城镇集体企业赋能共同富裕：问题指向、时代契合与实现进路

关键词共同富裕 集体所有制 城镇集体企业 社会企业

一、引言

作为公有制经济的重要组成部分，集体经济体现共同富裕原则，是国民经济的基础之一，也是国家经济与个体经济的有机统一。集体企业作为集体经济的重要载体，能够缓解社会就业压力、增加国家税收、扩宽收入来源。我国的集体企业包含城镇集体企业和农村集体企业两种表现形式，二者共同发力夯实社会主义公有制经济的发展。细究之，城镇集体企业与农村集体企业仍存在不同之处。一则，在企业设立主体方面，农村集体企业应当以农村集体经济组织或农民为投资主体，不属于农村集体经济组织或不具备农民身份的主体不具有设立农村集体企业的资格，城镇集体企业的设立则无此种规定，仅要求由劳动群众集体设立即可；二则，在企业法律地位方面，城镇集体企业自设立后即取得法人资格，独立承担法律责任，而农村集体企业却并非如此，只有具备企业法人资格的才能依法享有法人财产权；三则，在企业职工身份方面，农村集体企业的职工须具备相应的户籍或地域条件，职工既是企业劳动者又保留农民身份，而城镇集体企业对职工的地域、户籍等方面并没有要求。

源起于计划经济时代的城镇集体企业由手工业合作社发展而来，作为公有制经济的组成部分，其曾为我国的政治、经济建设做出重要贡献，一方面巩固社会主义经济制度，为经济发展奠定基础，另一方面依托中小企业、劳动密集型企业的优势，扩大就业岗位，不仅解决社会闲散人员的就业问题，还针对人们的需求生产商品，成为满足人民物质生活需要的生力军。改革开放后，城镇集体企业凭借国家政策的支持迎来新的发展机遇，在增加税收、提供就业、提高收入等方面发挥不可小觑的作用。然而，囿于城镇集体企业的历史复杂性，企业生存现状堪忧、改革方向不明，后续发展面临立法规范缺位、所有权归属模糊、企业管理机制落后等挑战。针对城镇集体企业存在的问题，实务界和学术界均展开相应的探索与研究。在实务界，主要是参照全民所有制企业进行改革，学术界则针对城镇集体企业存在的问题进行探讨，以期能够为城镇集体企业的发展破解困局。具体而言，沈诤从集体企业立法角度着手，认为城镇集体企业的发展需要法律的保驾护航，以此确保企业管理制度的民主性、广泛性和参与性。①针对城镇集体企业产权虚化的问题，韩松认为集体所有权是集体范围内全体成员的直接所有权，②白慧林认为在确认城镇集体企业的出资人地位及对企业财产的终极控制权时，需注重保护集体成员的权利。③虞晓红、王祖强以西方合作社运动中出现的股份化倾向为视角，提出产权改革应开放资本结构，突破单一所有制的局限，建立投资主体多元化的开放型产权制度。④就城镇集体企业治理机制这一问题而言，王祖强认为应当完善集体企业的内部表决机制，形成劳动权利与资本权利相结合的企业决策机制和风险承担机制。⑤按照现代企业制度的要求，城镇集体企业也应引入职业经理人进行经营管理，使集体经济组织真正成为自主经营、自负盈亏、具有完善法人治理结构的股份公司，提升集体经济的市场竞争力。⑥

mows89xDhesrq6/FiJ1ZzQ==学界的研究对城镇集体企业的改革曾起到助力作用，但仍存在一定局限性，表现在：第一，对于城镇集体企业的改革实践仅局限于股份制、公司制改革，限制了城镇集体企业价值实现的可能性；第二，对于产权改革的研究仅集中于集体产权的性质方面，以“总有”“共有”说认定集体财产的归属，导致集体产权主体名不副实。总而言之，现有的城镇集体企业研究十分有限，可谓是“头痛医头、脚痛医脚”，缺乏以整体视野对城镇集体企业进行审视，更鲜见为城镇集体企业注入新的时代内涵。

2023年9月，习近平总书记提出“新质生产力”的发展概念，并于2024年中共中央政治局第十一次集体学习中明确新质生产力的完整定义，指出新质生产力是“符合新发展理念的先进生产力质态”。⑦新质生产力作为生产力演化过程中的能级跃升，既注重增量效益，又强调质量提升，更注重拓展发展内容，优化发展要素。⑧新质生产力理念的提出为城镇集体企业的改革发展注入新的活力，一则，能够增强城镇集体企业的发展动力，在新质生产力理念的引领之下，城镇集体企业可以运用数字经济的力量，更新自身商业模式，改变原有的产业布局和组织结构，培育支撑企业发展的新动能。二则，能够优化城镇集体企业的生产发展要素。城镇集体企业重视人力资本和知识资本等多种生产要素，在新质生产力的影响之下可以积极推动企业内部的产权要素改革，构建全要素的发展模式，实现企业的可持续发展。

“国之称富者，在乎丰民。”⑨共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。⑩党的二十大报告明确要求在新时期新征程中要着力推进中国式现代化的实现，共同富裕作为中国式现代化的重要表现，业已成为时代发展的主线，在这个过程中要不断解放和发展生产力，实现经济高质量发展。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确指出为推动共同富裕的实现，要构建高水平的市场经济体制，激发各类市场主体活力，建设高标准的市场体系，推动企业产权制度的改革完善，构建权属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。①城镇集体企业作为公有制经济的表现形式，不是全民所有制经济的过渡形态，是集政府、企业与职工利益为一体的市场经济主体，与共同富裕目标的实现休戚相关。一方面，城镇集体企业的发展契合现阶段生产力的发展需求，可丰富市场主体类型。城镇集体企业凭借在资源配置方面的优势可以实现资源的有效利用，促进劳动者之间的合作与互助，以此缩小贫富差距。同时城镇集体企业还可丰富公有制经济的市场表达形式，和国有经济一同助力市场活力和市场效率的提高。另一方面，城镇集体企业能够推动优化收入分配结构远景目标的实现。中国式现代化的共同富裕是全体人民的共同富裕，城镇集体企业的发展既有助于将共同富裕“蛋糕”做大，又能够将共同富裕“蛋糕”分好。通过自愿结合、自主经营、自主管理的经营原则，城镇集体企业集合社会上的剩余资源与劳动力形成新的生产力，可以投资于传统产业，也可发展数字经济，为做大共同富裕“蛋糕”添砖加瓦。在分配共同富裕“蛋糕”之时，城镇集体企业创新分配要素，在坚持按劳分配的基础之上，运用劳动分红、技术分红等方式缩小贫富差距，推动共同富裕目标的实现。有鉴于此，本文以城镇集体企业赋能共同富裕为视角，分析城镇集体企业面临的问题指向，论证城镇集体企业助力实现共同富裕的时代契合性，并从宏观面向、立法支撑、产权保障和微观治理四个方面探析城镇集体企业赋能共同富裕的可行路径，以期能够为城镇集体企业的改革及共同富裕的实现提供有益见解。

二、问题指向：城镇集体企业赋能共同富裕之困

城镇集体企业强调集体利益和个人利益的协同发展，注重优化收入分配、推动公平就业。然而，在赋能共同富裕的进程中城镇集体企业存在立法缺位、所有权性质模糊、内部管理机制落后的问题，成为阻碍共同富裕目标实现的现实之困。

1．立法缺位致使城镇集体企业“生存难、改革难”

目前，关于集体经济的法律规定有很多，例如《宪法》第6条、第8条承认集体经济的法律地位，并明确表示国家保护、鼓励、指导和支持集体经济的发展；《民法典》在物权编规定集体所有权，以列举的形式确定集体财产的归属及权利内容。这些法律规范从基本法角度肯定集体经济在中国特色社会主义经济制度中的基础性地位，并对其发展做出原则性的指引。然而在特别法层面则鲜见城镇集体企业的身影，国务院于2016年修订的《城镇集体所有制企业条例》（以下简称为《条例》）是现下城镇集体企业发展与改革的主要依据，辅之以地方政府出台的规范性文件，例如《广东省企业国有集体产权交易暂行规则》《江苏省乡村集体工业企业管理暂行条例》《山东省关于进一步做好改制为私营企业审批登记工作，促进经济结构调整优化的意见》以及上海市政府在2021年印发的《关于进一步完善上海城镇集体资产监管深化集体企业改革发展的指导意见》等等。囿于立法上的缺位，城镇集体企业长期处于“生也难、死也难、动也难”的尴尬境地，②未来发展方向不明。从共同富裕的角度而言，由于缺乏国家立法层面的宏观指导与规范，城镇集体企业的改革只能依靠地方政策，难免会出现发展程度不一、贫富差距拉大的问题，继而致使历史遗留的产权纠纷难有解决之道，损伤现有集体企业的发展积极性。

除却“生存难”，城镇集体企业还面临“改革难”的问题。由于缺乏立法层面统一的指导思想，城镇集体企业的改革在“公司构造论”与“国企模仿论”之间来回徘徊，忽略了城镇集体企业的独特本质。城镇集体企业作为独立法人的法律内涵、治理结构并不完全与公司制法人相同，不以资本为核心、合作互助的特性及社会责任的“兜底性”承担决定城镇集体企业的改革目标与以“以盈利为核心、降低交易成本、提升效率”的公司制改革与并不完全7b8599e39885b48862097cb0daa30eb0契合。而“国企模仿论”中“谁投资、谁所有”的思路也未考虑城镇集体企业的所有权特性，城镇集体企业的投资主体较为广泛，并不如国有企业是由国家出资那般明确。以国企改革为模型，限缩了城镇集体企业在治理结构方面的多种可能性，难以体现集体资产与国有资产在功能定位、经营管理方式等方面的差异。

2．产权界定归属难

我国城镇集体企业源起于手工业合作社，以合作为组建原则，鼓励社员自愿投资人社，按股按劳进行分红，为工商业的社会主义改造做出重要贡献。①而后，政府通过行政引导的方式推动城镇集体企业向全民所有制企业过渡，退还职工股金，分配制度方面取消分红制，改为工资制。城镇集体企业逐渐变为“二国营”，失去独立的经营自主权，被视为国有企业的一部分，由此形成城镇集体企业产权混沌的尴尬局面。首先，在出资人方面，城镇集体企业的出资人较为复杂，有政府出资、原始股金的集体积累以及劳动者的个人投资联合，涉及政府、集体与职工个人三方面的利益主体；而国有企业的产权界定较为明晰，在国资委的产权代表人制度下，国有产权代表国家作为出资人对国有资产进行监督。因而无论是城镇集体企业的股份合作制改革抑或是产权改革的完全私有化，均是避重就轻，未能解决城镇集体企业的产权界定问题。其次，在管理机制方面，城镇集体企业与全民所有制企业在所有制方面有明显的差异，然而其在产权界定、分配制度、政企关系及管理者选任等方面沿用全民所有制企业的做法，使之成为一定范围内的劳动群众的“全民所有制”，忽视了“全民所有制”与“集体所有制”的异同。②这样的双重窘境致使城镇集体企业的改革既难以获得发展所需要的资源支持，又难以避免国有企业的全部弊端。

除却仿照国有企业改革导致的产权归属界定难问题以外，《条例》对“集体产权”规定的模糊性是致使城镇集体企业产权不清晰的第二个原因。《条例》第4条、37条、38条规定城镇集体所有制企业的财产归属“劳动群众集体所有”，这样的概念界定存在循环定义的现象，城镇集体企业的所有权主体依旧没有明确指向，“集体所有权”在事实上陷入“权利空心化”的状态。《条例》第19条规定，“集体企业财产清算后的剩余财产由企业上级管理机构作为该企业职工待业和养老救济、就业安置和职业培训等费用，专款专用，不得挪作他用”，否认了劳动群众集体作为所有权人对企业剩余价值的索取权。这样截然相反的规定一方面破坏了城镇集体企业作为独立法人的市场地位，另一方面致使城镇集体企业的所有权性质模糊不清，演变为“集体所有，大家没有”的现象。③

此外，“劳动群众集体所有”中的“集体”范围尚不明确。“集体”并非一个单独确定的概念，既包括以土地为中心的区域性集体，又包括以经营为宗旨的经济组织，既包括集体组织设立的集体经济组织，也包括由全民所有制企业、事业单位设立的集体经济组织。④同时，企业作为市场主体，职工结构和人数处于不断变化之中，继而使得“劳动群众集体”的范围无法明确，既不能将产权主体明确至具体个人，又缺乏类似于国资委的法定机构作为出资代表。以虚无的“集体”作为产权主体，背离现代产权制度，阻碍城镇集体企业的进一步改革和发展。⑤

3．现代企业管理机制构建难

当前城镇集体企业的治理结构是以厂长负责制为中心组建而成，其组织结构和领导体制与全民所有制企业几近相同，没有从城镇集体企业的自身特性出发，忽视了劳动集体拥有生产材料和集体成员合作劳动的本质特征。具体来看，这主要表现在三个方面：

第一，厂长负责制抑制城镇集体企业的经营自主性。城镇集体企业比照全民所有制企业援引厂长负责制，负责企业经营管理权，试图改变政府对企业进行“政治领导、经营决策”双重干预的现状。《条例》第28条对厂长的选任做出原则性规定，由企业职工代表大会选举产生，却在第32条做出与28条相冲突的补充性规定，厂长的选举和招聘办法由政府制定，并赋予上级管理机关直接任免厂长的权力。厂长的选任机制服从于政府控制企业的需要，厂长的经营才能居于次要位置，企业的利润分配、投资等重大事项依旧由政府决定。①任免机制的冲突设置使城镇集体企业的经营自主权大打折扣。

第二，忽视企业章程的个性化表达。章程是法人设立的必备条件，也是实现法人个性化治理的工具。②作为《条例》的补充性规范，企业章程对内作为组织成员的最高行为准则，可以决定经营事项、资产分配等问题，对外则具有公示对抗效力，本质上是国家对企业进行规制和管理的间接手段。③作为具有调整作用的自治性规则，集体企业章程的制定应当尽可能地突出企业特色，弥补强制法规范的空缺。但现实却是《条例》并未对集体企业章程的基础地位和效力进行回应，仅在第13条对章程的必要记载事项做出规定，尚未体现作为企业个性治理工具的积极意义。

第三，内部监督机制缺乏。《条例》第11条规定工会作为职工维权组织，有权独立自主地开展工作，参与民主管理和民主监督。但在没有明确企业出资人地位和身份的前提下，职工仅笼统享有企业的所有权，对企业的财产并无控制权和话语权，缺乏监督动力。由于缺乏完善的监督与约束机制，企业内部管理成为厂长的“一言堂”，厂长权力极度集中，将企业变成自身利益的“自留地”。

三、时代契合：城镇集体企业赋能共同富裕之因

共同富裕的实质是在社会主义制度保障下，全体人民共创发达生产力水平，共享美好发展成果。④在推动实现共同富裕的进程中，尤其需要注重新发展格局的构建，营造稳定可持续的市场环境。作为实现共同富裕有利抓手的城镇集体企业，在宏观层面凭借集体经济的优势助力共同富裕的政策表达，丰富公有制经济的表现形式，在微观层面通过市场优势为城镇化进程提供经济支撑、优化收入分配制度、激发市场主体活力。

1．城镇集体企业反哺城镇化进程

城镇化作为社会转变的历史阶段，是一个国家社会经济发展程度高低的重要体现。⑤作为迈向共同富裕的有力支撑和重要手段，城镇化已成为现代经济增长的重要推动力，统计数据显示，2023年末我国常住人口城镇化率已经达到66.2%。⑥城镇化进程促使农村人口和经济向城市集中，引导城乡之间人口、土地、资本、技术等要素的自由流动和优化配置，进而细化专业分工、提升经济效率。但我国在城镇化进程中仍存在着发展动力非经济性因素占比较大、⑦农地支撑城镇化、⑧迁移人口“留城、融城”难⑨等问题。而作为连接市场经济制度与社会主义制度的重要纽带，城镇集体企业能够反哺城镇化进程。

一方面，城镇集体企业为城镇化提供产业支撑，实现城镇化发展的提质增效。与发达国家相比，我国城镇化发展的产业支撑力不足。⑩早期的城镇化进程主要依靠政府推动进行，城镇化建设所需资金大都来源于“土地财政”的融资模式，缺乏合理的融资渠道，城镇化进程中并未形成可持续发展的产业支撑体系。城镇集体企业作为实现共同富裕的具体路径之一，可依托发展的历史特性，以自愿结合、自主经营、自主管理为原则，利用劳动与资本相结合的优势，积极扩宽现代服务产业、物流产业等多元发展方向，促进城镇化进程中农转非劳动力合理有序地转移，以产业发展创造就业机会，以就业巩固城镇化成果。另一方面，城镇集体企业推动城乡融合的实现。未来新型城镇化的发展要围绕以人为核心的根本原则，①城镇集体企业为城镇化发展提供产业支撑，从而形成工业、商业聚集区，为迁移的农村劳动力提供就业岗位，完成“从耕到产、从农村到城市”的城镇化转型，实现高质量发展。经济要素的流动也会带动文化观念的变革，破除城乡之间的交流壁垒，促使农村迁移人口生活方式、思想观念、风俗习惯的转变，培养居民主人翁意识，使其融人城镇文明，推动高质量的城镇化建设。

2．城镇集体企业助推分配制度完善

党的二十大报告提出要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，推动居民可支配收入再上新台阶，实现中等收入群体比重明显提高的发展目标。分配制度作为促进共同富裕的基础性制度，可以调动人们为财富而生产的积极性，促进经济增长和效益提高，夯实实现共同富裕所需的物质基础。②改革开放以来，经过分配制度的多次改革，我国现已形成了多要素按贡献参与分配的原则，逐步克服过往“平均主义”分配模式带来的生产积极性低下、经济发展缓慢等问题。总体看来，我国正向“橄榄形分配格局”的方向迈进，③作为最大的发展中国家，我国的居民收入分配体系依旧存在劳动报酬在初次分配中所占比重较低、分配要素单一的情况，这也成为实现共同富裕的主要瓶颈之一。

作为共同富裕的主导机制，初次分配是在市场机制条件下产生的，对整体分配的结果具有决定性作用。按劳分配有助于调动劳动者生产创造积极性，从而提高生产效率，而鼓励各种生产要素参与分配则有利于提高全社会的资源配置效率，让一切创造社会财富的源泉充分涌流。④根据《条例》第6章的规定，城镇集体企业的税后利润，在坚持按劳分配的原则之上，可以由企业自主决定分配办法。城镇集体企业在初次分配中坚持以按劳分配为主体原则，摒弃由资本多数决确立的按资分配体制，运用协商民主的发展本质，通过职工代表大会决定企业职工的工资形式、奖金和分红方案，确保劳动要素能够在分配体制中占据主体地位，实现劳动力合理畅通有序流动，并完善最低工资、工资支付保障制度，支撑劳动力市场健康可持续发展。⑤劳动要素作为各类生产要素中最活跃、最能动的要素，对提升要素市场化改革起到重要作用。城镇集体企业创新性地采用劳动分红方式使各生产要素所有者具有公平参与生产和分配的权利，充分调动要素所有者的积极性、主动性和创造性，符合共同富裕视域下提升全社会人力资本发展能力的既定目标。

3．城镇集体企业激活市场主体活力

经济高质量发展是实现共同富裕的前提和基础，更是实现共同富裕的主要推动力。⑥《中共中央国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》指出，在夯实共同富裕的物质基础时要充分激活各类市场主体的潜力，以有效市场和有为政府的结合，培育更加活跃更有创造力的市场主体，壮大共同富裕根基。⑦《浙江高质量发展建设共同富裕示范区实施方案》提出，为培育更加活跃更有创造力的市场主体要实施高标准市场体系建设行动，建立健全统一开放的要素市场，构建更加完善的要素市场化配置机制。①由此可见，经济的高质量发展和共同富裕的实现离不开市场经济的高效运行，这一目标的达成则需激活市场主体活力，丰富市场参与主体。

作为公有制经济的基本组成部分，国家鼓励和支持城镇集体企业的发展。城镇集体企业以劳动与资本相结合的独特发展模式适应多层次社会需求与生产力发展需要，有助于实现“做大蛋糕”与“分好蛋糕”的双重目标。②根据全国第四次经济普查结果，截至2018年末，现存集体企业数量共有9.8万个，在第二和第三产业提供将近三百万个就业岗位。③由合作社演变而来的城镇集体企业现已成为中国特色社会主义市场经济中的活跃因素，在自愿组合、自筹资金、自主经营、自负盈亏的原则之下，吸纳社会各类资源要素，丰富公有制经济的主体类型，实现做大市场蛋糕的目标。不同于私营企业资本雇佣劳动、以盈利为核心的经营范式，城镇集体企业利用劳动与资本相结合的优势，以合作、协商为组建核心，注重劳动者权益的维护，充分体现劳动财富共同享有的共同富裕理念。在不断增长的生产力基础上，城镇集体企业兼顾社会责任的承担，能够防止收入的两极分化，妥善处理好蛋糕分配问题。

四、实现进路：城镇集体企业赋能共同富裕之策

推动共同富裕的实现既要聚焦于顶层设计，构建新时期经济发展新格局，又要着眼于底层逻辑的落实。城镇集体企业作为推动共同富裕的重要力量，对增加经济总量、完善收入分配格局具有不凡意义，在赋能共同富裕的实现进路中需要立足于宏观面向、立法支撑、产权保障、微观治理四个方面，为城镇集体企业注入新活力。

1．宏观面向：以社会企业为基本定位

中国式现代化要实现的共同富裕是包括每个中国人在内的全体人民的共同富裕，既指物质层面的富裕，又指精神层面的富裕。④在实现共同富裕的过程中，政府、社会、企业各自对社会和经济的目标侧重点不同，难免出现“公地悲剧”和“效率低下”等问题，无法有效推进共同富裕的实现。⑤社会企业作为一种崭新概念和新的组织现象，打破了横亘于营利与非营利之间的传统壁垒，发挥市场竞争优势的同时以社会公共目标为使命，有利于推动共同富裕目标的实现。社会企业既不是单纯的非营利组织，也不同于纯粹的商业企业，其是非营利组织和商业企业的融合，是社会使命和商业活动的结合，具有经济性和公益性的双重特性。⑥一方面，社会企业可以提供更多的就业岗位。社会企业兼具经济属性和社会属性，并不以追求经济利益为第一要义，提供就业岗位时会注重社会责任的承担，可以偏向弱势群体，提供公平的就业环境。另一方面，社会企业注重社会福利最大化。社会企业凭借“社会合法性给予”和“市场资源优化配置”的优势，通过资源拼凑提高全要素生产率，⑦以此将社会目标与经济目标进行有机融合，保障共同富裕对“效率”和“共享”的要求。

中国社会企业的发展过程既有西方国家社会企业发展的共性路径，也有自己独特的制度背景和特征。⑧镶嵌于特定生成与演化脉络之中的城镇集体企业是独具中国特色的社会企业形式之一。《条例》第7条明文规定，城镇集体企业的任务是要通过市场经营活动，开展社会服务，创造财富，增加积累，不断提高经济效益和社会效益，繁荣社会主义经济。这一规定不仅涵盖了社会企业的两个基本特征——承担社会责任、从事营利活动，也确立了城镇集体企业作为社会企业的本质内涵。一方面，城镇集体企业具有承担社会责任的设立初心。追溯城镇集体企业的发展历程，在初期，为解决失业工人及社会人员的就业问题，城镇集体企业依托中小企业、劳动密集型企业的优势，成为城镇人员就业的重要渠道。同时为满足人民群众对物质生活的需要，城镇集体企业集中发展轻工业，生产日用产品，以提升居民生活质量。改革开放后，城镇集体企业有了长足发展，在吸纳城镇居民就业、发展城镇经济方面做出突出成绩，成为保障人民群众基本生活需要的主力军和保障社会主义经济制度不可或缺的力量。①在迈向共同富裕的当下，城镇集体企业借助市场力量弥补政府在社会公共服务领域的不足，既能承担部分公共服务职能，又能减轻政府财政支出负担。②另一方面，作为独立法人主体，城镇集体企业与其他营利企业并无二致，以营利性活动实现企业的长久运行，其经济性主要体现在企业的出资方式、设立目的及风险承担三个方面。首先，在出资方面，城镇集体企业的资本依靠股东出资，以出资划定企业所有权，通过直接参与市场竞争获取利润，保证企业的资金供应，以便积累企业生存及实现社会目标所必备的资源。其次，城镇集体企业的设立目标之一就是追求营利。不同于非营利的慈善组织，城镇集体企业并不把捐助等倡导性活动作为企业运行的全部目标。城镇集体企业拥有具体的经营事项，通过雇佣员工进行生产活动，直接参与市场竞争以获取利润，在企业持续运营的基础上承担社会责任，实现设立的社会目的。最后，城镇集体企业自负盈亏、承担经营风险。作为一个完全的市场主体，城镇集体企业依据法律规定开展经营活动，自主安排企业的生产、经营和服务活动，税后利润由企业自主决定分配，各级政府仅对城镇集体企业的发展进行引导和监督。因而在面临市场经营风险时，城镇集体企业以独立法人主体的身份承担法律责任或破产风险。

2．立法支撑：完善城镇集体企业的立法表达

首先，应树立激发市场主体活力的立法理念。科学立法，理念现行，理念的转变是至关重要的，应该秉持打造符合市场经济发展需求的民商事法律主体的理念开展城镇集体企业的立法工作。③我国城镇集体企业发展长期置于“国有经济”影响之下，被视为后者的组成部分，“政企不分”的管理体制过分强调城镇集体企业的政治属性，忽视作为市场主体应有的经济功能，导致市场主体地位不明确、不独立。实际上，城镇集体企业的改革进路应以市场化为目标，承认其经济性定位并不违背社会主义公有制经济的内涵，城镇集体企业通过市场活动促使集体资产增资增效，反哺公有制经济的完善。因而，在完善城镇集体企业的立法表达中，亟须超越固有的计划经济体制时期的立法理念，以市场经济为逻辑起点，重构城镇集体企业的立法体例。

其次，应采用特别法的立法模式。《宪法》与《民法典》对集体经济做出基础性规定，但仅依靠原则性的规范指引城镇集体企业的发展是远远不够的。《民法典》第100条在规定合作经济组织法人地位时专门设计一个转介条款，即“法律、行政法规对城镇农村的合作经济组织有规定的，依照其规定”，为未来城镇集体企业的专门立法留下空间。采取特别法的立法模式一方面契合当下整体立法体例与趋向，另一方面也与城镇集体企业特别法人的法律定位相契合。城镇集体企业作为特别法人，不同于以股份为基础的股份有限公司，也不同于以有限人合为基础的有限责任公司，在组织规则上具有很强的互助性与人合性。④亦即城镇集体企业的发展不仅追求经济利益的实现，还致力于通过民主的形式来解决集体成员的互助性经济需求。通过特别法的立法模式，既有助于在私法领域助力城镇集体企业社会责任的承担，处理好共性与个性的问题，又能协调立法的稳定性与灵活性。①

最后，坚持自治与强制、民主与效率相协调的立法原则。城镇集体企业作为市场主体，被法律赋予法人主体资格，理应被视为私法主体，在立法过程中也应当体现私法自治的精神，即行为自由和效果自主。②然而，城镇集体企业作为私法主体也具有其特别性，社会责任的承担需要用强行性的法律规范确认，并对公益性目的采取“特定化”的要求，③确保公益性目的的有限地位。事关集体企业内部管理机制的应当仅作原则性的规定，扩大集体企业的经营自主权，赋予其独立不受干扰的市场主体地位。除却坚持自治与强制相结合的立法原则，对城镇集体企业的立法还需坚守民主与效率原则。城镇集体企业的发展具有浓厚的民主特色，在完善企业内部管理体制的立法中应当贯彻民主原则，注重发挥劳动者的主观能动性。在强调民主管理和成员意志的基础上，还应当重视效率价值，即规定适当的表决程序和允许表决方式的多元化，以形成民主管理与表决效率的利益平衡。

3．产权保障：以集体特性明确企业产权

作为一种企业组织形式，投资者所有权其实只是特殊经济条件的产物，只是一种经常处于主导地位的所有权形式，这并不意味着它在任何情况下都一定占据优势地位。⑤就城镇集体企业产权改革的未来演变路径而言，着重点应是找到政府、集体与职工的产权代表机制，补全企业内部所有者缺位问题，并以此为基础构建现代企业管理制度。

首先，以集体企业联社作为政府出资与监督代表。《条例》第7章采用专章的形式规定政府与集体企业的关系，从原则上构建了从中央到地方各级政府在城镇集体企业发展过程中应当充当的角色。在城镇集体企业的发展过程中，政府的职能定位是提供服务和指导，起到监督者的作用。然而《条例》并未明确政府具体的代表与监督机构，导致实践中城镇集体企业的发展往往令出多头，出现“谁都有权管、但谁都管不好”的乱象。有鉴于此，可以规定集体企业联社作为统一机构，行使政府出资代表的职权并履行监督责任，而这样的规定也具有相应的现实基础。第一，确立集体企业联社作为出资与监督代表借鉴了国有企业改革的成功经验。国有企业在改革过程中通过设置“国资委”代表国家履行出资人职责并进行监督，不仅明晰了产权所有人，避免了“人人所有、人人没有”的窘境，而且将监督责任落实，将国家对国有企业的监督责任进行了统一。城镇集体企业借鉴国有企业设立“国资委”的做法，确立集体企业联社作为出资和监督代表也能够使政府的指导、监督责任得以具化，进而融入企业内部管理体制进行监督。第二，集体企业联社在我国具有深厚的历史、文化基础与群众根基，本就负责城镇集体企业的发展与管理。集体企业联社负责开展城镇集体企业改革和中小企业发展政策研究，调查研究改革发展中的有关问题，发挥联结政府与企业的桥梁纽带作用，维护成员单位的合法权益，监督成员单位集体资产的运营和保值增值。

集体企业联社法律地位的确定，有助于推动城镇集体企业的“政资分离、政企分开”。作为出资者，政府通过集体企业联社行使所有者权能，在企业与政府之间建立“防火墙”，以出资人身份享有资产所有权，不以管理者身份干预企业日常经营活动；作为监督者，政府通过统一的规定从宏观层面鼓励和扶持城镇集体企业的发展，强化对经营管理者的监督约束，削弱企业经营的短期行为，督促社会责任的承担。

其次，明确集体法人财产权。法人财产权是一种综合性的权利，包括对实物财产享有的所有权和对其他财产享有的完整权利，是企业治理的基础与保障。①在城镇集体企业的产权改革过程中，对于集体产权的确定需要从“权利空心化”向“法定归属”的方向着手改进，明确城镇集体企业法人财产权需要在立法中体现集体法人财产权，实现企业对财产的最终控制力。因此，在明确城镇集体企业的法人财产权时可以借鉴公司法人的成功经验，在出资形式、出资时间方面进行强制性规定：在出资形式方面，可以列举加兜底的方式明确集体财产的来源形式；在出资时间方面，可以由集体企业章程作为必要记载事项予以规定，同时以法律形式规定延期出资的法律责任承担，从而确保集体法人财产权的稳定性。

最后，灵活职工行权方式。当前城镇集体企业的职工无法凭借个人意愿行使出资权益，在缺乏监督机制的情形下更容易被少数人操纵，个人权利无法得到真正落实。长此以往，仅以职工代表大会作为职工行权途径会阻碍企业劳动人才的自由流动和重新配置，形成的平均主义思想导致“搭便车”行为的产生，职工激励机制也将流于形式。在城镇集体企业的改革之路中，需灵活职工的行权方式，通过集体财产所有权的人格化增强企业与职工之间的产权勾连。一则，实现职工产权要素的多元化。集体所有制企业应当允许职工以劳动、技术出资入股。这是因为，相较于公司制法人以资合性为主的特性，城镇集体企业的发展更注重劳动群众之间的人合性，其存在的基础是集体成员之间的信任依赖，以实现共同的社会目的。职工的劳动、技术在投入企业以后，便会产生“锁定”②问题，劳动力资本的隐形性形成只有通过职工的不断劳动才能创造新的价值。通过劳动、技术要素的肯定，既能够化解劳动与资本的对立矛盾，又能发挥职工的劳动积极性。二则，完善职工的劳动分红制度。《条例》第46条规定集体企业的税后利润可以由企业自主决定分配，其中一种分配方式就是“劳动分红”。劳动分红是指在企业的利润分配环节，给予企业职工以工资、奖金、股权分红以外的报酬，以劳动贡献价值为评判标准的分配机制。劳动分红作为公有制分配方式的重要表现形式，在丰富按劳分配总原则基础上能有效提高劳动者的收入水平，为产权要素的多元化构建提供支撑动力。对于劳动分红制度的完善需要在立法层面进行明确，区别于职工工资、奖金，确立分配的合法性地位，使之成为城镇集体企业的基本分配制度之一。继而在集体企业的章程中须将分配规则予以细化，确定劳动分红的具体情形、分配比例及分配主体，提高劳动分红的公信力和透明度。

4．微观治理：以协商为基础构建现代法人治理机制

在城镇集体企业中，其财产来源虽然多元化，有政府出资、法人出资及劳动者出资，但劳动群众集体所有的财产必须占据主导地位，即不低于企业资产的51%，以此彰显集体企业的根本性质。这也意味着在城镇集体企业内部，职工一般是最大的股东，同时还是劳动者和监督者，集所有权、经营权与监督权为一身的定位使依据“两权分离”建立的委托代理关系具有重合性和特殊性。从法人治理结构角度考量，城镇集体企业的所有权与经营权已达成统一，虽然也存在着“委托一代理”关系的矛盾，然而这种矛盾并不是基于私人资本的语境假设：经营管理者作为受托人基于信息优势产生私利行为。③企业所有者与经营者之间不存在信息不对称，矛盾主要体现在不同身份角色的职工需要担负不同的利益需求：作为所有权的代表应当助力企业实现最大盈利，以此提升剩余回报率；作为管理者的角色需要秉承信义义务的要求，实现集体企业设立时的社会目的和盈利目标；作为监督者的视角希望能够最大限度地提高职工社会福利。因而，在城镇集体企业进行现代企业管理制度改革的过程中，需结合城镇集体企业自身特殊性，平衡集体企业内部关系，以协商为基础构建现代法人治理机制，为集体企业的发展提供内生动力。

第一，在股东会设置方面，应以“一人一票”为决策机制，保持城镇集体企业决策的集体性和人合性。城镇集体企业作为特别法人，有别于营利法人的资合特性，发展高度依赖集体企业的劳动群众，并不以追求利润为唯一目的。如若采用公司制中股东会以出资额为限的表决机制，难免会引发外部资本侵占问题，进而导致控制股东与非控制股东的利益争夺。一人一票的表决机制既能够体现城镇集体企业在集体主义之下的协商传统，又能平衡股东及劳动者利益。第二，董事会中应有职工董事代表。可选举职工代表进入董事会，参与企业经营决策，监督管理层的经营行为。对职工董事所占比例，可以按照职工股权在企业股权结构中所占的比重确定，或者由公司章程决定，但不应以职工的人数规模来确定。职工董事代表的选任一方面顺势承接职工大会的管理职能，另一方面保证了劳动群众在企业重大问题上的参与决策权和监督权，避免了外部监督的滞后性弊端。第三，监事会应容纳多方利益主体，满足监督需求。监事会的设置改变了过去单一的行政监管模式，集体企业的职工作为所有者、经营者和监督者的多重身份，以实现利益最大化为目标而进行自我约束和相互监督，形成一个有机的制衡整体。

作为一个社会企业，城镇集体企业的监事会成员除却职工监事和股东监事之外，还需要纳入更多的外部利益相关者。一方面是政府监管介入的必要性。城镇集体企业作为社会企业既追求社会目的又追求利润，同时具备了“道德人”和“经济人”的双重基因。①城镇集体企业“社会性”与内部控制人“牟利倾向”之间的矛盾决定必须有政府的监管，以防止集体企业偏离设立宗旨，假借社会责任之名行营利之私。另一方面是社会公众监督作为补充力量。在社会企业的基本定位之下，城镇集体企业的发展最终是要回馈社会，以增加社会福利为最终目标，因而需要社会公众作为监督者来评判企业行为。社会公众的监督在企业外部可以通过信息公开制度的构建而达成，但较之参与内部监督，信息公开的内容仅是企业想要社会公众所了解的，内容难免会有所偏颇。而通过参与企业的监事会能够掌握更多的企业经营信息，形成更强的监督力量，补充政府监督和企业监督的滞后和乏力。

五、结语

城镇集体企业作为联结公有制经济和市场经济的优质媒介，在赋能共同富裕实现的道路上具有着双重含义，既需用自身改革助力共同富裕取得实质性进展，又要在共同富裕的时代目标下实现自我新发展。针对城镇集体企业赋能共同富裕过程中出现的问题指向，需要结合城镇集体企业发展的时代契合性，着眼于宏观面向、立法支撑、产权保障及微观治理四个维度进行完善。应以社会企业为基本定位为城镇集体企业注入新的时代内涵，改变城镇集体企业“上接政府、下为企业”的历史定位及功能，归还城镇集体企业的经营自主权，发挥集体企业联社的衔接作用，实现指导、监督、服务城镇集体企业的功能，落实集体法人财产权，丰富职工的产权要素，承认劳动、技术要素人股，完善劳动分红制度。在现代法人治理机制构建方面，应以协商为基础，体现集体企业的人合性，实行“一人一票”的民主决策机制，引入职工董事，扩大监事会组成人员。城镇集体企业赋能共同富裕的实现并非可以一蹴而就，就其未来的演变路径而言，既应当重视城镇集体企业在集体经济中的中坚作用，平衡农村集体企业与城镇集体企业的发展，引导社会形成关注城镇集体企业赋能共同富裕的共识与合力，又要创新城镇集体企业的发展路径，摒弃一味套用公司制改革的模式，鼓励创新、可持续的改革道路。