打好生态环境领域立法执法司法“组合拳”

刘立明

近日公布的全国人大常委会2024年度立法工作计划显示，我国今年将扎实推进生态环境法典编纂工作，力争年内提请审议。这意味着继《中华人民共和国民法典》后，我国第二部以“法典”命名的法律正在稳步推进。

用最严格制度和最严密法治保护生态环境，是我国生态文明建设的重要要求和可靠保障。当前，世界上许多国家通过制定针对生态环境各要素、各领域的法律法规来保障生态环境，且瑞典、法国、意大利等国家已经拥有了环境法典。但在应对气候变化、生物多样性丧失、化学污染等方面，环境法的要求与执行之间仍然存在着较大落差，环境法的实效性仍面临挑战。如何提高环境法的实效性，让环境保护行动落到实处？这是全球环境治理亟待破解的难题，也是我国加强生态环境法治保护的重点，其关键在于打好生态环境领域立法、执法、司法“组合拳”。

以编纂生态环境法典为契机，强化法律的操作性。目前，我国已有生态环境保护相关的法律30余部、行政法规100多件、地方性法规1000余件，初步构建起以环境保护法为统领，涵盖水、气、声、渣等各类污染要素与山水林田湖草沙等各类自然生态系统的生态环境保护法律体系。从基本构成来看，环境立法主要包括污染防治立法和生态保护立法两个方面。在立法内容上，部分规定还不能完全适应新时代生态文明法治建设的新任务新要求，有的环境技术规范和标准较为滞后，如新污染物治理缺乏相应标准；部分规定原则性过强，相应的配套性立法未能及时跟进；有的法律概念内涵不明确，如长江保护法第95条对“长江支流”的概念界定不清晰，导致实践中对“二级以下支流”是否属于岸线管控范围存在争议。在地方性法规规章与上位法的衔接上，部分地方立法重复上位法规定，未能结合地区的地理特征、人口密度、资源禀赋、经济发展阶段落实上位法，在资金保障、技术标准、法律责任等方面缺乏实施细则。

为此，在宏观层面，应当坚持与时俱进，稳步推进生态环境法典编纂。需要注意的是，编纂生态环境法典既不是简单的环境法律汇编，也不是制定全新的环境法律，而是以法典化的立法方式对现行生态环境法律制度规范进行系统整合、编订纂修、集成升华，以增强生态环境法律制度规范的系统性、整体性、协同性、时效性。在微观层面，应当聚焦法律规则的可行性，推进重点领域标准规范的制定修订，出台符合各地区实际的法规标准，提高环境法的可操作性。

以推动环境司法专门化为抓手，提高司法保护效能。《中共中央国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》中提出的“加强生态环境领域司法保护”是对于环境司法提出的整体性要求，但这里的“加强”并非简单地加大强度或者扩大范围，而是在结构和功能不断优化的基础上，推动环境司法专门化发展，提高生态环境领域司法保护的效能。自《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》确立环境资源审判专门化总体工作思路以来，经过长期努力，我国基本形成了专门化的环境资源审判组织体系，构建了既体现我国国情，又充分发挥我国司法体制优势的专门环境诉讼制度，司法对生态环境的保障功能得到了有效发挥。

但是，专业化程度越高，纠纷解决越具有独特性，对裁判尺度统一的需求也就越高。从这个角度看，当前的生态环境司法工作中还面临一些具体问题，一些地方环境资源案件范围还不尽明确、裁判标准不尽统一，“类案异判”的情况仍然存在，专门审判机构实质化运行效果有待提升。对此，一方面，进一步科学合理划定环境资源案件受案范围。最高人民法院发布的《环境资源案件类型与统计规范（试行）》将与生态环境保护和自然资源可持续利用有密切关联作为案件类型划分的主要依据。在此基础上，相关的刑事罪名和民事、行政案件案由可进一步细化。另一方面，强化司法机关与生态环境行政主管部门、自然资源行政主管部门等部门的沟通协调，在案件线索移送、环境修复执行、追究损害责任、环保法治宣传等方面协同发力，依法视情对行为人选择或综合运用刑事、民事、行政处罚，促进刑事追诉、民事赔偿、行政履职依法融合。

以执法与司法协同为重点，强化对生态环境的长效保护。司法权的本质是判断权，其重点在于对是非曲直的判断，但难以对具有复杂专业技术要求的责任落实及判决执行作出具体安排，通常意义上的“法院执行”主要是以强制措施为主、以给付为主要内容，在满足生态环境修复责任的技术性要求方面存在难度。另外，对个案进行审理是司法最基本的特征之一，在司法审判中，法院主要关注的是个案，追求“案结事了”，并不具备围绕判决的执行情况的长期工作机制。

基于上述原因，司法机关在监督行为人落实生态环境修复责任的执行能力方面存在客观欠缺，而针对该问题，行政机关则具有明显的功能优势。政府及其环境保护监督管理部门具有较丰富的环境监督管理经验和专业技术能力，能够更好满足落实生态修复责任的专业技术性强的要求。且行政权与人民群众的联系更直接、更经常，其行使具有主动性、持续性特征，能够更充分回应生态修复责任落实的长期性工作要求。基于此，应当持续强化司法权和行政权的功能互补。一方面，在环境民事公益诉讼中，充分发挥行政权对于判决执行的保障作用。如在关于环境民事公益诉讼原告资格规定的基础上，增加有关生态环境保护监督管理部门组织和落实环境民事公益诉讼判决中生态环境修复责任的具体规定，确定相关行政机关组织落实环境民事公益诉讼判决中生态环境修复责任的合法性，避免出现推诿或者逃避责任的情形。另一方面，在环境行政公益诉讼中，强化环境行政公益诉讼中司法对行政的监督，尤其是进一步完善诉前程序，强化检察建议的监督功能。在“抓前端、治未病”的理念基础上，构建发出前调查核实、发出中协助整改、发出后持续跟进的工作机制，保证提出的问题“精、准、实”，真正让检察建议帮助相关部门在环境保护方面“祛病除根”、标本兼治。

（摘自6月5日《学习时报》）