入所在社区，亮明人大代表身份，自觉参与社区的社会治理，密切联系群众，立足实际发挥自身优势，带好头、做表率，推动群众身边急难愁盼问题的解决。六是代表履职评价评优。建立流动代表履职登记和台账制度，修改和完善履职评价标准，将有效激励和纪律约束相结合，引导和激发人大代表发挥模范带头作用。

（三）打造代表工作品牌，激发代表履职新活力

崇头镇组建产业服务、就业服务、教育服务、生活服务等4个人大代表“帮搬团”，精准帮助搬迁群众办实事、解难题，助推搬迁群众实现“搬得出，稳得住，逐步能致富”。石塘镇通过“五个一”（一座城区联络站、一幅城区人大代表联系图、一次城区人大代表大走访、一张城区人大代表连心卡、一次城区代表进社区报到）的模式，加强流动代表与进城选民的双向互动，更好发挥了城区代表的履职效能，做到“选民有知晓，意见有处提”，更好满足了城区居民的实际需求。紧水滩镇建立“代表+网格”，采取“1+M+N”形式（县人大代表+镇人大代表+选民），即每名县人大代表联系3～5名镇人大代表，每名镇人大代表联系10～20户村民，将全镇1600户村民精准匹配给代表，并形成县、镇人大代表“抱团”联动合力，推动“双联”工作更精细化、准确化。赤石乡探索建立代表直通车工作，畅通代表联系群众的“最后一百米”，强化进城代表履职能力，号召代表加入社区参与社会治理；安溪畲族乡组建由“县乡人大代表为主体+党员+网格员+驻村干部”构成的“安援”暖心服务团，进一步服务和管理群众异地搬迁工作，对相应户籍地的小区居民每季度开展上门走访行动，协助百姓做好实地踏勘、谋划搬迁、帮扶政策宣传，实现异地“脱地不脱管”。浮云街道制定《浮云街道人大代表共治机制实施方案》，创新推出“1+4”工作模式（1个领导小组+4个代表共治组），吸纳非本辖区的人大代表加入代表共治组。元和街道探索建立“代表来了”工作机制，将辖区县代表、议事员及流动代表进行分组，每月聚焦重点工作和民生热点开展前期调研和后期跟踪监督，有效助力难题破解。凤凰山街道建立“3+N”模式（即代表+社区+网格+N个活动），创新设立人大代表“跨区联动”服务站，邀请本辖区代表、经开区代表、外乡镇居住在本辖区的代表、搬迁群众集中的迁出地代表等4类人员进服务站通过座谈等形式参与居民社会治理。白龙山街道和雾溪畲族乡做好融合共治文章，组建白龙山区人大工作协作组，由白龙山街道人大工委主任任协作组组长，雾溪畲族乡人大主席任第一副组长，搭建起“街乡人大共治”组织架构，加快两地人大组织以及人大代表、议事员融合进程。研究探索人代会、议事会一起召开的方法路径，在法律法规层面从严把握会议日程，确保各项程序合法合规。每个月一起组织开展人大代表主题活动，共同学习相关会议精神、人大法规，共同商议白龙山区发展大计，共同邀请政府部门负责人走进代表联络站等。

三、问题不足

（一）进城代表服务意识有待进一步提高。仍有部分生活在社区的人大代表虽然已报到，但融入社区、服务社区的意识不强，存在“我虽然居住在这里，但我是某乡镇人”的心态，身融心难融，履职积极性不高，对做好代表工作缺乏积极性、主动性，不愿意为做好代表工作投入过多时间和精力，对居住地的建设发展不够关心，没有发挥代表联系群众的优势。

（二）进城代表履职能力有待进一步提升。基层人大代表想要服务现居住地居民和原选区选民，主要是通过一系列履职行为来实现的。由于文化知识水平参差不齐，一些基层人大代表的履职能力与职责要求还有差距，调查研究、问题挖掘缺乏深度，问题症结找得不准，建言献策缺乏可操作性，对于群众反映的问题无法形成高质量代表建议，难以实现真正意义上的民主协商和民主监督，直接影响了全过程人民民主在基层社会治理中的运行质量。

（三）管理体制机制有待进一步完善。代表共治活动是进城人大代表在闭会期间履职的基本形式，进城的人大代表主要是通过参与社区组织的集体性共治活动来履行各项职责义务。但是目前该项工作还处在持续探索阶段，制度规范也正在完善中，各乡镇（街道）的实际情况不一样，需要不断探索创新、突破瓶颈，结合实际建立完善的管理体制机制。

（四）代表履职资金有待进一步保障。代表的调研视察等活动，需要投入很大的精力和很多的时间。按现行做法，人大代表集中进行视察时所需费用一般由人大负责。不容回避的是，要人大代表“自掏腰包”视察、调研几乎是不可能的。目前，县乡两级人大代表均有代表活动经费发放到所在乡镇（街道）人大，但由于代表向社区报到后，要参与居住地社区组织的活动，对于社区来说，无法使用代表在原选区的活动经费，而要另外增加经费来组织活动，这导致了一些社区开展活动积极性不高，代表参与的次数和频率较少，代表作用发挥也打了折扣。

四、对策建议

（一）提高代表履职能力

明确基层人大代表在践行全过程人民民主中的主体责任。通过适时举办培训会、座谈会等形式，向基层人大代表讲解相关法律法规、政策文件等，帮助他们更好地了解和掌握自己的职责和义务，使进城代表能够快速融入社区，积极参与社区组织的各类活动，健全人大代表履职档案，利用网上代表履职登记系统做好履职登记，常态化开展基层人大代表回选区述职活动，接受选民监督，不断激发和强化代表履职的使命感。

（二）完善代表管理制度

进一步明确流入地人大、流出地人大和居住地社区的管理责任，细化完善进城人大代表履职保障机制，逐步推进人大代表共治工作的制度化、规范化和程序化。同时，逐步构建流动代表联系居住地居民常态化机制，通过结对联系、走访联系、约请联系、网络联系等形式和途径，引导越来越多的流动代表与社会居民、选民进行“零距离”接触、分享、交流与互动，确保流动代表在社区联系基层群众更加深入、更加广泛、更加密切。此外，利用好“丽水人大代表履职一键通”平台，帮助流动代表更好地参与人大工作，利用好“代表码”“联络站码”“活动码”，减少代表在履职中的时间和空间矛盾，为流动代表履职实践构筑平台、丰富载体，健全基层人大代表履职的长效机制。

（三）强化履职资金保障

将流动代表管理经费纳入乡镇（街道）人大财政预算，设立专项资金，用于流动代表履职活动开展、学习培训、参加调研视察等，制订活动方案和经费开支计划，并按本单位财务规定程序报批。只有有效解决流动代表服务居住地居民和原选区选民工作的资金需求，才能确保各项措施落到实处，推动该项工作规范化、常态化发展，为加强和完善“小县大城”背景下代表作用发挥提供云和实践样本。