“制度—技术—效能”视角下 人大基层单元数字化改革的困境与优化路径

内容摘要：人大基层单元制度是面向数字社会的人大代表联络站的迭代升级，是践行全过程人民民主的关键步骤，其核心要义在于联系与治理的双重功能，与数字社会分布互动的数字联系和开放参与、智能高效的数字治理相契合。研究发现，温州市人大基层单元的数字化改革实践，通过搭建数字联系的基层架构，代表的履职能力与工作效能得到大幅提升的同时，人大基层单元数字化改革仍面临与群众联系的覆盖度、精准度和可信度不够，民主协商和民主监督的场景化应用欠缺，数据赋能作用不明显等困境。从“制度—技术—效能”互嵌与赋能视角，提出优化民主协商与民主监督的场景化应用，运用智慧大脑和数据分析赋能人大工作，进一步丰富拓展全过程人民民主，有效提升基层治理效能。

关键词：人大基层单元制度；数字化改革；数字联系；数字赋能

一、制度与技术的契合：数字社会背景下人大基层单元的联系与治理

（一）人大基层单元制度的核心要义：联系与治理双重功能

1.人大基层单元①具有民主性，联系功能是人大基层单元的首要功能。2022年修正的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》新增了第六十条第二款，该款规定通过建立基层联系点和代表联络站，密切同人民群众的联系，听取对立法、监督等工作的建议和意见。由此可见，代表联络站是实现全过程人民民主的重要制度载体，具有民主性，首要功能是加强人大代表和群众之间的联系。随着人大基层单元制度不断发展，其联系内涵更加丰富，分为纵向和横向联系，纵向上的联系较为简单，指人大基层单元与省、市、县人大及其常委会及乡镇人大的联系；横向上的联系以基层单元为基点向外辐射至三类主体，即群众、人大代表和“一府一委两院”，同时三者间又需依托基层单元形成任意两方或三方的联系圈。

2.人大基层单元具有基层性，治理功能是人大基层单元的核心功能。人大代表联络站建设以乡镇和街道为基本单位，并且一般由街道工委主任或乡镇人大主席担任负责人②。人大代表联络站是人民代表大会制度的有机组成，基于基层性之特征，联络站更直接面对人民群众，是联系群众的末梢终端，也是多维关系的“角色集”[1]。群众通过人大制度及其程序表达自己意志、意愿和诉求，人大基层单元将分散随意的声音筛选集中起来，把偏颇过激的声音矫正至合适的区间，把朦胧粗浅的意见加以论证整合[2]，具有准确传达民意的功能，同时人大代表的参与改变了原先个体与政府两个主体间的不平等地位，三者间形成平等对话和民主协商，经各方有限度的妥协退让后，形成公共的、成熟理性的认识或结论[3]，此为民智的凝结，再通过民主监督和反馈落实民智。由此人大基层单元成为社会治理的基本场域，引领基层治理发展[4]，在“协同共治”格局中推进民主协商和民主监督，实现制度优势向治理效能的转变。

（二）技术与制度的契合：数字社会的联系与治理

1.把握数字社会分布式应用和去中心化特征，人大基层单元应建立起四通八达、分布互动的数字联系。

数字社会由于具有扁平化、破碎化和流动化特征而成为微粒社会，数字社会中人们由“理性人”向“微粒人”转变，人们多元的互利互动行为构成的联系，也称为分布式的微粒化互动[6]，其重要特征之一是去中心化，具有实时性与交互性，公众可以凭借数字技术实现信息的自我生产、制作、加工和发布[7]。信息爆炸式增长形成多元的话语传播，“微粒人”则在承载着多元话语的网络节点中自由选择并决定中心[8]，导致主流意识形态“控场力”和“话语权”被弱化[9]。这使得数字社会中人大代表传统的走访、考察等履职工作方式不再具有适配性，而数字社会的联系形态表现为人大基层单元和人大代表主动创造话语中心，网民根据自己的兴趣选择参与话题，前者的质量决定了后者的活跃度，因而人大基层单元的数字联系目标应是建立四通八达、分布互动的数字联系，提高联系工具覆盖度、精准度，联系内容与群众生活的契合度、联系信用度以增进互动的次数和频率。

2.把握数字社会中组织结构扁平化和数据赋能的特征，人大基层单元数字化转型可实现开放参与、智能高效的治理目标。由于信息社会培育的是分权的、网络化的治理体系，数字社会原子式、扁平化的社会关系改变了物理世界自上而下权力单向流动的层级结构，推动科层结构向扁平结构、层级“势能”向数字“动能”、政府主导向共建共治共享的转变[10]。人大基层单元成为社会治理主体间沟通的平台，形成公众、人大代表、政府三方交互式权力制衡关系，并改变以往传统政务机构与公众之间存在的信息不对称局面，在信息交互、地位平等的状态下增强公众的深度参与和协商凝智。由于互联网可以将自然语言转为可供统筹、分析、预判的数据代码，人大基层单元可以应用算法推动民情民意个案转向类案，通过相互印证保证结论的真实性，可以为制定法律与出台政策提供理性和具有说服力的依据。由此，人大基层单元数字化转型可达成开放参与、智能高效数字治理的目标，成为推动全过程人民民主和基层治理的有效方式。

二、人大基层单元数字化改革的实践考察及困境

（一）温州市人大基层单元数字化改革的实践考察

2022年4月浙江省人大常委会办公厅印发《浙江省人大常委会2022年数字化改革工作方案》，确立“1512”数字化改革的总体框架1，其中第二个“1”便是打造践行全过程人民民主基层单元，并为人大基层单元建设指明方向。温州市人大常委会按照省人大常委会的设计指导，进一步细化数字化改革体系架构，提出基层单元“一屏两端三码六场景N特色”（1236+N）建设思路，并迭代升级为“一舱两码六模块一指数e系列”（1261e系列）架构体系2，加快发展人大基层单元数字化建设，搭建起数字联系的基层架构，使得联系与治理的核心内容下沉，得以精细化呈现。

一是建立群众联系代表及基层单元的数字途径。在全市12个县（市、区）设立215个基层单元并给每个基层单元赋予代表联络站码，将1.26万名人大代表信息编入数字系统，全员激活“浙政钉”APP账号，并赋予包含每位代表姓名、照片、职务、履职等信息的代表码，辖区内的群众可以通过扫描两码线上反映诉求，既打破了时间和空间的双重限制，降低群众的民主参与成本，也拓宽了人大代表履职的空间，增强其责任意识的同时，在一定程度上缓解了代表本职工作与代表工作的冲突。

二是建立基层单元与辖区内政府基层治理的数字联系。通过接通基层单元与政府基层治理“四平台”，建立起民情民意转办处理机制，即人大基层单元的工作人员或人大代表收集民意后，不直接办理相关事宜，而是以人大街道工委或乡镇人大的名义转交同级政府或上报上级人大再转交，政府相关职能部门办理后向人大反馈，在此期间人大基层单元跟踪、督促相关问题的办理，并将反馈结果在辖区内予以公示。民情民意转办机制能够较好解决群众反馈的大部分问题，实施期间获得较高评价。

三是建立基层单元数字化评价体系。聚焦“联商督促智”五大功能，科学设置“代表进站率”“民意办结率”等20个二级指标，利用算法对215个基层单元自动实时生成“活力指数”，动态展示业务覆盖面、场景活跃度和群众获得感，提升县级人大基层单元建设完成度、乡镇人大承接贯通应用活跃度、人大代表主体作用发挥成效度。同时设立了具有科学性、公正性的代表履职积分激励机制，激励代表自觉联系群众，推动代表履职规范化。

（二）人大基层单元数字化改革的实践困境

对于全新的数字化改革工作，温州市人大在推进基层单元迭代升级时，由于基层人大数字化水平的局限，在实践运用中还面临一些困境。

1.联系的覆盖度、精准度和可信度不够。人大基层单元依靠联络站码、代表码及活动码作为联系工具显得单一，群众只能在联络站内、社区门口等特定的物理空间进行扫描、浏览，未能满足群众多端口、便捷式参与的需求，也未能创造足够的话题节点，充分发挥网络传播作用。部分地区对群众反映的问题简单转到政府治理“四平台”办理，由于沟通不充分，仍属于一种单向的沟通方式，导致对接不够精准影响问题的处理效率，容易出现政府部门间互相推诿、敷衍了事的现象，影响群众联系代表的积极性。目前，群众对人大基层单元和人大代表作用、职能的知情度还不够，未能在群众中树立起广泛的威信，进而未能形成双向多频互动的联系氛围。

2.民主协商和民主监督的场景化应用欠缺。尽管许多地方的代表联络站已经开展“三官一律一员”进站、“代表有约”等活动，有较好的线下经验，但人大基层单元线上进站、议事功能受限，未能发挥网络的即时性、便捷性和广泛性，影响对话和沟通质量及效率。此外，民主监督既包括对“一府一委两院”工作评议、视察调研、执法检查等专门监督，也包括对交办督办、民主协商、决策事项的日常监督。在专门监督上，部分地区基层单元在网上公布“一府一委两院”的工作报告并邀请群众进行评议，但由于工作报告的专业性及评议工作的无组织性，评议效果并不理想。而日常监督大到民生项目和社会服务供给，小到社区或工作场所的公共设施、道路交通、环境卫生和社会治安等方面的诉求落实过程，其场景化应用欠缺，因此亟需开发线上日常监督功能。

3.数据赋能作用不明显。现阶段的数据收集和分析集中在基层单元活力指数和人大代表履职积分上，属于展示型数据，而非应用型数据。应用型数据一部分来源于人大基层单元的日常业务，由于缺少民情民意的录入、采集和应用的标准，这部分的数据未能实现从数据流向业务流的转变，而另一部分数据则来源于其他政府部门，但由于存在部门利益冲突、共享途径缺失等原因，导致数据孤岛现象严重。另外，由于缺少民情民意分析模型，民情民意数据分析工作尚未展开。

三、“制度—技术—效能”视角下充分发挥治理效能的优化路径

（一）建立四通八达、分布互动的数字联系

1.实现人大基层单元数字系统与社交媒体的对接，提升联系的覆盖度。由于数字社会中网民具有分布式参与和微粒化互动的特点，而网络社交媒体呈现出超时空、匿名化、强流动的特征，能够实现“微粒”聚合，塑造起无数节点的共享共建公共空间、社会动员机制和舆情场域[11]，因此，需实现数字系统与常见的社交媒体对接，即将人大基层单元的数字系统与群众常用的社交媒体对接，方便将系统内的文章推送至微博或微信公众号，由此创造话题节点，达到聚合、转发、扩散效果，进而获得规模性的话语权，形成强大的社会动员力量。

2.开展“网格+代表”活动并实施标签化管理，提高联系的精准度。网格化具有精细管理、为民服务特征，根据社会治理网格分布，就近就便安排基层人大代表进入住所地、工作场所等网格，开展“网格+代表”活动。辖区内特定人员组成的微信群、QQ群等熟人社交圈中，具有身份确定性和社会关系连接性，双方的网格交往行为具有可信度，有助于人大代表在网格中履行宣传国家法律法规和政策、问政和动员等职责更精准、可信赖。通过收集群众代表，如民情联络员、居民议事组织成员等具有一定威望人群的信息标签，实现民主协商、决策、监督、管理活动开展时，快速匹配合适人群，征集具有建设性的建议[12]，提高管理的精细化水平。

3.建立并培育代表与群众的非制度化契约关系，提高联系的可信度。人大基层单元、人大代表与公众的信息交往行为，实质上是非制度化契约关系的培育过程[13]。人大代表需在社交媒体上树立起可信赖的形象，才能更好促进信息交往。一是联系内容上除具有权威性、专业性和即时性外，更重要的还需接地气。选题要贴近群众生活，并转化为群众能听得懂、听进去的语言，进而树立可信踏实、有号召力的代表形象。二是宣传动员方式上，在文字宣传的基础上增加短视频、直播等群众更易接受的形式，同时发布的时间和频率尽量与受众的休息与阅读时间、频次相匹配，以培养良好的互动习惯。三是对联系宣传人员进行数字技能培训，使其熟练掌握应用场景中的民情民意反馈、人大代表建议提交、最新法律法规政策学习等功能。

（二）建立开放参与、智能高效的数字治理

1.优化民主协商与民主监督的场景化应用。结合线下的进站议事经验，梳理进站和议事流程，保障线上进站、议事常态化和制度化，形成民主监督的全过程、可视化、制度化、常态化。

2.应用智慧大脑、数据分析赋能人大工作。首先，加强人大基层单元的数据抓取和应用能力，实现全自动数据采集。制定数据录入、采集、使用标准，自动抓取人大业务全过程中的结构性和非结构性数据，统一数据接口，做好省、市、县、乡四级人大数据联动，加强网络支撑体系建构，实现大批量数据的存储、传输、自动化处理，真正做到“业务沉下去、数据跑上来”。其次，拓宽数据来源，打破部门之间的数据壁垒。通过基层治理“四平台”“12345政务服务热线”及社会治理中心等场域，丰富民情民意数据。推进市人大与市大数据发展管理局的合作，打破因部门利益产生的数据壁垒，形成开放统一的民情民意数据池。根据人大及人大代表的职能对数据进行筛选，选择内容具有公共性且与公共利益密切相关的，排除应通过诉讼、行政复议、仲裁等途径解决的个人事项、信访事项，对国家机关工作人员的申诉、检举和控告等内容，从而保证数据质量。再次，通过数据分析和机器学习打造人大的民情民意智慧大脑，并应用于人大基层单元业务。一方面，根据人大各专委会的职能分为不同的模块，对数据进行标签化分析，梳理热点话题、达成的公共意志及社会治理风险，有效回应群众关切，提高基层单元工作的精准性和有效性。另一方面，充分运用类案分析技术，实现民情民意的智能处理。通过自动采集民情民意处理数据形成案例库，进行数据分析和机器学习，根据解决方案的相似度将具体民情民意事项归集到类案中，实现民情民意的分级分类处理、智能匹配政府部门，为具体民情民意处置提供科学依据的同时也极大减少人大基层单元工作人员的工作量。

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