质询的历史沿革及实施中存在的问题初探

内容摘要：宪法和多部法律就质询作了规定。纵观法律修改完善史，不同时期质询的提出主体和质询的对象以及主席团、主任会议、委员长会议处理质询案的程序和要求不尽相同。观察发现，多年来质询工作基本上处于休眠状态。为了更好落实宪法法律的相关规定，应激活人大的质询工作，更多更好地开展质询工作，切实发挥人大的监督效能。

关键词：质询；人大代表；常委会组成人员；主席团；主任会议

质询的法律规定始于1954年新中国成立初期的第一部宪法，此后，又有多部法律对质询作出规定，至此已70周年。中共中央于2013年在《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确要求，“要完善人大工作机制，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切”。随后，于2021年在《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》中明确要求，“各级人民代表大会及其常委会要通过听取和审议检察机关工作报告、专项工作报告以及开展法律实施情况检查、询问和质询、特定问题调查等方式，监督和支持检察机关依法履行职责”，这都表明了党中央对质询的重视和支持。但多年的实践表明，各级人大及其常委会鲜有涉足此项工作，质询基本上处于休眠状态。为了使各级人大及其常委会和各级人大代表更好地担负起宪法和法律赋予的职责，应激活人大的质询权，使质询工作逐步走向制度化、规范化、常态化。

一、质询的法律规定及历史沿革

关于质询，法律有一个不断充实完善的过程，因而在不同时期不同阶段质询的提出主体和质询的对象是不尽相同的。宪法、地方组织法、全国人大组织法、全国人大常委会议事规则、全国人大议事规则、代表法、预算法、监督法、监察法都对质询作出了一些规定，初步形成了关于质询工作的法律条文体系。

（一）宪法关于质询的规定

我国质询制度始于1954年宪法规定的“质问”制度。1954年宪法的第三十六条规定：“全国人民代表大会代表有权向国务院或者国务院各部、各委员会提出质问，受质问的机关必须负责答复。”值得注意的是，1954年宪法只是规定了全国人大代表的质问，没有规定地方各级人大代表的质问。1975年宪法取消了质问的规定。1978年宪法把1954年宪法中的“质问”改为“质询”，不仅对全国人大代表的质询作出了规定，还规定了地方各级人大代表的质询，并把质询的对象扩大到法院和检察院。第二十八条规定：“全国人民代表大会代表有权向国务院、最高人民法院、最高人民检察院和国务院各部、各委员会提出质询。受质询的机关必须负责答复。”第三十六条规定：“地方各级人民代表大会代表有权向本级革命委员会、人民法院、人民检察院和革命委员会所属机关提出质询。受质询的机关必须负责答复。”

1982年宪法只规定全国人大代表和全国人大常委会组成人员在人代会和人大常委会会议上对国务院及所属部委的质询，取消了对最高人民法院和最高人民检察院的质询规定，同时取消了有关地方各级人大代表质询的规定。第七十三条规定：“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间，全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。”此规定到现在一直未变。

（二）地方组织法关于质询的规定

1954年地方组织法第十七条规定：“地方各级人民代表大会举行会议的时候，代表向本级人民委员会或者本级人民委员会所属各工作部门提出的质问，经过主席团提交受质问的机关。受质问的机关必须在会议中负责答复。”

1979年地方组织法第十八条规定：“地方各级人民代表大会举行会议的时候，代表向本级人民政府和它所属各工作部门以及人民法院、人民检察院提出的质询，经过主席团提交受质询的机关。受质询的机关必须在会议中负责答复。”从中可以看出，1979年的地方组织法与1954年的地方组织法相比，增加了对法院和检察院质询的规定，与1978年的宪法规定保持了一致。值得注意的是，1982年宪法是在1982年修正地方组织法之前通过的，1982年的宪法取消了地方各级人大代表质询的规定，但1982年修正地方组织法时关于质询还是保持了1979年地方组织法的规定，也即保持了地方各级人大代表质询的规定。之所以宪法取消地方各级人大代表质询的规定，可能是宪法不必规定得太细所致。

1986年修正地方组织法时，在1982年的基础上对地方人大代表质询的人数作了规定，同时增加了在地方各级人大常委会会议上质询的规定。第二十三条规定：“地方各级人民代表大会举行会议的时候，代表十人以上联名可以书面提出对本级人民政府和它所属各工作部门以及人民法院、人民检察院的质询案，由主席团决定交受质询的机关。受质询的机关必须在会议中负责答复。”第四十二条规定：“在常务委员会会议期间，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会常务委员会组成人员五人以上联名，县级的人民代表大会常务委员会组成人员三人以上联名，可以向常务委员会书面提出对本级人民政府、人民法院、人民检察院的质询案，由主任会议决定交受质询机关答复。”

1995年修正地方组织法时，在1986年的基础上对质询作了更加细化的规定，增加了主席团和主任会议交办及受质询机关答复等规定。第二十八条规定：“地方各级人民代表大会举行会议的时候，代表十人以上联名可以书面提出对本级人民政府和它所属各工作部门以及人民法院、人民检察院的质询案。质询案必须写明质询对象、质询的问题和内容。质询案由主席团决定交由受质询机关在主席团会议、大会全体会议或者有关的专门委员会会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。在主席团会议或者专门委员会会议上答复的，提质询案的代表有权列席会议，发表意见；主席团认为必要的时候，可以将答复质询案的情况报告印发会议。质询案以口头答复的，应当由受质询机关的负责人到会答复；质询案以书面答复的，应当由受质询机关的负责人签署，由主席团印发会议或者印发提质询案的代表。”第四十七条规定：“在常务委员会会议期间，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会常务委员会组成人员五人以上联名，县级的人民代表大会常务委员会组成人员三人以上联名，可以向常务委员会书面提出对本级人民政府、人民法院、人民检察院的质询案。质询案必须写明质询对象、质询的问题和内容。质询案由主任会议决定交由受质询机关在常务委员会全体会议上或者有关的专门委员会会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。在专门委员会会议上答复的，提质询案的常务委员会组成人员有权列席会议，发表意见；主任会议认为必要的时候，可以将答复质询案的情况报告印发会议。质询案以口头答复的，应当由受质询机关的负责人到会答复；质询案以书面答复的，应当由受质询机关的负责人签署，由主任会议印发会议或者印发提质询案的常务委员会组成人员。”

2004年和2015年修正地方组织法时，关于质询延续了1995年的规定。

2022年修正地方组织法时，在2015年关于质询规定的基础上，一是质询的部门增加了监察委员会，二是在人大常委会会议上质询的部门增加了本级政府工作部门，三是增加了主任会议“对向常务委员会提出的议案和质询案，决定交由有关的专门委员会审议或者提请常务委员会全体会议审议”的规定。质询的具体规定体现在现行地方组织法第二十四条、第五十三条、第五十四条中。

（三）全国人大组织法关于质询的规定

1954年通过的全国人大组织法第三十四条规定：“全国人民代表大会代表向国务院或者国务院各部、各委员会提出的质问，经过全国人民代表大会会议主席团或者全国人民代表大会常务委员会提交受质问的机关。受质问的机关必须向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会负责答复。”

1982年的全国人大组织法对全国人大代表和全国人大常委会组成人员的质询作了比较细化的规定。第十六条规定：“在全国人民代表大会会议期间，一个代表团或者三十名以上的代表，可以书面提出对国务院和国务院各部 、各委员会的质询案，由主席团决定交受质询机关书面答复，或者由受质询机关的领导人在主席团会议上或者有关的专门委员会会议上或者有关的代表团会议上口头答复。在主席团会议或者专门委员会会议上答复的，提质询案的代表团团长或者提质询案的代表可以列席会议，发表意见。”第二十五条第二款规定：“委员长会议对向常务委员会提出的议案和质询案，决定交由有关的专门委员会审议或者提请常务委员会全体会议审议。”第三十三条规定：“在常务委员会会议期间，常务委员会组成人员十人以上，可以向常务委员会书面提出对国务院和国务院各部、各委员会的质询案，由委员长会议决定交受质询机关书面答复，或者由受质询机关的领导人在常务委员会会议上或者有关的专门委员会会议上口头答复。在专门委员会会议上答复的，提质询案的常务委员会组成人员可以出席会议，发表意见。”第三十七条第四款规定：“各专门委员会审议全国人民代表大会主席团或者全国人民代表大会常务委员会交付的质询案，听取受质询机关对质询案的答复，必要的时候向全国人民代表大会主席团或者全国人民代表大会常务委员会提出报告。”

2021年修正全国人大组织法时，关于质询的规定在1982年的基础上，一是增加了对国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院质询的规定，二是增加了代表和人大常委会组成人员质询“联名”的规定，三是删除了主席团和委员长会议如何处理质询案以及如何答复质询案的规定1。质询的具体规定体现在现行全国人大组织法第二十一条、第二十五条第二款、第三十条、第三十七条第九款中。

（四）全国人大常委会议事规则关于质询的规定

1987年的全国人大常委会议事规则第二十五条规定，“在常务委员会会议期间，常务委员会组成人员十人以上联名，可以向常务委员会书面提出对国务院及国务院各部、各委员会和最高人民法院、最高人民检察院的质询案”；第二十六条规定，“质询案必须写明质询对象、质询的问题和内容”。第二十七条规定，“质询案由委员长会议决定交由有关的专门委员会审议或者提请常务委员会会议审议”。第二十八条规定：“质询案由委员长会议决定，由受质询机关的负责人在常务委员会会议上或者有关的专门委员会会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。在专门委员会会议上答复的，专门委员会应当向常务委员会或者委员长会议提出报告。质询案以书面答复的，应当由被质询机关负责人签署，并印发常务委员会组成人员和有关的专门委员会。专门委员会审议质询案的时候，提质询案的常务委员会组成人员可以出席会议，发表意见。”值得注意的是，1987年的全国人大常委会议事规则明确规定了可以向最高人民法院、最高人民检察院提出质询案，突破了当时宪法的规定。

2009年修正全国人大常委会议事规则时关于质询保持原来的规定。2022年修正全国人大常委会议事规则时关于质询的规定在2009年的基础上，增加了对国家监察委员会质询的规定。质询的具体规定体现在现行全国人大常委会议事规则第三十九条、第四十条、第四十一条、第四十二条中。

（五）全国人大议事规则关于质询的规定

1989年的全国人大议事规则第十二条规定：“ 以代表团名义提出的议案、质询案、罢免案，由代表团全体代表的过半数通过。”第四十二条规定：“全国人民代表大会会议期间，一个代表团或者三十名以上的代表联名，可以书面提出对国务院和国务院各部门的质询案。”第四十三条规定：“质询案必须写明质询对象、质询的问题和内容。”第四十四条规定：“质询案按照主席团的决定由受质询机关的负责人在主席团会议、有关的专门委员会会议或者有关的代表团会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。在主席团会议或者专门委员会会议上答复的，提质询案的代表团团长或者代表有权列席会议，发表意见。提质询案的代表或者代表团对答复质询不满意的，可以提出要求，经主席团决定，由受质询机关再作答复。在专门委员会会议或者代表团会议上答复的，有关的专门委员会或者代表团应当将答复质询案的情况向主席团报告。主席团认为必要的时候，可以将答复质询案的情况报告印发会议。质询案以书面答复的，受质询机关的负责人应当签署，由主席团决定印发会议。”

2021年修正全国人大议事规则时，关于质询的规定在1989年的基础上增加了对国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院质询的规定，其他的则没有变化。质询的具体规定体现在现行全国人大议事规则第十二条、第四十八条、第四十九条、第五十条中。

（六）代表法关于质询的规定

1992年通过的代表法第十四条规定：“全国人民代表大会会议期间，一个代表团或者三十名以上的代表联名，有权书面提出对国务院和国务院各部、各委员会，最高人民法院，最高人民检察院的质询案。县级以上的地方各级人民代表大会代表有权依照法律规定的程序提出对本级人民政府及其所属各部门，人民法院，人民检察院的质询案。乡、民族乡、镇的人民代表大会代表有权依照法律规定的程序提出对本级人民政府的质询案。质询案应当写明质询对象、质询的问题和内容。质询案按照主席团的决定由受质询机关答复。提出质询案的代表半数以上对答复不满意的，可以要求受质询机关再作答复。”

自1992年首次通过代表法后，在2009年、2010年、2015年修正代表法时，关于质询的规定一直未变。

（七）预算法关于质询的规定

1994年通过的预算法第六十八条规定：“各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会举行会议时，人民代表大会代表或者常务委员会组成人员，依照法律规定程序就预算、决算中的有关问题提出询问或者质询，受询问或者受质询的有关的政府或者财政部门必须及时给予答复。”（现行预算法第八十五条）2014年和2018年修正预算法时，此规定一直未变。

（八）监督法关于质询的规定

2006年通过的监督法在全国人大组织法和地方组织法关于质询规定的基础上，对各级人大常委会受理质询案的操作程序等作了具体的规定，增加了在人大常委会会议上对答复不满意的处置规定。第三十五条规定：“全国人民代表大会常务委员会组成人员十人以上联名，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人民代表大会常务委员会组成人员五人以上联名，县级人民代表大会常务委员会组成人员三人以上联名，可以向常务委员会书面提出对本级人民政府及其部门和人民法院、人民检察院的质询案。质询案应当写明质询对象、质询的问题和内容。”第三十六条规定：“质询案由委员长会议或者主任会议决定交由受质询的机关答复。委员长会议或者主任会议可以决定由受质询机关在常务委员会会议上或者有关专门委员会会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。在专门委员会会议上答复的，提质询案的常务委员会组成人员有权列席会议，发表意见。委员长会议或者主任会议认为必要时，可以将答复质询案的情况报告印发常务委员会会议。”第三十七条规定：“提质询案的常务委员会组成人员的过半数对受质询机关的答复不满意的，可以提出要求，经委员长会议或者主任会议决定，由受质询机关再作答复。”第三十八条规定：“质询案以口头答复的，由受质询机关的负责人到会答复。质询案以书面答复的，由受质询机关的负责人签署。”

（九）监察法关于质询的规定

2018年通过的监察法第五十三条规定：“县级以上各级人民代表大会及其常务委员会举行会议时，人民代表大会代表或者常务委员会组成人员可以依照法律规定的程序，就监察工作中的有关问题提出询问或者质询。”

从质询的所有法律规定及演变情况可以看出，关于质询的规定有一个逐渐细化逐渐体系化的过程。预算法将预算事项明确纳入质询案范围，监察法把监察工作中的有关问题明确纳入质询案范围，这样的规定具有创新意义，完善了关于质询工作的法律规定。

二、质询的特性

通过多年来的实践，质询的含义已形成共识，通常理解为对被质询机关的工作不清楚、不理解、不满意的方面提出质问，要求被质询机关作出澄清、解释的一种活动。从上述现行有效的法律关于质询的规定不难看出，质询案在提出、程序等方面具有以下特性。

（一）质询案的提出主体

在人代会期间，提出质询案的主体必须是具有法定人数联名的各级人大代表。在全国人代会期间，一个代表团或者三十名以上的代表联名，地方各级人代会举行会议的时候，代表十人以上联名。

向人大常委会提质询案的主体必须是具有法定人数联名的RtE1x15W5/6K2x0FoaDVKQ==人大常委会组成人员。全国人大常委会组成人员十人以上联名，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人大常委会组成人员五人以上联名，县级人大常委会组成人员三人以上联名。

（二）质询案的质询对象

质询案的质询对象为本级人民政府及其所属各部门、本级监察委员会、本级人民法院、本级人民检察院。要注意，本级人民政府的上级部门及其所属各部门的下级部门、本级人民检察院和人民法院的下级部门、本级人大常委会不是法律规定的质询对象。

（三）质询案的提出时间

人大代表联名提质询案，要在“本级人代会会议期间”提出。法律没有赋予人大代表在闭会期间提质询案的权力，因而代表只有在人代会期间才能联名提质询案。关于人大常委会组成人员提质询案的时间，法律规定在人大常委会会议期间提出。值得注意的是，2006年出台的监督法并没有要求质询案在“会议期间”提出。笔者认为根据监督法的规定，地方各级人大常委会组成人员不仅可以在人大常委会会议期间提质询案，也可以在人大常委会闭会期间提质询案。

（四）质询案的提出方式

除监督法外，法律规定质询案必须以书面形式提出，监督法虽然没有明确规定必须书面提出，但明确规定质询案应当写明质询对象、质询的问题和内容。笔者认为，“写明”不是“讲明”，应有书面提出的含义，因而质询案应以书面形式提出，口头提出没有法律依据。

（五）质询案的写法

不管是代表在人代会上还是人大常委会组成人员在人大常委会会议上提质询案，都应当写明质询对象、质询的问题和内容。质询案要围绕质询的对象、问题、内容这三方面来写。质询的对象即是受质询的机关，质询的问题即是质询的什么事，质询的内容即是质询的理由和有关情况。

（六）质询案的交办

法律规定质询案由主席团会议、委员长会议或者主任会议决定交由受质询机关答复。特别值得强调的是，法律明确规定“决定交由受质询的机关答复”而不是规定“决定是否交由受质询的机关答复”，这表明主席团会议、委员长会议或者主任会议无权搁置质询案，不能决定不交受询机关答复，也无权决定受询机关不作答复，必须交受询机关答复，否则就违法了。质询案要由主席团会议、委员长会议或者主任会议决定交由受质询机关答复，提案人越过主席团会议、委员长会议或者主任会议直接交受询机关答复也没有法律依据1。

（七）质询案的答复

地方各级人代会期间，受质询机关要根据主席团的决定在主席团会议、大会全体会议或者有关专门委员会会议上（全国人代会期间在主席团会议或者有关专门委员会会议或有关的代表团会议上）口头答复，或者由受质询机关书面答复。人大常委会会议期间，受质询机关根据委员长会议或者主任会议的决定在人大常委会会议上或者有关专门委员会会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。受质询机关根据要求做好答复工作。质询案以口头答复的，受质询机关的负责人要到会答复。质询案以书面答复的，要由受质询机关的负责人签署②。

（八）对答复不满意的处理

提出质询案的代表半数以上对答复不满意的，可以要求受质询机关再作答复。提质询案的人大常委会组成人员的过半数对受质询机关的答复不满意的，可以提出要求，经委员长会议或者主任会议决定，由受质询机关再作答复，受询机关要做好再次答复的准备。值得注意的是，如果对答复不满意的没有超过半数，主席团会议、委员长会议或者主任会议决定受询机关再作答复则没有法律依据1。

三、质询存在的主要问题2

质询案在提出和实施过程中存在以下三个主要问题，直接影响和阻碍了质询工作的开展。

（一）不愿意提质询案

从一些地方开展质询的实际情况看，质询案往往带有纠正错误、追究责任和事后监督的性质。一些代表或人大常委会组成人员怕捅娄子，怕得罪人，怕被受质询的单位认为在故意挑刺，怕对质询的问题抓得不准以致影响自身形象，因而本该提但却不愿意提质询案。

（二）不会提质询案

一些代表或人大常委会组成人员不了解质询案，不会提质询案。对于质询案的内容、格式等都不是太了解，甚至有些人大代表或人大常委会组成人员都不知道自己可以行使质询权。

（三）主席团、主任（委员长）会议搁置质询案

由于质询案往往具有问责性质，主席团、主任（委员长）会议担心质询案触及领导权威，有损“一府一委两院”形象，对质询案决定不交受质询机关答复，或想方设法劝说提案人收回质询案，或改用其他方式。

四、依法实施质询案的建议③

（一）要提高对质询工作的认识

人大代表要深刻认识到提质询案是法律赋予的职责，是代表人民履行监督职责，质询的目的是为了推动“一府一委两院”的工作在法治轨道上有序前行，要抛弃私心杂念，不辜负人民的希望和重托，把提好质询案切实当作自己应尽的职责。各级领导要提高对质询的认识，做到自觉接受监督。广大选民和选举单位要不断提高法律意识和法律水平，监督人大代表及常委会组成人员认真履行职责，行使好法律赋予的质询权。

（二）需要质询的事项就要质询

人大代表和人大常委会组成人员要认真学习有关质询的法律，充分掌握提质询案的方法、程序，做好深入细致的调查研究，对需要质询的事项不放过，积极主动地提出质询案。主席团、委员长会议、主任会议要鼓励支持人大代表和人大常委会组成人员就某些问题提出质询案，并对他们的质询案要及时决定交由受质询机关答复，不能搁置质询案。要根据具体情况，决定受质询机关是口头答复（在什么会议上口头答复）还是书面答复，同时决定答复的时间和地点。

（三）要适当安排质询时间

在每次人代会、人大常委会会议期间，要根据实际情况安排一定的时间专门进行质询。可以像关于代表提议案一样，在人代会上通过提出质询案的截止时间。特殊情况下可根据具体需求对会期适当进行调整。

（四）要做好在各级人大常委会闭会期间提质询案的工作

各级人大常委会组成人员要根据监督法的规定，做好人大常委会闭会期间提质询案的工作。要利用闭会期间时间宽松的特点，认真做好各种准备和调研工作，尽力提出高质量的质询案。对于质询案的处理，由于主任（委员长）会议可以决定书面答复，也可以决定在有关专门委员会会议上答复，也就是说受询机关并不一定非要在人大常委会会议上答复，不召开人大常委会会议也能完成整个质询过程。监督法为人大常委会组成人员在人大常委会闭会期间提质询案提供了法律保障。

（五）做好对质询案再次答复不满意的处理工作

如果有过半数以上的提质询案人员对再次答复仍不满意，主席团会议或主任（委员长）会议要认真研究，并征求提案人和有关人员的意见，研究解决办法。可启动法律规定的其他一些方法，如特定问题调查、撤职等，给提质询案人一个尽量满意的交待，不能两次答复不满意后不了了之。这样，才能够保障质询权的正常行使，保障相关法律规定的权威性和有效性。