河南省高速公路投融资模式分析

赵瑞瑞

摘 要：文章通过总结河南省高速公路投融资模式的发展历程，分析总结投融资面临的造价高、收益水平低、补助资金有限、财政配套能力不足等问题。结合目前新机制的相关政策文件，提出后续采用新机制和专项债模式的要求，并提出争取各类资金支持、探索政策创新、开展市场测试、鼓励民营企业参与等相关建议。

关键词：投融资 新机制 专项债 政策创新 市场测试

中图分类号：F127  文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2024）06-135-02

引言

我国公路交通基础设施的建设经过多年的发展，取得了重大的成就，路网规模不断完善扩大，公路等级不断提高，服务区域经济社会发展的能力和水平不断提升。高速公路作为综合交通体系中的骨干路网，更是从无到有，快速发展，目前路网规模全球第一。受宏观经济及政策环境等因素的影响，土地等外部刚性约束逐步增强，高速公路造价水平不断提升，项目收益无法覆盖建设运营成本，资金缺口不断加大，高速公路发展面临较大阻碍和考验。笔者旨在通过对河南省高速公路投融资模式进行分析，指导推动投融资体系的优化与发展。

一、投融资发展历程

从连霍高速开封至郑州段1994年底建成通车开始，河南省高速公路已发展近30年，投融资模式可分为三个阶段。

（一）传统模式阶段（2014年及以前）

2014年以前，河南省高速公路建设主要采用传统的BOT模式和政府收费还贷模式实施。

1.传统的BOT模式。根据河南省政府出台的《关于深化交通建设管理体制改革的通知》（豫政[2003]10号），由省辖市政府负责实施，选择投资主体负责项目建设、运营。

2.收费还贷模式。河南省共建设收费还贷高速公路3034.9公里，其中河南省收费还贷中心（现为河南交通投资集团有限公司）管理建设2944.7公里、洛阳市政府50公里、河南省交通事业发展中心40.2公里。

根据《中华人民共和国预算法》第三十五条，可以在国务院确定的限额内发行地方政府债券，除此之外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务，政府收费还贷模式终止。

（二）PPP和专项债券阶段（2015——2019年）

1.PPP模式。从2015年开始，河南省依托PPP政策（2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前的PPP模式）实施高速公路项目。由于当时的待建项目几乎全部位于“三山一滩”等贫困地区，项目建设投资高、车辆通行费收入低，财务效益较差、社会效益好。经研究分析，采用“净地+20%”的可行性缺口补助模式，由中标社会资本方负责融资、建设，并独自承担运营风险。

2.专项债券。依据《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕97号）[1]，从2017年起河南省政府累计发行收费公路专项债券252亿元，其中：2017年50亿元、2018年52亿元、2019年150亿元。

（三）创新模式阶段（2020——2023年）

随着PPP和专项债模式的实施，省本级及各地市财政空间不断压缩，继续采用原模式推进难度较大，河南省探索提出采用特许经营（BOT或BOT+EPC）模式，创新体制机制，精简工作流程，撬动社会资金参与高速公路项目建设。

二、投融资面临问题

（一）项目收益水平降低

随着区域综合交通网络不断完善，项目交叉工程多、工程量不断增大，主要材料价格、征地拆迁费用等不断提高，项目建设成本大幅攀升。目前，河南省平原地区双向四车道高速公路单位造价超1.1亿元/千米，相同技术标准的山区项目单公里造价则更高。但是，收费年限、政府定价的车辆通行费标准多年来一直没有调整，项目收入难以覆盖建设运营成本，存在资金缺口。

（二）可争取补助资金有限

依据《车辆购置税收入补助地方资金管理暂行办法》（财建〔2021〕50号），目前河南省可申请补助资金的新建高速公路仅有一条，补助标准为建安费30%且不高于4000万元/千米。项目建设成本1.9亿元/千米，扣除补助资金后建设成本为1.5亿元/千米，造价水平仍然很高。从补助项目数量和补助资金规模占比看，河南省可争取的补助资金是有限的。

（三）地市财政配套能力不足

面对严峻复杂的经济形势，同时叠加疫情、水灾等多重因素影响，河南省各地市财政收入趋紧，收支矛盾突出。同时，由于目前规划待建的项目多属内部联络路线，社会效益较好，但经济效益相对较差，需地方承担的缺口补助资金规模越大，地方财政无法承担。

（四）专项债发行空间受限

根据《关于河南省2023年预算执行情况和2024年预算草案的报告》，截至2023年底，河南省专项债余额11633.1亿元，其中省本级余额396亿元，市县政府余额11237.1亿元。2023年河南省共发行新增专项债券2111亿元，平均分摊则每个地市规模约100亿元，相比高速公路项目动辄几十亿元的投资规模，专项债空间受限。

（五）各级投资主体面临运营风险

随着PPP、专项债券、特许经营等各类模式实施项目的推进，大部分建设项目将陆续进入运营期。根据以往经验，项目通车后需要经历交通量培育期，前期交通量较低，车辆通行费收入较少，在一定时期会持续亏损，限制和压缩了各级投资主体对新项目的投资空间。

三、投融资机制

根据《收费公路管理条例》等相关政策文件要求，项目投融资模式包括政府和社会资本合作新机制要求的特许经营模式和地方政府专项债券模式。

（一）新机制

根据《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号），2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的政府和社会资本合作项目，均应按照本指导意见规定的新机制执行。

经营性收费公路属于政府和社会资本合作项目，要求全部采用特许经营模式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，同时按照一视同仁的原则，可在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持。根据《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》，投资规模大、建设难度高的收费公路等项目，应积极创造条件、支持民营企业参与;其余收费公路项目，民营企业股权占比原则上不低于35%。

同时，除作为政府出资人代表参与地方政府通过资本金注入方式给予投资支持的项目外，地方本级国有独资或国有控股企业（含其独资或控股的子公司）不得以任何方式作为本级政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目的投标方、联合投标方或项目公司股东;作为政府出资人代表时，原则上不得在项目公司中控股。

（二）专项债

按照《中华人民共和国预算法实施条例》，地方政府举债采取政府债券方式。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。高速公路项目作为有收益的公益性项目，可以发行专项债券，以项目对应的车辆通行费收入及其他业务作为还本付息资金来源。

根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，为充分发挥专项债券带动作用和金融机构市场化融资优势，在项目收益偿还专项债券本息后，仍有剩余专项收入的重大项目，可以由有关企业法人项目单位据剩余专项收入情况向金融机构市场化融资。《国家发展改革委关于盘活地方政府专项债务限额存量做好专项债券项目有关工作的通知》（发改投资〔2022〕1440号）明确收费公路属于专项债可以用作资本金的领域。

四、相关建议

在项目推进过程中，应按照投融资政策相关文件要求，选择适合的投融资模式，同时为保障项目落地，可从以下几个方面探索。

（一）争取各项支持资金

根据中央下发的各类文件，积极申请、争取各类投资支持，如车辆购置税补助资金、中央预算内资金、政策性开发性金融工具等。按照申报项目要求，落实各项申报条件。同时依据《政府投资条例》，采取直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等政府投资支持资金安排方式，其中政府投资项目，以直接投资方式为主;经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。

（二）探索政策创新

《收费公路管理条例》于2004年发布施行，其中：关于经营性收费公路最长30年的收费年限规定是基于当时的收费公路建设成本统一匡算设置的;车辆通行费收费标准属政府定价，近年来基本没有调整。基于新建高速公路项目建设成本较早期大幅攀升的情况，按照现行收费期限和收费标准测算，难以收回投资，社会资本投资意愿大幅下降。考虑进行政策创新，探索实施收费期限延长及定价机制改革等措施，提高项目经济效益，提升对社会资本吸引力。

（三）积极开展市场测试

项目落地的前提条件是社会资本愿意参与投资、金融机构愿意参与融资，通过面向社会资本和金融机构就项目关键条件开展市场测试，可充分了解社会资本和金融机构的关注焦点及参与意愿。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，对社会资本和金融机构参与意愿高的项目，可考虑优先实施;对于参与意愿低的项目，应完善项目交易机构等相关条件后，重新进行市场测试。

（四）鼓励民营企业参与

一是按照《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》要求，优先选择民营企业参与;二是鼓励通过技术、管理、经营模式等创新手段降低项目建设和运营成本，增加项目收入，由此获得的额外收益主要归特许经营者所有，提升项目收益水平，从而提高对民营企业的吸引力;三是各级政府建立多部门协同机制，为项目推进给予必要支持和便利，营造良好制度环境。

（五）转变经营理念

高速公路行业单纯依赖通行费收入的传统经营模式已进入发展瓶颈，通过发展路衍经济推动产业转型升级，培育新的经济增长点，是高速公路企业今后经济效益和社会效益最大化的必然选择。特许经营者应主动开拓市场，深挖经营潜力，勇于参与竞争，积极创造新的企业利润增长点，持续增强造血功能和反哺交通运输的能力，形成良性循环。

参考文献：

[1] 地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）（财预〔2017〕97号）[EB/OL].（2017-6-26）[2024-4-2].http：//yss.mof.gov.cn/zhuantilanmu/dfzgl/zcfg/201707/t20170712_2647400.htm

[2] 基础设施和公用事业特许经营管理办法（国家发展改革委、财政部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、人民银行令第25号）[EB/OL].（2015-4-25）[2024-4-2].http：//yss.mof.gov.cn/zhuantilanmu/dfzgl/zcfg/201707/t20170712_2647400.htm

（责编：吕尚）