日本国有资产处置路径浅析

朱丽娜

国有资产是国家安全和国民经济发展的基石。我国国有资产体量庞大，但其中也不乏低效无效资产，影响了国有资产的整体运营效率。针对国有资产的不同类型灵活采取多种方式对于提升国有资产利用效率，进而提升整体经济效能具有重要意义。国外虽较少有与我国国有资产完全对等的资产范畴，但同处亚洲的日本在国有资产管理方面与我国存在一定的相似性，研究日本在国有资产管理方面的路径和经验，对于完善我国国有资产管理方式，提升国有资产利用效率具有一定的借鉴意义。

一、日本国有资产分类及管理体制

（一）日本国有资产分类

根据日本《国有财产法》规定，广义的国有资产是指国家拥有的所有财产，包括不动产（土地、建筑等）、动产（现金、汽车、船舶等）、用益物权（地上权、地役权等）、债权（贷款等）、知识产权（特许权、著作权等）等。狭义的国有资产则是指不动产、部分动产和有价证券等。现金（基于会计法规定）、债权（基于国有债权管理等相关法律规定）、物品（基于物品管理法规定）则归属于其他法律体系管辖。

根据《国有财产法》对国有财产的管理和处置规定，日本国有资产大致可分为“行政资产”和“普通资产”两大类。行政财产是指直接用于行政目的的资产，包括政府大楼、公务员宿舍、监狱等公用财产，道路、河流、港湾等公共用财产，以及皇居、御所等皇室用财产等。普通财产则是指除行政资产外的所有国有资产，包括政府大楼旧址、未被利用的国有土地、出租给地方公共团体的绿地及道路等资产，以及向独立行政法人等的政府出资资产。

（二）管理体制

日本构建了法制化的国有资产管理体制，国有资产的监督管理主要依据《国有财产法》和《财政法》进行。根据日本对行政资产和普通资产的界定，两者的区别在于除极少情况外，行政资产不能作为私权对象，但普通资产可作为国有私有物承认其为私权对象，因此两者在管理方式上有所不同。根据日本《国有财产法》规定，行政资产是实现行政目的的必要物质手段，其管理权集中于各省厅；普通资产因具有财政资产性质，主要由财务省负责。财务省作为出资人代表和管理部门负责国有出资资产的统筹管理、经营预算和决算，下设分支机构负责各地具体业务管理。同时，财务省也承担着综合协调各省厅的职责，在国有资产管理中发挥中枢作用（如图1）。

二、日本国有资产的利用方式

随着人口减少和少子老龄化进程的加速，日本社会对国有资产的开发利用需求也发生了很大变化。为推动社会可持续发展，日本政府于令和元年（2019年）开始采用“最佳利用方案答辩”的方式，即结合社会需求变化及国有资产特性，对不同开发利用方案进行比选，从中筛选出最合适的方案。在优先保障社会公共利益的同时，通过科学、合理的开发利用方式实现国有资产效能的最大化。根据形态不同，日本国有资产可分为国有用地等不动产以及政府出资的企业资产两大类。

（一）国有不动产的利用方式

根据地区和社会发展需求，结合国有不动产的各自定位和特征，日本灵活调整国有不动产处置的基本方针，采用了包括储备资产认定、组织市场竞标、资产交换以及定期租赁等不同的分类利用方式。（见表1）

1.储备资产与定期借地权

日本将国有企业的“公共性”放在首位，在国企改革及国有资产利用中始终坚持“公共性”原则。为应对未来经济社会发展，以及由此产生的更多的行政需求，日本采用了“储备资产认定”与“定期借地权”制度相结合的方式。

储备资产认定制度是指各省厅根据政府发展导向，将高价值、稀缺但暂未明确开发方向的土地预留起来纳入储备资产范畴。储备资产一般位于东京都市圈（首都圈、近畿圈），以及各地经济、行政中心所在地，且具有一定规模（1000—2000㎡以上）的国有土地资产，也会综合地区和土地自身条件进行认定。截止2022年末，日本共有61处国有资产被认定为储备资产。（见表2）

被纳入储备资产的国有土地并非任其闲置，而是可以先结合当地需求，通过租赁“定期借地权”的方式加以灵活利用。定期借地制度是指土地所有权人与承租方签订一定期限的租赁合同，租赁期届满土地重新归还给所有权人的制度。由于租赁期限得到法律保障，有利于承租方合理制定经营计划，同时也能节省大笔土地购置款，有利于初创企业的早期发展。

储备资产认定与定期借地权制度的综合应用，一方面可以将暂未明确开发方向的土地通过租赁方式先利用起来，避免土地闲置和资源浪费；另一方面通过所有权预留的方式，也能为后续区域开发储备充足的土地和发展空间，避免未来无地可用。截至2022年底，依据定期借地权制度，成功租赁储备资产项目148宗，合同金额约42亿日元/年。为应对少子老龄化带来的社会环境和需求的变化，2010年后，日本政府也积极推进“定期借地权”制度在储备资产以外的国有资产中的应用，尤其是通过租赁方式向社会提供保育、看护类设施。截至2022年底，已向社会提供保育类设施共计163处（定期借地72处，出售91处），看护类设施共计118宗（定期借地64处，出售54处），分别满足了16365人的保育需求和10624人的看护需求。

2.组织市场竞标

对于未被纳入储备资产的国有不动产，社会公共团体如有使用需求的可优先向地方财务局提出申请。若在受理期限内地方公共团体未提出申请的，财务局通过组织“一般竞标”向市场公开征集需求方，通过市场需求的征集在提高国有资产利用效率同时，也有利于充分发挥民间智慧为地区开发提供合理化方案和建议。

各财务局每年发布两次“一般竞标”公告，公告信息通过招标指南、新闻广告、财务局官网等渠道发布。一般竞标包括“一阶段”和“二阶段”两种方式：“一阶段”竞标是指按照“自由竞价、价高者得”原则确定竞得人；“二阶段竞标”则是先向财务局提交包括国有土地在内的整体片区开发方案，方案审查通过的竞标候选人才能获得出价资格，出价最高者为最终竞得人。

通过一般竞标方式仍未最终成交的国有资产，市场化主体可在一定期限内向财务局提出使用申请，财务局根据提交申请的时间先后决定最终受让方。国有资产成交后需进行所有权的转移登记，转移登记不收取手续费，但仍需缴纳登记许可税。

3.资产交换和信托

受历史遗留问题影响，日本国有不动产也存在着区位分散、产权分离等问题，不利于统一规划、统一运营和整体利用。鉴于此，日本政府通过灵活的产权交换制度，采用等价或不等价加补偿的方式实现不同区域间不动产产权的互换。通过产权互换方式能够将原本分散的不动产资源集中起来，一方面有利于降低物业分散管理的成本，另一方面也有利于通过资源的整合提升物业整体的开发利用价值。如2018年11月，日本财务省将位于千代田区大手町place西塔中的三层办公楼与位于霞关地区的日本邮政大厦进行了产权互换，最终邮政大厦作为中央省厅的办公场所得以整体利用。自2006年实施产权交换制度以来，截止到2022年，日本政府共计完成了88宗物业的产权交换，涉及金额约95亿日元，有效提升了国有资产的利用效能。

除产权交换外，为实现国有资产价值和收益最大化，资产信托也成为日本国有资产处置的一个重要方式。同样是大手町place，日本财务省于2016年将该物业的东塔信托给瑞穗信托银行，由其负责运营和资产处置，经过信托银行多年租赁运营，最终该资产于2022年以4364亿日元的价格成功售出，该笔交易在日本房地产交易中达到顶峰，同时也吸引了外资基金的广泛关注。

（二）企业出资资产的处置

自20世纪80年代日本实施“民活”路线以来，日本国有企业已基本被民营化，国有出资资产集中布局在社会基础设施领域。截至2021年，日本国有资产中政府出资资产为93.7兆日元（1兆日元=1万亿日元），占国有资产总额的约七成，政府出资法人数227家。除都市再生机构（日本住宅公团、住宅·都市整备公团等）改制为独立行政法人，成为政府非盈利组织外，其他日本公营企业均已改制为特殊公司法人。截至2021年底，日本政府持有的特殊公司法人的股份总额为32.8兆日元，以及从旧石油公团继承和通过继承税等得到的股份总额为0.5兆日元，合计33兆日元。具体出资情况如表3。

日本特殊公司与民营企业一样都须遵守《公司法》及上市公司的相关法律规定。在此基本上，日本又结合特殊公司所属的行业特征及企业经营状况制定了专门法律，按照“一企一法”进行分类监管。如日本邮政主要依据《邮政公司法》经营，财务省是日本邮政的股东，但日常业务监管由总务省负责，当中涉及的银行、保险业务还须同时接受金融厅的监管。又如JR（即日本铁道）三家公司自2001年整体上市后，理论上虽不再受JR公司法的限制，但国土交通省出台了《本州三公司注意事项指南》，依据该指南对JR三公司经营业务进行指导、劝告和命令以确保铁道业务的顺利开展。

日本法律规定政府出售其持有的股份时，应确保公平、公开。政府在制定国有出资资产交易方案后，需接受财务省“财政制度审议会”的调查审议，并对审议会提出的问题进行答辩。答辩通过后，才能确定牵头的证券公司委托其进行股票售出前的相应准备，准备工作完成后，须对外发布股份转让的相关信息。

如日本东京地铁计划于2024年上市，日本政府与东京都政府分别持有东京地铁53.4%和46.6%的股份。早在2022年5月，日本国土交通省就在财政制度审议会中就东京地铁股份出售进行答辩，基于这一答辩，日本政府与东京都政府决定将东京地铁公司的持股比例各自削减50%。为顺利推进东京地铁的上市计划，并确保交易公平、公开，日本政府选择了五家经纪公司牵头东京地铁运营商的首次公开募股（IPO），包括野村证券公司（Nomura Securities Co.）的国内销售和高盛日本公司（Goldman Sachs Japan Co.）的海外销售。后续政府持股部分的出售收入将用于东日本大地震的震后重建工作。

四、经验借鉴

日本对国有资产的分类管理经验，对于完善我国国有资产管理，创新国有资产管理模式具有积极的借鉴意义。

（一）健全的国有财产法律制度体系

围绕国有财产管理，日本制定了相对完善、层次清晰的法律法规体系。1948年出台的《国有财产法》是日本国有财产管理最基本的法律，是依据日本新宪法规定在旧财产法基础上修订的。在此基础上，针对《国有财产法》未涉及的特殊事项，日本还出台了如《国有财产特别措施法》《国有公务员宿舍法》等特别法律，以及各项配套实施细则和行政命令。健全的国有资产管理制度体系，为日本国有资产的规范、灵活管理提供了法律依据和支撑。

（二）统一的国有资产综合管理主体

财务省是日本国有资产的统筹管理机构，负责对国有资产管理活动的统一指导和监督。鉴于国有资产在日本各地均有分布，由财务省直接管理并不现实，因此《国有财产法》也规定了国有资产管理的具体执行机构可由财务省委托给各地下属机构、地方公共团体或地方政府部门，各执行部门需向财务省报告国有资产的管理情况，包括用途变更、财产损益等。“财务省统一领导、各部门分工负责”的管理模式，既保持了日本国有资产管理政策的连续性和统一性，也提升了国有资产的管理效率。

（三）清晰的国有资产分类方式

国有资产管理体制和管理方式的设计以清晰、科学的国有资产分类为基础。日本结合国有资产的用途性质将其划分为“行政资产”和“普通资产”两大类，行政资产进一步细分为公用资产、公共用资产和皇室用资产等，普通资产又细分为政府大楼旧址、未利用的国有土地、出租的绿地和道路资产，以及政府的出资资产等。规范、细致的资产分类方式为日本国有资产的分类、分层、分级管理提供了依据。

（四）严格但灵活的资产管理方式

日本国有资产管理严格按照“公益性优先”原则，规定国有资产不能由各部门随意处置，需严格按照管理程序执行。但为提高国有资产的利用效率，针对不同区域、不同特征的国有资产，日本也采取了灵活的管理和处置方式。通过储备资产认定制度、定期租赁权制度、一般竞标、产权互换和信托等多样化的管理、处置方式来确保国有资产的妥善管理和有效利用。

参考文献：

[1]日本财务省理财局.国有财产报告.2023（8）.

[2] 国内外国有资产管理的理论和制度比较研究.国资委指数机关团委. http：//www.sasac.gov.cn

[3]王彤.世界各国国有资产管理体制比较.经济管理与研究[J].2006（4）：86-91.