司法工作人员渎职犯罪“恶劣社会影响”的理解与认定

刘子墨

摘 要：司法工作人员渎职犯罪的认定中，“恶劣社会影响”常被泛化理解，外延不断扩张，而内涵始终不明确，易造成舆论僭越司法，影响定罪量刑的确定性，间接损害时效制度的价值。应当剔除新闻媒体等主观评价因素，将“恶劣社会影响”解释为客观存在的非物质损失，并注意与“其他情形”进行区分。控制舆论因素在合理范围内发挥监督功能，确保法律独立、公正实施。

关键词：重大损失 非物质损失 追诉期限 舆论监督 渎职犯罪

目前，刑法第397条规定的滥用职权罪、玩忽职守罪占人民检察院直接受理立案侦查案件近半比例，两罪均以“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”为成立前提。根据2012年“两高”《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》（以下简称《渎职解释（一）》）的相关规定，“重大损失”包括：（一）造成死亡1人以上，或者重伤3人以上，或者轻伤9人以上，或者重伤2人、轻伤3人以上，或者重伤1人、轻伤6人以上的；（二）造成经济损失30万元以上的；（三）造成恶劣社会影响的；（四）其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形（以下简称“其他情形”）。人民检察院办理滥用职权、玩忽职守案件，多数以渎职行为“侵害国家机关形象与公信力”“引发新闻媒体广泛关注”“造成大规模上访”［1］适用“造成恶劣社会影响”条款。近年来，“恶劣社会影响”的外延正不断扩张，而内涵始终不明确，引发诸多争议，更有批评观点认为该种情况助长了媒体审判的倾向，应当引起警惕。

一、“恶劣社会影响”的实践功能

（一）作为渎职犯罪结果

刑事司法领域的渎职犯罪以非物质损失结果为常态，如造成冤假错案、导致犯罪分子逃避处罚、侵犯公民自由等，不在《渎职解释（一）》明文规定之列，能够与之匹配的，只有第三款“恶劣社会影响”与第四款其他情形。检法机关出于司法习惯，通常对适用兜底条款持谨慎态度，倾向以“恶劣社会影响”追诉。

（二）延长追诉期限

“恶劣社会影响”不属于法定可以延长追诉期限的情形，但在很多渎职案件中，实际发挥着延长时效的功能。《渎职解释（一）》第6条规定，滥用职权罪、玩忽职守罪追诉期限应从危害结果发生之日起计算；有数个危害结果的，从最后一个危害结果发生之日起计算。司法工作人员渎职犯罪通常较为隐蔽，发现时往往已经超出追诉期限，办案部门于是将案件被曝光后，造成社会公众强烈不满、媒体舆论大范围报道，评价为“恶劣社会影响”，视为渎职行为造成“新危害结果”，达到延长时效的效果。

（三）规避结果归属争议

司法工作人员的渎职行为通常不会直接造成“人员伤亡”“财产损失”，而是由介入因素导致危害结果。较为常见的如：公安民警放任犯罪嫌疑人不受追诉，嫌疑人逃避追诉后继续犯罪，造成人员伤亡；监管民警给服刑罪犯捎带手机、电脑等违禁品，罪犯用以实施诈骗，造成被害人财产损失；社区矫正工作人员玩忽职守，导致矫正对象脱、漏管，其间重新犯罪，造成人员伤亡或财产损失。办案部门受到传统“直接因果关系说”“间接因果关系说”以及“偶然说”“必然说”的影响，认为渎职行为与上述结果没有必然因果关系或出于多因一果，不敢以“人员伤亡”“财产损失”条款追诉，故采取折中的方案，适用内涵较为模糊的“恶劣社会影响”，将“损害司法公信力”“引发网络舆情”“多人次上访、上告”作为犯罪结果，既规避了结果归属争议，也不至于使行为人逃避处罚。

二、“恶劣社会影响”滥用引发的问题

除作为“重大损失结果”是司法解释的应有之义外，其他两项实践功能均有过度利用规则或变通之嫌。加之“恶劣社会影响”本身概念模糊，易被泛化，几乎成为除物质损失之外无所不包的“大口袋”，引发了一系列问题。

（一）舆论僭越司法

从司法实践情况来看，办案部门实际将“恶劣社会影响”内涵理解为人民群众对渎职行为的主观评价、感受，如新闻报道、网络舆情、上访上告等，若换作国家机关视角，即损害形象、公信力。靠社会舆论决定犯罪与否，显然是不符合现代法治精神的。而且，舆论因素缺少相应的评价体系与标准，容易受媒体层级、转载数量、上访规模等影响犯罪认定，导致罪与非罪、罪轻与罪重受到人为操弄。不乏控告、举报人为此特意去省级、国家级机关闹访、闹诉或者发动网络水军，反而激化社会矛盾。被告人和辩护人对此常有异议，提出舆论是社会监督的一种方式，不能以媒体进行了报道就当然认定造成了恶劣社会影响，也有审判机关支持这种观点，导致无罪案件出现。

（二）侵蚀时效制度

近年来，陆续出现一批将群众上访、媒体报道作为“恶劣社会影响”，以“出现新危害结果”为由延长追诉时效的案例。从司法解释条文来看，这种方法并没有超出时效规则规定的范畴，造成的实际效果是，似乎渎职犯罪可以不受追诉期限的制约，只要事后出现了媒体舆论因素，就可以随时启动追诉，否认了时效制度的价值。虽然不少判例支持这种做法，但反对声音正日渐增多。如最高法刑二庭工作会议认为“如果将事发几十年后舆情扩大结果也作为犯罪的构罪要件，既不符合刑罚归责的主客观相一致原则，也会引发类似案件司法认定不统一问题，如同类案件有舆情的予以追诉，没有舆情的不予以追诉；又如，轻罪案件予以追诉，重罪案件反而因为过了追诉时效不予以追诉……”［2］

（三）影响定罪量刑

“舆论定罪”的另一面则是，还有一些渎职行为因缺少社会评价因素，得以逃避追诉。比如渎职行为导致犯罪嫌疑人逃避处罚或继续犯罪、黑恶势力坐大成势、侵害公民自由、毒品流入社会、破坏监管改造秩序等，对国家、人民利益的侵害程度，不亚于人员伤亡、财产损失，但能得到公众关注的实际寥寥无几，因不满足“恶劣社会影响”的条件而无法追责。以社会评价为核心要素的“恶劣社会影响”，也难以全面、准确评价渎职犯罪的结果。以公安民警玩忽职守，导致犯罪嫌疑人再犯罪案件为例，“恶劣社会影响”仅仅看到了人民群众对渎职行为做出负面评论，国家机关形象和公信力遭受破坏，却忽视了渎职行为本身对被害人家庭、公共秩序的客观损害，而后者危害显然比前者更为严重。从全国判例来看，以“恶劣社会影响”追诉的案件普遍处罚较轻，以3年以下有期徒刑、缓刑、相对不起诉为常态。

上述问题的根源可以归结为一点，即“恶劣社会影响”的处罚依据是罪行本身的严重性，还是事后评价的恶劣性。如果同时具备二者，自然不存在争议，如果独具其一，又应如何评价？诚然，受媒体的关注度、群众反映可以从一定程度上证明渎职行为造成不良社会影响的严重程度，司法中若过分注重两者的作用，就会造成舍本求末、以偏概全，影响法律的正确实施。［3］

三、“恶劣社会影响”的理解

解释“恶劣社会影响”不能脱离刑法文义，“恶劣社会影响”作为滥用职权罪、玩忽职守罪的追诉标准之一，必须符合刑法第397条“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”的表述。刑法全文除第397条外，另有50余处“重大损失”的表述，如交通肇事罪“致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失的”，生产、销售伪劣农药、兽药、化肥、种子罪“使生产遭受重大损失的”，签订、履行合同失职被骗罪“致使国家利益遭受重大损失的”，战时临阵脱逃罪“致使战斗、战役遭受重大损失的”等，以上“重大损失”都是犯罪行为造成现实层面的损害，而非社会公众对犯罪行为的心理评价。

况且，在现代法治社会，国家机关应当时刻置于媒体与公众的监督批评之下，公民上访、上告也属于行使正当权利，即使会对国家机关形象、公信力乃至工作秩序造成一定的困扰，但这是维系民主制度必须承担的社会成本，不应评价为“公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”。

综上，定义“恶劣社会影响”应当抽离主观评价要素，将之视为客观存在的损失结果。具体而言，刑法语境下的“社会”应解释为不特定多数主体，“影响”即作用、改变，结合罪状，应理解为对利益造成的损害，“恶劣”则是要求损失达到一定的程度，对处罚范围作出必要限制。“恶劣社会影响”应当是渎职行为对不特定多数主体的非物质利益造成的重大损害。就人民检察院直接受理立案侦查案件而言，常表现为特定领域的秩序遭受破坏，比如危害社会治安、助长黑恶势力、破坏监管秩序等。

实践中有观点认为，如果将主观要素排除出“恶劣社会影响”，可能会导致一些群众反响强烈的渎职行为无法受到追诉，有违社会公众对司法公正的期许。笔者认为无须有这种担忧，渎职犯罪引发公众愤慨，根源在于渎职行为对公众利益造成了损害，后者才是处罚的实质依据。反之，如2020年某司法工作人员在庭审直播过程中就嫌疑人“收受贿赂不办事”发表了不当言论，造成大量网络负面舆情，如果将“恶劣社会影响”理解为“强烈社会反响”，那么应当以滥用职权罪定罪处罚，结论显然是荒谬的，其行为虽然引发了道德层面的批判，但没有对公众利益造成客观损害，不应被刑法规制。

从客观存在的角度解释，可以化解目前“恶劣社会影响”泛化带来的困扰。一是剔除主观评价要素后，媒体舆论无法再左右“恶劣社会影响”的认定，干预罪与非罪、罪轻罪重的司法裁判。二是将“恶劣社会影响”客观化后，渎职犯罪的时效将固定于一点，即不特定多数主体利益受损之日。即使事后出现舆情等因素，也不能再视为新的危害结果，用以延长追诉期限。维护时效制度价值的同时，也无须对现有司法解释进行补充或修改。三是将“恶劣社会影响”解释为“不特定多数主体利益”，办案人员无法再借助“恶劣社会影响”规避渎职行为造成“人员伤亡”“财产损失”的结果归责争议，倒逼办案人员摒弃旧因果关系学说，防止重罪轻罚。

四、“恶劣社会影响”的认定

任何渎职行为都会不同程度侵害国家机关的正常活动，而非物质损失难以量化，是否达到应当追诉的程度，应由司法工作人员承担判断的主体责任，判断的过程中既要依赖自身的智慧，也要顾及社会常识与公众的价值观。

（一）“非物质损失”的判断

“恶劣社会影响”属于非物质损失结果，应先划定刑法中“非物质损失”的最大范围。目前，这一领域的理论研究还比较少，可以运用体系解释，参考那些非物质损失可以成为相关罪名的处罚依据，常见如社会管理秩序、公共安全、市场经济秩序、人身自由、人格名誉、司法公正、民主权利等，但并未包括社会公众的情绪、感受。并结合政治、社会学常识，将不宜由刑法保护的非物质利益排除，也不能将民主、法治制度运行过程中正当的社会成本视为损失，如机关形象与公信力、公民上访、媒体报道等，都不是刑法意义上的损失。

（二）“恶劣社会影响”与“其他情形”的界限

“恶劣社会影响”与“其他情形”都属于非物质损失结果。如何区分二者范围，应当从明确“恶劣社会影响”的外延着手，余者即可归于“其他情形”，关键在于“社会”属性。“恶劣社会影响”具有一定的群体性，涉及不特定多数主体的利益。相对应的，“其他情形”指向少数个体利益遭受侵害的情况。当然，司法实践中有时并不容易分辨少数与多数的标准，可以继续考察负面影响是否覆盖某一特定的工作、生产、生活领域。较为典型的争议是，监管警察常年为罪犯捎带违禁品，严重破坏监管秩序的，如果单从波及的人员数量来看，监管场所似乎很难与“社会”相提并论。但是，这种负面影响覆盖了监管领域，而监管活动也是社会管理活动中的一环，因此可以评价为“恶劣社会影响”。

还有一些案件，评价角度的不同，也能影响“恶劣社会影响”与“其他情形”的适用。以公安民警有案不立、压案不查为例，如果将犯罪结果描述为“导致犯罪嫌疑人逃避追诉”或者“导致犯罪嫌疑人继续实施犯罪”，由于所涉皆是个案，公共属性不明显，因此应当适用“兜底条款”。如果从“导致黑恶势力坐大成势”的角度评价，黑恶势力的特征在于破坏、扰乱经济和社会秩序，当然符合“恶劣社会影响”的标准，通常处罚也会相对更重。这就要求办案人员在描述事实过程中，留意涉及公共利益的要素，做出准确、全面的评价。

（三）“恶劣”程度的判断

“恶劣社会影响”本身属于客观存在范畴，难以通过技术手段测量，无法制定统一的量化标准，何种程度能够认定为“恶劣”，需要办案人员进行裁量。

首先，应比照《渎职解释（一）》规定的“人员伤亡”“财产损失”条款，衡量非物质损失是否与之相当。虽然二者难以一一对应，凭借社会经验与司法良知，通常不会出现过大偏差。其次，可以运用体系解释，参照其他有关的罪名的追诉标准，判断非物质损失是否达到了需要刑法规制的程度。比如渎职行为破坏监管秩序、造成生态破坏、危害社会治安的，如果损害程度与破坏监管秩序罪、污染环境罪、寻衅滋事罪的追诉标准相当，即可以视为足够“恶劣”。这并不要求司法工作人员同时构成渎职犯罪与普通刑事犯罪，只是关注何种程度的非物质损失是刑法所欲禁止的或不能容忍的，为判断“恶劣”程度提供参照。不过，由于司法工作人员主体身份的特殊性，应对职务行为提出更高的要求，认定的标准可以略低于一般主体犯罪。最后，如果前两种方法仍难以权衡，办案人员可以参考社会一般人的认知和价值观，结合自身判断得出结论，新闻媒体等因素可以在这一阶段起到一定的辅助或指引作用，但不能取代司法工作人员成为裁量的主体。让舆论监督在合理范围内发挥功能，摆脱泛道德化的思维定势，促进司法回归理性与事实。