新形势下推进山西城乡融合发展的路径及政策研究

摘 要：推动城乡融合发展是解决城乡发展不平衡、乡村发展不充分问题的必由之路，也是山西省促进资源型地区经济转型和建设好“示范区”“新高地”的内在要求。文章将山西城乡融合发展置于中部崛起的大背景下进行比较研究，梳理了我国在城乡融合发展方面的战略演进，在总结已有相关研究的基础上，结合国内外有关地区推动城乡融合发展的先进经验和典型模式，提出推动山西省加速城乡融合发展、加快实现农业农村现代化的对策建议。

关键词：城乡融合 城乡二元结构 乡村振兴

中图分类号：F207

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2024）06-130-03

中国特色社会主义迈入了新时代，我国社会的主要矛盾已经悄然转变，由原来的人民日益增长的物质文化需求与落后的社会生产之间的矛盾，转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间矛盾。当前，我国经济社会发展中最为显著的不平衡现象仍然集中在城乡之间，而乡村发展的不充分则是最为突出的问题。统筹城乡发展、推动城乡融合，是满足人民日益增长的美好生活需求的必由之路，是实现全体国民共同富裕的必然路径，更是确保“两个一百年”奋斗目标如期达成的关键所在。

山西是我国典型的资源型和经济欠发达省份，全省乡村发展多样化特征明显，发展不平衡不充分的问题比较突出，农业现代化发展相对滞后，农业发展质量不高，多年来各种要素更多向城市流动，农村长期处于“失血”“贫血”状态。在深入推进全省乡村振兴的大背景下，全省乡村发展正处于大变革、大转型的关键时期，伴随着新型城镇化的推进，迫切需要重塑城乡关系，构建城乡要素合理流动的新机制，推动城乡融合发展。可以说，推动山西城乡融合发展，是全省实施乡村振兴战略的内在要求，是巩固脱贫攻坚成果、确保全面小康的内在要求，也是促进资源型经济转型和建设好“示范区”“新高地”的内在要求。

一、城乡融合发展概述

“三农”地位在经济发展中日益凸显，城乡关系也在政策演进和理论探究中不断被深化理解。本研究旨在系统性梳理这一发展脉络，以期为当前和未来的研究提供坚实的理论基础和背景支撑，从而更好地指导城乡融合发展。

（一）“城”与“乡”的划分

2008年7月12日国务院批复的《统计学上划分城乡的规定》一文中，为我国城乡划分提供了明确的标准和依据。该规定基于我国的行政区划，主要关注民政部门确认的居民委员会和村民委员会的辖区。在划分时，着重考虑实际建设情况，确保划分的科学性和合理性。其中，“城镇”被界定为城区和镇区，城区涵盖市辖区和不设区的市的实际建设区域，镇区则涉及城区以外的县人民政府驻地和其他镇的实际建设区域，以及常住人口达到3000人以上的独立特殊区域。而“乡村”则指的是除城镇以外的广大区域。这一规定为我国的城乡统计和规划提供了重要参考。

（二）城乡融合发展的战略演进

我国城乡二元体制的形成背后有着深厚的历史积淀，其三大制度标志——统购统销制度、户籍管理制度和人民公社制度，共同构建了城乡之间鲜明的界限。党的十六大以来，我国开始正视并着力解决城乡二元结构问题，通过一系列政策措施，系统性地破除城乡二元体制。在这一过程中，城乡统筹、城乡一体化、城乡融合等理念的提出，也反映了党中央结合经济社会发展实际不断深化认识、完善相关政策的过程。

党的十六大首次将统筹城乡经济社会发展作为国家战略层面上的重大任务提出，旨在实现城乡间的均衡发展。随后，党的十六届三中全会正式将“统筹城乡发展”确立为国家战略，并置于“五个统筹”之首，凸显了其重要地位。党的十六届六中全会进一步强调了推进社会主义新农村建设的重要性，明确了城乡经济统筹协调发展的方向。在这一政策框架下，政策重心放在了城市和工业上，通过“以工补农、以城带乡”的方式，积极促进农业农村的持续、全面发展。

党的十七大在推动城乡关系发展上迈出了重要步伐，明确提出了以社会主义新农村建设为重要抓手，全面推进城乡融合发展的战略构想。这一构想旨在通过建立以工促农、以城带乡的长效机制，实现城乡经济社会发展的深度融合与一体化发展新格局。这种发展思路不仅突出了农业农村在整体发展中的主动性，更加强化了农业在产业发展中的基础性地位，倡导走具有中国特色的农业现代化道路。在此基础上，2012年11月召开党的十八大会议上明确把城乡发展一体化作为解决“三农”问题的根本途径。对于城乡关系的认识进一步深化，同时也说明了城乡一体化发展是统筹城乡发展的高级阶段或者更高目标要求。

在前15年城乡统筹、城乡一体化发展的基础上，2017年10月党的十九大召开，会议上提出了我国农业农村发展的最重要的战略——乡村振兴战略。通过深化农村改革，激发农村活力，推动城乡融合发展，实现城乡资源要素的优化配置。同时，加强农业现代化建设，提升农业生产效率，促进农民收入增长，进一步缩小城乡差距。通过体制机制、政策体系的建立和完善，促进城乡、工农之间互动、互促、互融。至此，经过了城乡统筹、城乡一体化等发展理念后，城乡融合成为更高阶段的发展手段乃至发展目标，引领着城乡关系的深刻重塑。为加快城乡关系重塑，利用好城乡融合加速乡村振兴和农业农村现代化，2019年4月，中共中央、国务院出台了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，明确指出要促进城乡要素的自由流动和平等交换，实现公共资源的合理配置。这一政策体系构建了“工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣”的新型工农城乡关系，旨在通过全方位的城乡互动，实现城乡经济的均衡发展和社会的全面进步。

二、城乡融合发展的国际经验及国内典型发展模式

世界主要发达国家在城市化过程中，同样不可避免地经历了农业人口向城市转移、“城市病”问题凸显、农村人口空心化、产业空心化等一系列突出问题。为解决这些问题，无可避免地要通过发挥城市尤其是中心城市的辐射带动作用，加速城乡融合，形成了各具特色的城乡融合发展模式，如英国的中心村建设模式、美国的郊区建设和城乡一体化模式、日本的市町村合并模式、韩国的新村运动等。近年来，国内先进地区也率先展开了城乡融合发展的探索，相应形成了较为典型的发展模式。这些国内外有益经验对于中部地区城乡融合发展具有重要的借鉴和参考意义。

（一）城乡融合发展的国际先进经验

1.重视法律规制作用。高度重视统筹城乡经济社会发展规划的制定和实施，并以立法形式强化乡村建设和规划引领作用，引导城乡融合和协调有序发展。从相关国家的实践来看，1948年英国颁布了《城乡规划法案》，标志着世界上首个全面且系统的城乡规划体系诞生，并且建立了从中央到地方各级独立的城乡规划管理机构。美国政府制定了《分区规划》《宅基地规范》等法规来规范农村居住点建设。日本将全国土地划分为四种类型：城市区、农业区、自然公园地区和自然保护区，对城市人口规模和工业发展规模进行限制，鼓励人口和工业向农村地区转移;为促进城乡产业合理布局，日本政府还制定了《向农村地区引入工业促进法》《产业城市建设促进法》等一系列法律法规。韩国政府也以五年计划的形式推进城乡协调发展。

2.以规划形式发挥政府引导作用。同当今中国的情况类似，发达国家也以国家中长期战略规划的形式推进城乡协调发展。为解决“城市病”问题，英国政府持续贯彻“田园城市”理念，推动实施以中心村建设为核心的全面城乡建设规划;美国以郊区化为路径，实施“城市更新计划”，推动“新城市主义运动”，同时大力推动小城镇建设;日本政府为推动农村公共服务集中供给和促进地域开发，从20世纪50年代起推动实施市町村合并运动;韩国政府为解决工业化和城市化加速过程中造成的工农业发展失衡、城乡居民收入差距扩大、城乡发展失衡等突出问题，配合五年规划，于20世纪70～90年代实施了三阶段的“新村运动”，促进物质文明和精神文明协调发展，唤醒民众公民意识，缩小了城乡差距，在韩国现代化进程中起到不可估量的作用。

3.高度重视挖掘乡村既有优势。发达国家十分重视保护乡村环境，彰显乡村独特历史文化价值和“田园价值”。英国政府于1949年颁布《国家公园和乡村进入法》，全力保护乡村环境和小城镇文化特色。美国政府制定并实施《清洁空气法》《清洁水法》《濒危物种法》等法律法规来保护乡村环境;通过“新城市主义运动”，倡导“让城市自然化，让自然城市化”。日本政府致力打造“市民农园”，以休闲农业方式满足城市居民休闲需要，并于1990年颁布《市民农园整备促进法》，以法律形式保障“市民农园”的建设和运营模式，促进了城乡交流。

4.推动乡村人口适当集中。英国的中心村建设模式，其政策核心便是加强乡村地区人口的集中，加大对中心村的投资，促进住房、就业、服务和基础设施向中心村集中，提高乡村基础设施的利用率，发挥其规模效应。日本自明治维新以来共进行了明治大合并、昭和大合并和平成大合并三次规模较大的市町村合并运动，减少乡村居民点数量，集中优化公共服务，缩小城乡和区域发展差距。经过三次大合并，日本的市町村数量已经由1888年的71314个减少到2010年的1727个。

5.大力提升农民素质和农民组织化程度。美国政府设立了“工读课程计划”，德国建立农民职业培训的“双元职业训练制度”。日本政府颁布《农业协同组合法》，在全国普遍设立农业协同合作组织，推动成立“农业协同组合”网络，提高农民组织化程度。“农协”保障了农民的整体利益，实际上成为农村生产和生活的组织者。韩国通过针对农民的4H教育（Head、Heart、Health、Hand）、农渔民后继者教育和专业农民教育等渠道，极大地提高了农民的整体素质，使得农民成为农村发展的主体动力。此外，在新村运动中，韩国政府从中央到地方都设有研修院，培养新村运动的骨干和中坚力量，且大力兴建村民会馆，大力发展农民协会，提升农民组织化程度。

（二）国内城乡融合发展的典型模式

与英、美、日、韩等较早实现城乡一体化发展的国家相比，我国的城乡融合发展起步较晚。近年来，成渝、京沪以及江浙等地结合自身实际情况，探索了各具特色的城乡融合发展道路。

总体看，国内各地在因地制宜地探索城乡融合发展路径的过程中，主要形成了三类有代表性的模式：一是以城市为主导的城乡统筹发展模式，强调城市的引领带动和辐射作用，通过资源要素的流动和优化配置，实现以城带乡、城乡共同发展的良好局面。珠江三角洲地区在这一模式下取得了显著成效。二是以乡村主导的发展模式。这种模式以乡镇企业为拉动力，挖掘乡村自身潜力，培育自己的乡镇企业，因地制宜构建乡村产业体系，通过发展乡村经济，推动城乡经济的互动发展。这种模式在一些具备特色产业和资源优势的地区尤为明显，如苏南地区。三是以城乡为整体、统筹规划的发展模式。这一模式强调城乡之间的平等与互补，强调城乡发展的整体性，通过制定科学合理统一的规划，实现城乡资源的优化配置和产业的协同发展，最终实现城乡统筹发展。上海、北京等大城市在这一模式下取得了积极的成果。

在总结发展的同时，还应当看到，各地对推动城乡融合发展的实践和探索尚停留在初级阶段，促进城乡统筹发展的长效机制尚未完全建立，政策的有效性与合理性还尚待时间检验。

三、促进山西城乡融合发展的对策建议

针对山西省在城乡融合方面的优势和短板，必须有针对性地确立推动城乡加快融合的体制机制和政策体系，立足全省实际选择能够“扬长避短”的发展策略，通过城市的辐射和带动作用，在都市圈、城市群中形成强有力的引领，提升区域整体竞争力，有效推动城乡融合向更高水平发展，实现城乡共同繁荣。

（一）城乡“五融”引领“四化”

在当前城乡关系发展的新形势下，本文提出了以城乡“五融”为路径，以实现“四化”目标为核心的城乡融合发展策略。城市与乡村的深度融合，核心在于五个方面的全面融合，即城乡空间、产业、公共服务、生态建设和社会治理的“五融”。这些融合举措的终极目标，是达到“四化”的理想状态，也就是居民生活质量的显著提升、公共服务的均衡覆盖、城乡产业的深度融合以及人口分布的合理布局。在城乡空间融合上，重点在于通过规划引领，实现城乡布局的合理化，打破传统城乡分割的空间格局，促进区域的深度融合。这意味着将城市视为农村的延伸，将农村视为城市的绿色屏障，构建一种城市与乡村相互交织、互补共生的空间格局。在产业融合上，要打破传统的城乡产业界限，形成要素跨界配置和产业有机融合的发展模式，重点发展城郊现代农业等新兴产业，培育乡村发展的新动能，提升乡村经济的竞争力和活力，形成新的产业模式和业态，促进城乡产业的协同发展。在公共服务融合上，通过推动城乡公共服务的均等化，让农村居民也能享受到与城市居民同等水平的公共教育、医疗卫生等服务，使农村居民能够共享城市发展和改革发展的成果，提高农村居民的生活质量和幸福感，促进城乡社会的和谐稳定。在生态建设融合上，坚持绿色发展理念，推动城乡生态环境的共建共享。通过打造美丽乡村，实现城乡生态宜居绿色化，为城乡居民提供更好的生态环境和生活环境。在社会治理融合上，推动乡村法治、自治、德治“三治”的深度融合，植入乡村现代文明，提升治理能力与水平，实现城乡融合治理现代化，为城乡融合发展提供强有力的制度保障。

（二）融入国家重大战略

山西省地处战略要地，拥有得天独厚的区位优势和丰富的资源禀赋。全省应敏锐把握机遇，找准与国家大战略相契合的切入点，充分发挥自身优势，制定有针对性的政策与措施，积极融入国家战略体系，推动经济社会高质量发展，实现区域协同共赢。

“一带一路”建设秉持着人文交流的基础，以经贸合作为先导，产能合作为突破口，旨在构建一个更为紧密的国际合作网络。通过“引进来”和“走出去”的策略，积极吸引外资、技术和管理经验，同时，开发区、自贸区、保税区等平台成为合作的重要载体，助力内陆地区进一步开放，加速产业合作和人文交流，打造内陆地区开放高地。具体看，一是要传承弘扬好晋商的开放精神，善抓机遇，用好两个市场，把山西经济纳入国际国内市场大循环。要持续深化简政放权，激发企业和市场活力，为企业“走出去”参与“一带一路”建设助力护航。二是要加强山西自主品牌宣传和展示，尤其是特色农产品的推介宣传，扩大“晋”字品牌在“一带一路”沿线国家的知名度。要深入挖掘山西特色农产品的优势和潜力，以产业提升促进城乡融合。

在京津冀一体化战略下，全省应积极把握并发挥地缘优势、资源和功能互补优势，主动融入环渤海经济圈的发展格局，紧密对接京津冀协同发展战略和雄安新区的建设步伐，积极承接京津冀地区的产业转移。协同推进基础设施、生态、能源、科技及教育等领域发展，努力打造山西成为京津的制造和服务外包基地，为区域协同发展贡献力量。

（三）发挥中心城市辐射功能

资源集聚和资源配置能力是提升城市综合竞争力的关键。随着城市规模扩大和GDP规模增长，城市的产业承载能力显著增强，不仅能吸引乡村富余劳动力进入城市，同时还能带动乡村产业的发展，特别是城郊型农业的发展。这一过程加速了城乡基础设施建设和公共服务均等化，有效促进了城乡融合，推动了区域经济的协同发展，以及持续优化营商环境，

要发挥好省会太原的集聚辐射引领带动作用。一是明确和优化发展定位，推进同城化建设，通过撤县设区等举措，不断壮大太原人口和产业规模，进而提升资源集聚和配置能力。二是以建设国家能源服务及创新中心、先进制造业基地和文化旅游基地为目标，引领全省新型城镇化发展，形成资源型区域城乡融合发展高地。三是优化营商环境，激发民营经济活力，增强经济活跃度，提高产业承载力，为资源型经济转型综改试验示范区注入新动力。

（四）产业驱动乡村振兴

产业是乡村振兴和城乡融合的核心驱动力。为了提升城乡产业和人口承载力，必须充分发展产业，以吸引资金、人才和技术等关键要素。在城郊、乡村地区，应把一产和三产作为主要的发展方向。一产应聚焦于城郊型农业，打造现代都市农业圈，发展绿色生态农业和休闲观光农业，以满足城市对高品质农产品的需求。三产则以乡村特色为基础，发展休闲农业和乡村旅游，构建农业旅游景区、高端休闲观光采摘园、高端民宿聚集区等，吸引更多游客。同时，积极培育农村新产业、新业态，大力发展电子商务、农商直供、中央厨房等现代化商业模式，推动农业与其他产业深度融合，增强农村经济的发展活力，鼓励支持各类市场主体发展分享农业、众筹农业等新型产业模式，拓宽乡村经济的发展路径，实现城乡协同发展。

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[作者简介：田宇，山西省社会科学院（山西省人民政府发展研究中心）山西城乡发展研究院有限公司执行董事、助理研究员，研究方向：区域经济。]

（责编：贾伟）