关于如何提高委托第三方起草质量的思考

内容摘要：地方性法规草案委托第三方起草，是目前大多数有立法权的市采用的普遍做法，这种起草模式在地方立法工作的起步阶段和推进过程中均发挥了较大的作用，展现了正面价值和促进意义，但在实践运用中逐步显露出一些需要加以改进的问题和不足。结合揭阳市人大常委会的实践探索，对地方性法规草案委托第三方起草这种模式提出相应的完善和优化路径，进而充分发挥其赋能增智作用，可以更好促进地方立法高质量发展。

关键词：地方性法规草案；委托第三方起草；问题导向；人大主导；质量评价

2015年修订的立法法将地方立法权赋予所有设区的市，这对像广东揭阳这样新获地方立法权的市来说既是机遇又是挑战，机遇主要体现在地方人大助推经济社会发展多了一个行权履职的重要抓手，挑战则是因为大部分设区的市普遍欠缺与之相匹配的立法经验和能力。在这样的背景下，为推动地方立法更好开局，各设区的市在自身地方立法工作的起步阶段，都不约而同地采用委托高校等第三方起草地方性法规草案的方式（以下简称委托第三方起草），借智借力为提高地方立法质量赋能增效。

一、委托第三方起草的揭阳实践

自2015年9月获得地方立法权以来，揭阳市人大常委会始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平法治思想和习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，努力提高地方立法工作质量和效率，切实以高质量的立法为推动揭阳高质量发展、创造高品质生活提供坚实法治保障。

（一）揭阳地方立法工作概况

近年来，在广东省人大常委会的精心指导和市委的坚强领导下，揭阳市人大常委会不断完善“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的立法工作格局，主动适应揭阳经济社会发展需要，准确把握地方立法需求，严格按照科学立法、民主立法、依法立法要求，积极践行全过程人民民主，着力加强立法统筹和谋划，扎实推进城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护和基层治理等方面地方立法，努力用一个个具体生动的地方立法实践和制度供给，逐步构建起揭阳“天蓝、地净、水清、城美”的特色制度体系。截至目前，揭阳共制定出台了11部地方性法规，其中程序法1部、实体法10部；除此之外，在2024年的立法工作计划中，揭阳市人大常委会目前正在审议中的项目还有2件。

（二）委托第三方起草情况

上述已出台的11部地方性法规和两部正在审议中的法规草案，除了程序法《揭阳市制定地方性法规条例》和实体法《揭阳市烟花爆竹燃放安全管理条例》《揭阳市红色资源保护条例》以及《揭阳市潮剧保护传承条例》这4部法规，是由市人大、政府部门或者市人大牵头政府部门等组成立法工作专班自主起草外，其余7部法规、2部法规草案都是由政府部门直接委托高等院校、律师事务所或者行业研究机构等第三方起草。其中，《揭阳市扬尘污染防治条例》《揭阳市重点流域水环境保护条例》《揭阳市市容管理条例》《揭阳市停车场管理条例》《揭阳市全民阅读促进条例（草案）》等是委托法学高等院校起草的；《揭阳古城保护条例》《揭阳市生活垃圾管理条例》等2部法规是委托规划设计和建筑设计方面的行业组织起草的；而《揭阳市住宅小区物业管理条例》《揭阳市全民义务植树条例（草案）》则分别是委托律师事务所、律师协会起草的。

（三）委托起草情况小结

从揭阳近几年来的地方立法具体实践看，由政府相关职能部门委托第三方起草，是揭阳地方性法规草案形成的主要模式，在数量占比上达到近七成，其中委托法学高等院校起草的又占多数，且这些高等院校都不在揭阳本地（因为揭阳本地没有设置法学专业的高等院校）。而放眼全省，这种起草模式也是现阶段广东省大多数设区的市较常采用的传统做法。特别是在地方立法主体扩容而立法能力水平相对不足的大背景下，法学高等院校等第三方所具备的专业能力，能够帮助各市更好地承接下放的地方立法权，这种外部立法资源的引入和利用必要而且重要，这也正是委托第三方起草模式历经多年仍然得以持续的生命力之所在。

二、委托第三方起草的辩证分析

委托第三方起草在理论和实践上都有其积极意义，但从各设区的市近年来的地方立法实践看，其具体实施效果却存在不尽如人意的地方，因此需要辩证分析和看待。

（一）委托第三方起草具有补强作用

虽然由政府部门起草法规草案，一直存在“部门利益法制化”的诟病与积弊，但相较于人大，政府职能部门身处行政执法一线，更加熟悉和了解实际情况，对立法需求的感触也更加深刻，由其承担具体起草任务是当前大多数设区的市的主流做法，这也是充分发挥政府依托作用的具体要求和直接体现。

但现实情况是，政府部门多没有设置法规科，也欠缺法律专业人才，立法力量总体薄弱，且其日常主业又比较繁杂，往往无暇也无力承接好具体法规草案的起草任务，因而政府部门往往倾向于寻求第三方资源的助力增智、赋能提效。而专家学者、高等院校、法律服务机构等第三方，有着深厚的法学理论知识和法律实务经验，其中不少还是省、市人大常委会的立法咨询顾问或者服务基地，近年来也都深度参与省、市的地方立法工作，积累了相应的地方立法实践经验，有意愿也有条件承接具体委托事项。在这样的背景下，引入第三方外脑智库可谓一拍即合，已然成为各设区的市补强立法能力短板的第一选择。此外，理论界也有观点认为，由于第三方相对独立于政府部门，委托第三方起草还具有防止“部门利益法制化”等优点，是一项符合科学立法要求、有助于推动民主立法目标实现的重要举措。

（二）委托第三方起草存在的现实窘境

从省内外各地实践看，委托第三方起草的费用一般不低，而且第三方的参与程度大都止步于政府将法规草案提请人大审议（因为政府部门与第三方一般约定起草工作至此结束）。但在后续人大的依法审议中，由于内容相对粗糙或者不甚成熟、可操作性不强、地方特色不明显等原因，第三方起草的法规草案往往需要下大力气继续打磨，有的甚至需要大幅修改，个别地市还出现过推倒重来的特例，不仅浪费了前期部门起草的立法资源，也增加了后期人大审议的立法成本，这反映出委托第三方起草也存在亟需完善的地方。

特别是在本地欠缺法学高等院校和专家学者、只能寻求外地智力支撑的情形下，由于外地高校和专家学者对委托地的经济社会发展情况以及风土人情并不熟悉，加上不能经常性到当地开展立法调研等活动，导致了解情况流于表面、掌握问题较为片面，容易出现“闭门造车、坐而论道”的情况，有时甚至只是简单照抄照搬外地经验做法，未能精耕细作，法规草案起草质量打了折扣。究其原因，这与委托第三方起草模式没有真正建立考核评价机制导致责任虚化有关，同时也与政府部门简单一托了之、没有明确提出具体的起草目标和要求，以及人大未有效提前介入和全程督导密切相关。

（三）委托第三方起草需要不断完善

立法工作是一项政治性、政策性、专业性和实践性都很强的工作，对人大和政府立法队伍的综合素质与业务能力均有着极高的要求。综上所述，作为“各方参与”的一种方式，委托第三方起草客观上确实能够对地方人大和政府部门的立法能力进行充实补强，但在确保起草质量上，这种起草模式的具体实践效果却有着明显的预期落差。

然而对于揭阳等新获地方立法权的市来说，虽然经过近几年的不断探索与具体实践，地方立法工作经验和业务水平都得到了相应提升，但现阶段地方立法的整体能力，还难以完全适应新时代地方立法的新形势新任务新要求，故而继续采用委托第三方起草这一模式，仍将是当前和今后一段时间各设区的市人大特别是政府部门的不二之选。基于现状的充分考量，问题的重点不在于简单从利弊权衡中判定这种模式是否可取，而在于如何对其存在的不足进行相应完善和优化，进而充分发挥这种模式的正面促进作用，更好凸显其助力、增智和赋能效果，这是摆在揭阳进一步加强和改进新时代地方立法工作道路上的一道思考题，也是各设区的市如何更好提高立法质量、推进良法善治的一道共答题。

三、委托第三方起草的优化路径

委托第三方起草的优化路径包括在源头上如何科学选择第三方，考虑到签订委托协议是双方合意的结果，不是一厢情愿，也无法一家独断，故对第三方的资质条件、选择方式和选择程序等前置问题在此不作讨论。本文探讨的重点在于政府部门委托第三方以后，如何进一步提高委托起草工作的质量。下面，笔者主要从三个方面试作阐述。

（一）坚持以问题为导向，夯实起草质量根基

地方性法规草案的起草质量，直接影响立法进程，甚至决定立法质量，具有牵一发动全身的基础性意义，而坚持问题导向则是保障法规草案起草质量的关键所在。以问题为导向引领和推动地方立法工作有序开展，就是要牢固树立“针对问题立法、立法解决问题”的基本理念，不断提高法规草案起草的针对性、及时性和可操作性。

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一方面，政府部门委托第三方前，要切实加强与人大的沟通联系，全面对接人大在选题立项论证中梳理出来的焦点问题和主要短板，进一步明确立法意图，并在委托第三方时将具体的立法需求和立法目标向对方明确，这样才能做到精准委托。另一方面，第三方具体承接起草事项后，要强化问题意识，着眼解决实际问题，严格按照委托具体要求进行量体裁衣、量身定做，切实在强化制度措施的可操作性和可执行性上下功夫，这样才能做到有的放矢。

另外，在委托第三方期间，政府部门要切实强化起草主体责任意识，密切加强与第三方的协作配合，共同聚焦问题和短板，扎实做好法规草案的起草工作，不能一托了之当甩手掌柜。这要求政府部门和第三方要大兴调查研究之风，积极践行全过程人民民主，严格按照科学立法、民主立法、依法立法的要求，不断拓展调研活动的广度和深度，全面广泛听取各方的意见建议，在此基础上进一步将基本情况摸清、把存在问题找准，然后再对这些问题短板进行全面分析和细致研判，进而将起草思路理清、把解决措施提实，这样才能做到因城施策、对症下药，确保起草出来的法规草案接地气、行得通、能管用。

（二）凸显人大主导作用，提高起草工作质效

在政府部门委托第三方起草的过程中，虽然人大不是委托方，但人大不能袖手旁观，应当坚持提前介入、全程参与法规草案起草工作，并对法规草案的措施拟制以及修改完善等提出针对性意见建议，这是充分发挥人大立法主导作用、不断提高法规草案起草质效的应有之义。

起草阶段凸显人大主导作用，要求人大要通过提前介入和深度参与，有效整合人大、政府部门以及第三方的立法资源，形成整体工作合力，避免各自为政所造成的立法资源浪费，为后续人大提高法规草案的审议质量打下坚实基础。同时，要强化组织协调和督促指导力度，及时帮助解决起草过程中可能出现的部门争权诿责、分歧不下等问题，进而提高起草工作效率，确保立法工作进度。此外，还要对政府部门和第三方形成有效监督，及时纠正起草过程中可能出现的立法部门化倾向。因为第三方必须按照委托方（政府部门）的具体要求进行起草，主观上很难超脱部门的利益诉求而呈现理论界所希冀的客观中立。

可能会有观点认为，此种情形下的人大提前介入督导虽有其理论依据——人大主导立法，但似有打破合同相对性之嫌，因为第三方法律上只受委托人即政府部门的约束。对此笔者认为，基于人大在地方立法工作中的主导地位，人大可以通过直接约束政府部门，进而达到间接作用于第三方的目的。但从更好提高起草效率上讲，政府部门可以在委托协议中与第三方明确约定，第三方也应当接受人大督导，全面按照人大和政府部门的具体要求开展起草相关工作，以此解决提前介入在法律上可能存在的“瑕疵”。

（三）建立质量评价机制，强化起草责任意识

评价机制是判断第三方起草工作质量的直接依据，其有效建立能够压实第三方责任，更好保障法规草案的起草质量。如何建立健全这一起草质量评价机制，笔者认为应当紧扣立法需求和立法目标的实现程度，聚焦法规草案的实效性和可操作性，突出评价“有没有”和“好不好”。

其中，“有没有”是指法规草案有没有坚持以问题为导向，全面对标对表政府部门（包括人大）的起草要求进行相应的制度设计，即第三方起草的法规草案在内容上有无解决实际问题的针对性条款。而“好不好”则是指这些条款内容和制度设计在应然层面管不管用、能不能解决实际问题（因为实然层面的效果需结合法规具体实施情况才能判定），法规草案内容是否具有地方特色，是否存在简单重复上位法规定或者拼凑其他地市法规内容甚至与上位法相抵触等情形。

具体的量化评价标准，应当由政府部门和第三方紧扣上述“有没有”和“好不好”，经协商一致在委托协议中予以明确。但实践操作时，为避免双方对评价标准认定不一、分歧不下，笔者认为，在不受立法成本限制的前提下，可以引入各方都认可的其他第三方，由其围绕上述评价机制开展具体的质量评估工作，并以相应的评估结论作为双方享有权利和承担责任的主要依据。当然，对法规草案相关内容进行否定性评价时，只有可归咎于第三方的情形，才可以让第三方承担相应的不利后果，这样才能达到兼顾第三方积极性与责任感的公平效果。

四、结语和余思

关于如何提高委托第三方起草质量的思索，不仅是一个理论问题，更是一个实践课题。本文结合工作实际，从实务角度探论优化委托第三方起草的基本路径，以期对提高委托第三方起草质量有所裨益。从长远角度看，笔者认为，随着各设区的市地方立法工作的持续深入推进，法规草案由政府部门作为起草主体的基本模式应当逐步向多元化方式转变，特别是对于综合性、全局性、基础性以及推动地方经济社会高质量发展急需的重要法规项目，可以探索由人大牵头政府部门和实务工作者等组成立法工作专班，并委托第三方承担具体起草工作的方式。同时，人大在委托第三方时，要明确约定第三方的起草服务应当涵盖法规草案整个审议过程中的修改完善等工作。唯有这样，才能既充分发挥人大主导和政府依托作用，又能更好解决前文提到的第三方起草与人大审议出现断层的现实问题，同时避免可能遇到的起草质量评价标准难以细化实施等困难。因为在这种模式当中，即使最终人大通过的法规与起初第三方起草提交的草案文本内容相去甚远，个中的修改完善也应当视为第三方起草的行为延伸和具体成果，客观上自然也应当认定其起草质量符合委托要求。但不管怎么说，在不断优化提升委托第三方起草质量的过程中，需要人大、政府部门以及第三方的共同努力，这样才能更好推动委托第三方起草在赋能地方立法高质量发展的新征程上日臻完善、行稳致远。

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