统筹推进山西黄河流域区域协调发展对策研究

张婷

摘 要：文章总结了近年来山西省在推动黄河流域区域协调发展方面的主要举措和成效，分析推进过程中存在的突出问题，并从强化产业承接与协作、深化基础设施互通互联、推动生态保护协同联动、提升对外开放能级、构建区域合作机制等方面给出对策建议。

关键词：黄河流域 区域协调 山西

中图分类号：F207

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2024）06-116-04

黄河流域生态保护和高质量发展是习近平总书记亲自擘画、亲自部署、亲自推动的重大国家战略，推动黄河流域生态保护和高质量发展，有利于进一步促进我国东中西部经济社会协调发展，缩小东中西地区经济社会发展差距，形成新的重要生态经济增长极，为全面塑造区域协调发展新格局注入强大动力。山西黄河流域区域协调发展，对推动山西省域乃至黄河流域高质量发展意义重大，对山西在全国版图中彰显地位、更好服务和融入新发展格局至关重要。

一、主要举措和成效

近年来，沿黄各省（区）按照习近平总书记擘画的宏伟蓝图，深入实施《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，黄河流域生态环境质量持续向好，经济发展动能不断积蓄，人民生活水平持续改善，古老黄河正在展开历史的新画卷。山西作为沿黄九省（区）之一主动扎实作为，在推动区域协调发展方面取得明显成效。

（一）加快构建现代产业体系

山西黄河流域是全省经济社会发展的核心区域，是全省煤炭、化工、钢铁、有色金属、制造等工业的聚集区，是全国黄河流域重要能源基地。近年来，山西深入落实“双碳”战略，加快推进能源领域“五个一体化”融合发展;启动实施产业链“链长制”，围绕高端装备制造、新能源汽车、氢能等产业链，着力提升整体竞争力。2023年，山西规模以上工业增加值增长4.6%，其中，制造业增加值增长8.1%，快于全国平均水平3.1个百分点;工业战略性新兴产业增加值增长10.9%;原煤产量超过13.78亿吨，产量连续三年位居全国第一，煤炭先进产能占比达到80%以上。

（二）全面加强生态保护治理

山西以“两山七河一流域”生态保护修复工程为牵引，以“一泓清水入黄河”工程为重点，统筹推进山水林田湖草沙一体化保护和系统治理。截至2023年底，全省水土保持率达到64.58%，较上年提高0.87个百分点。2023年，全省营造林面积456.7万亩，其中，人工造林规模连续3年位于全国之首，森林覆盖率稳步提升。此外，全面关停4.3米焦炉，持续开展城镇环境治理设施补短板行动，加快推进农村黑臭水体整治。2023年，全省优良水体比例达93.6%，其中黄河流域达90%;PM2.5年均浓度为37微克/立方米，创历史最好水平，生态环境质量持续改善。

（三）建立健全生态保护补偿制度

为引导地方政府加强生态环境保护，山西于2009年建立起省对县级生态转移支付制度。近年来，转移支付资金规模持续加大，分配方式逐步完善，2021—2023年，全省共计安排转移支付资金17亿元，有效起到鼓励县级政府保护生态环境、促进绿色发展的积极作用。在此基础上，山西主动作为，推动建立横向生态保护补偿机制。一方面，不断健全省内流域横向生态补偿机制，2022—2023年，生态补偿资金达9.9亿元，实现了全省流域横向生态保护补偿工作的突破。另一方面，积极推进跨省流域横向生态补偿机制建设，2023年起草并力促与陕西、内蒙古共同签订黄河流域晋陕蒙段横向生态补偿协议，加快跨省横向生态补偿机制建设步伐。

（四）深入推进省际交流合作

强化黄河流域省际交流合作是促进黄河流域区域协调发展的重要手段。在产业协作方面，山西积极与陕西、河南两省共同推进晋陕豫黄河金三角承接产业转移示范区建设。公共服务方面，逐步与黄河流域其他省市建立起医疗联动机制，包括参与共建晋陕豫黄河金三角医院联盟，推动黄河金三角区域医疗资源互补共享，提升区域公共医疗服务水平。在标准化协作方面，山西与其他沿黄省（区）共同签署《沿黄九省（区）黄河流域生态保护和高质量发展机制框架协议》，持续推进黄河流域标准互认，促进沿黄各省（区）在更高层次上深化融合。

二、存在问题

目前，山西黄河流域仍然存在产业协作不充分、基础设施协调共享不足、环保共治格局尚未形成等问题，在推进区域协调发展中仍然面临一些挑战。

（一）产业协作仍显不足

1.经济发展水平不平衡。山西黄河流域各地市经济发展水平不平衡性突出，且呈单极化态势。省会城市太原市的地区生产总值占全省总量的21.69%，占比在1/5以上，也是地区生产总值唯一突破5000亿的地级市，阳泉刚刚超过千亿，大同、朔州、忻州均未超过2000亿，与其他地市差距较大。太原市虽然在全省领头优势明显，经济发展规模和效能最大，但与其它省会城市相比，中心引领作用不够、经济辐射带动力不足，限制了沿黄地市圈层的融合支撑、互动发展。2023年，太原市GDP排在全国50强城市之后，对比其他沿黄省会，四川成都第7位、河南郑州第16位、山东济南19位、陕西西安第22位，太原市GDP约为成都的1/4。作为中心城市，太原在流域发展中对其它地区的经济拉动作用不显著，辐射带动作用不够，导致其他地市对其依存度不高，中心城市与城市群利益协调体制缺位明显，影响黄河流域高质量建设的整体实效。

2.各市优势产业尚未形成分工合作格局。从产业布局看，流域内各市优势产业尚未形成分工合作格局，部分产业存在同质竞争，城市间缺少在产业发展上的合作平台与联盟，在产业发展方面竞争远大于合作。从山西中部城市群各市情况看，太原的产业结构变化较大，服务业呈现较快增长，但太原作为中心城市与周边城市还没有形成良好的产业协作关系，对黄河流域发展无法形成辐射带动作用。阳泉的产业结构仍然是煤炭为主;晋中采用节能降耗的硬指标引导经济结构转型升级，但尚未从根本上改变，经济增长缺乏持续性;忻州、吕梁市产业结构转型缓慢。

（二）基础设施协调共享不足

1.高铁建设相对缓慢。在铁路通道方面，全省铁路大动脉主骨架虽已成型，但是还需要补齐通道“缺失段”、打通路网“瓶颈段”、畅通网络“微循环”，解决点线能力不匹配、枢纽节点不衔接等问题。特别是高速铁路建设相对落后，全省至今仍没有一条全线时速超过350公里的出晋高铁客运大通道，高铁建设滞后成为制约区域发展的一大短板。

2.公路网络联通能力仍显不足。公路网络还需完善，覆盖省际、城际间和重要县区的公路网络联通能力仍显不足，规划的“4纵15横”高速公路网中，仍有“3纵10横”存在长短不一的待贯通路段，累计2408公里。山西中北部直达京津冀城市群、大同与联通呼包鄂榆、服务黄河流域自贸区一体化通道能力欠缺。服务太原大同物流枢纽城际间、城乡间的高效互联通道仍显单薄，太原与周边四市的联通能力仍需加强。流域内仍有未通高速县，路网加密任务依然繁重。部分煤炭主产区周边县乡公路等级偏低，通行能力差，煤矿距离公路较远，县乡道基础设施等级较差，公路短途运输存在断点问题。

3.综合交通运输体系有待建立和完善。目前，山西黄河流域各种运输方式之间的有效衔接尚未完全形成，综合交通枢纽和一体化服务发展滞后，运输服务总体水平不高，综合交通运输体系有待建立和完善;城市群、城镇圈交通运输一体化格局尚未形成;城市公交设施仍显不足，城乡公交一体化发展进程缓慢，部分农村公路亟需升级改造;交通基础设施网络尚不完善，技术等级、网络覆盖广度与通达深度有待提高。

（三）环保共治格局尚未形成

1.协同保护机制尚不健全。目前，黄河流域生态保护工作还存在着协同保护机制不健全、协同推进河道和滩区综合治理的合力尚未形成的突出问题，亟待国家予以统筹解决。沿黄生态环境治理任务艰巨，但由于黄河流域生态保护和治理缺乏整体规划，省际间生态保护与治理责权划分不清，主体责任不明，统筹协调较为困难，顶层统筹协调机制还有待完善。国家层面的生态补偿组织体系、统筹管理、政策制定、划分责权、平台建设、完善标准等还需加强。

2.横向生态补偿机制尚未破题。从黄河全流域来看，生态补偿尚处于起步阶段，没有形成成熟的经验，城市群内部有效的生态补偿机制仍在不断探索中。省际间横向生态补偿机制尚未破题，省（区）之间生态补偿协商谈判合作仍需深化，省际间的补偿标准测算、补偿方式定型、环境损害赔偿、管理交易平台等机制尚待建立。山西黄河流域横向生态补偿机制虽已建立，但仍需进一步完善和推进。

（四）对外开放水平明显不足

1.区域外向型经济发展不均衡。山西外贸经济贡献率低，2023年全省进出口额仅占全国的0.41%，低于同期全省GDP占全国2.04%的比重水平。2023年山西进出口贸易总额1693.7亿元，为山东的5.19%、为陕西的41.9%;经济对外依存度（进出口总额占地区生产总值的比重）为6.59%。从地市分布看，2022年太原市进出口额1467.1亿元，占全省的79.5%;运城市为112.5亿元，占全省的6.1%;大同市为51.8亿元，占全省的2.8%，三市合计占全省进出口额的88.4%。朔州是山西外贸进出口最小的地级市，占全省进出口额比重仅为0.39%。山西外贸主体数量少，2022年，全省有进出口实绩的企业1752家，在全国的占比仅为0.29%。利用外资规模偏小、集中度高，2022年全省制造业利用外资1.64亿美元，占全省实际利用外资总额的20%，但仍然远低于全国平均水平。山西尚有相当数量的外贸空白县，2022年全省外贸空白县12个，其中山西黄河流域涉及11个：忻州4个县（宁武县、静乐县、神池县、偏关县），吕梁3个县（离石区、交口县、临县）、晋中1个县（昔阳县）、临汾3个县（吉县、蒲县、永和县）。

2.融入国家区域战略仍面临不小挑战。加强与京津冀地区的协作联动发展，是主动服务和融入新发展格局、推动转型高质量发展最直接、最有效、最现实的重大战略机遇。但是在京津冀战略布局下，由于山西经济发展水平相对偏弱，导致山西通过市场机制吸引京津冀优质资源要素流入有一定难度，而本省的很多优质要素资源却流入到了京津冀地区，京津冀对山西虹吸作用明显，而不是扩散和辐射作用，这是山西融入京津冀面临的一个挑战。

（五）区域合作不深降低资源配置效率

1.各市间协同发力仍有堵点。目前，山西黄河流域内尚未建立起有效的合作机制，各市间协同发力仍有堵点。在产业发展、基础设施建设方面竞争远大于合作，在引进科技人才与项目上尚未实现差异化发展，在公共服务、生态补偿、招商引资等方面尚未建立成本共担、利益共享的一体化发展机制，在医疗、教育等资源的互联共享方面尚有欠缺，有效的生态补偿机制仍在不断探索中。总体而言，山西黄河流域产业发展、基础设施建设、公共服务、生态环境保护等方面的协同水平有待提升。

2.省际合作体制机制亟待完善。山西与沿黄其他省（区）之间的区域协作仍显不足，在跨省区域联动发展中，尚未形成高效的合作推进机制、协同开发机制和完善的议事、决策机制，导致山西区域合作的进程与先进省市相比仍然存在差距。从全流域来看，区域合作缺乏政策规范，体制机制亟待完善。如，黄河金三角处于七大“国字号”政策叠加区，包括西部大开发战略、中部崛起战略、山西转型综合改革示范区、关天经济区、中原城市群、关中平原城市群、晋陕豫黄河金三角承接产业转移示范区，但这些政策运城市、临汾市、渭南市和三门峡市四个城市无法共享，极大影响了合作的效能和进度。

3.要素流动不畅。目前，阻碍黄河流域高质量发展的行政壁垒仍然存在，地方标准不统一，准入门槛有差异，统一开放的市场体系尚未形成，许多涉及民生、环保、资源等现实问题很难实现服务民众最优化等愿景，由此制约了资本、技术、产权、人才、劳动力等要素资源自由流动和优化配置，市场在资源配置中的作用弱化，要素自由流动受限，交易成本增加，效率降低。

三、对策建议

（一）加强产业联动

为推动黄河流域区域协调发展，有必要进一步强化区域产业联系，加强产业协作，推动产业联动发展。

1.强化各市产业联系。以“强省会”目标为支撑，加快建设太原国家区域中心城市，合理有序推动人口集聚、要素集中、创新策源，对标国家中心城市，全面提升综合服务、产业集聚、文化高地、科技创新、国际交往等功能，不断提升太原配置优质资源的能力。在加快形成中心隆起的同时，提升太原作为中心城市的集聚效应和扩散效应，更好发挥对其他地市的牵引带动作用。强化各市产业联系，坚持集群化规模化发展方向，聚焦建链补链延链强链，协同打造一批特色鲜明、优势突出、链条完整的产业集群。立足各市产业优势，统筹布局一批优质产业项目，形成错位发展、同向发力的产业培育格局。聚焦产业链短板弱项，落地一批产业链上下游配套项目，有效接链续链、补链强链。

2.推动产业承接与协作。立足黄河流域各地区产业基础优势，以资源型产业的延伸发展和战略性新兴产业的培育壮大为导向，加快产业承接和产业协作。加强与发达地区的产业协作配套，差异化承接黄河流域经济发展较快地区产业梯度转移，把有利于山西黄河流域产业结构升级的企业、技术、资金、人才等要素引进来，着力开发新技术、新产品和新模式。以“一带一路”建设为引领、以黄河金三角区域合作等为载体，加强对内对外全面协作。统筹流域内省级以上开发区、产业集聚区等各类产业平台，支持建设一体化发展和承接产业转移示范区，推动创新链和产业链融合发展。发挥晋陕豫金三角承接产业转移示范区作用，引导社会资本建立黄河流域科技成果转化基金，推动关键共性技术研究和科技成果转化。鼓励以连锁经营、委托管理、投资合作等多种形式与其他沿黄省（区）合作共建产业园区，打造跨区域产业集群，实现优势互补、互利共赢。加强沿黄城市群产业协作，合理布局产业集聚区，避免同质化建设和低水平竞争。

（二）加快基础设施互通互联

加大山西黄河流域基础设施兴建力度，提高交通基础设施联通性，构筑多式联运、综合立体、快速便捷的沿黄交通网络体系，切实服务黄河流域群众出行和沿岸经济发展，将高质量发展成果落地生效。

1.加快完善铁路通道建设。以现有铁路干线为基础，推进铁路网络完善升级。推进繁忙路段扩能改造和复线建设，扩大铁路路网覆盖面，完善铁路煤运通道建设，强化重载货运网。促进铁路专用线进大型工矿企业、进物流枢纽，持续推动大宗货物及中长距离运输“公转铁”。加快高速铁路建设，在黄河流域范围内规划建设一批高铁主干线，对于现有繁忙线路，按照预留提速条件“达速”，提高沿黄区域交通运输业的整体技术水平，优化沿线区域交通运输结构，形成以高速铁路为中心纽带的新的运输格局。重视干线铁路与支线和联络线的连接，形成分工合理、便捷畅通的铁路运输网络。

2.推动公路干线贯通升级。加快黄河流域既有高速公路、国省干线拥堵路段的扩能改造与待贯通路段的建设。高速公路建设应以“贯通、扩容”为重点，实施县县通高速、打通“出省口”、贯通“断头路”和城市群都市圈融合、绕城高速改线、扩容改造工程等项目。普通国省道方面，以“畅通、升级”为重点，实施“一群两区三圈”一级公路贯通、出省口畅通、城市过境改线、瓶颈路段升级、重要节点联通工程。

（三）以横向协作联动统筹推进黄河流域生态保护

黄河流域生态治理存在明显的上下游依存性，即“上游保护、下游受益”“上游污染、下游受害”，建议在国家层面建立统筹机制，深入推进流域横向生态补偿。

1.加强黄河流域保护与治理顶层统筹。建议在国家层面建立黄河流域保护与治理统筹协调机制，制定整体规划、科学制定标准、统筹安排资金、强化联防联控、加强监督考核，推动流域保护与治理的整体性、系统性、协调性。对于跨省界横向生态补偿，按照保护者得偿、受益者补偿原则，由国家层面支持指导黄河流域上下游全面建立横向生态补偿机制。搭建黄河流域省际间横向生态补偿协商平台、生态资源资产信息共享平台，推动国家相关部委间、部省间、沿黄各省（区）际间资源共享。推行碳排放权、用能权、用水权、排污权等资源环境市场化配置，扩大林业碳汇交易覆盖面，完善多元化生态补偿政策体系。

2.强化区域协同共保共治。深化省际合作，与周边省（区）协同推进山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，加强黄河流域生态保护红线和自然保护地监管体系建设，同时统筹推进黄河流域主要县区生态文明示范创建培育，以生态环境高水平保护推动黄河流域高质量发展。推进黄河金三角生态环境联防联控联治，推动完善晋陕豫黄河金三角区域生态环境共保共治机制，协同推进减污降碳，协同实施清洁能源替代、工业减排、露天禁烧等综合治理措施，实现晋陕豫黄河流域环境保护与污染治理一体化。

3.完善省内流域横向生态补偿机制。对于省内流域，建议进一步按照主体功能区定位，落实生态补偿机制，探索区域间横向生态补偿的新模式。鼓励黄河流域内生态受益地区与生态保护地区、流域下游与流域上游通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才交流培训、共建园区等方式建立横向补偿关系。探索建立流域上游地区与下游地区有效的协商平台和补偿机制，推动实现县际流域横向生态补偿全覆盖。

（四）强化对外开放能级

积极推动山西黄河流域“内外”联动、“向外”融合，有效发挥山西作为“一带一路”建设和京津冀协同发展战略交汇点、黄河流域和中部地区重要省份的作用，推动山西黄河流域在更大范围、更广领域、更高水平上实现资源要素优化配置。

1.积极参与“一带一路”建设。依托“一带一路”建设，发挥山西省在产能、装备、技术等方面的比较优势，积极参与国际大循环，打造“山西品牌丝路行”为山西省对接“一带一路”重要载体和对外开放新名片，充分利用山西省历史人文、特色产品、产业优势，推动与沿线国家（省份）全面交流与合作。发挥各市区位和产业优势，主动融入中蒙俄经济走廊、新亚欧大陆桥经济走廊、中国—中亚—西亚经济走廊和海上战略支点等建设。积极承办国际能源峰会，创设多边合作机构等平台，强化与能源出口大国、能源消费大国以及重要国际能源机构或组织的协调和合作。积极争取国家将太原能源低碳论坛打造为国际能源领域主场外交平台，使其成为能源领域高端对话平台和国际合作对接平台，起到在全球能源领域展示大国形象、获得国际话语权、拉近和深化与伙伴国关系、提升中国国际地位的重要作用。

2.深度融入国家发展大局。山西黄河流域应进一步加强南联北融、强化与周边区域的合作，以优势产业和通道经济为基础促进与其它区域的合作协调发展，不断拓展发展新空间。深度融入京津冀协同发展，充分发挥山西省区位、能源等比较优势，建立与京津冀协同发展机制。加强与京津冀地区基础设施互联互通，增加向京津冀地区的清洁能源供应，构建京津冀晋协同创新共同体;推动太忻一体化经济区承接京津冀产业转移，着力推进先进装备制造、电子信息等主导产业的基地建设，打造产业聚集平台。拓展与长江中游城市群、成渝城市群、关中平原城市群等的交流合作，积极开展多领域联动协作，实现共赢发展。积极承接长三角产业转移，努力将山西打造成沿海地区制造业和服务业的承接地。全力参与粤港澳大湾区产业链延伸，积极谋划推进重点项目。强化与呼包鄂榆城市群、晋陕豫黄河金三角等的交流合作，积极深化与中原经济区合作，支持（下转第122页）（上接第118页）晋城、长治、运城与中原城镇群联动发展，建立更加紧密的黄河经济协作区战略合作关系。推动太原、大同、临汾、长治一体化衔接国家物流枢纽，与上海、大连、青岛、秦皇岛、宁波、苏州等港口、口岸、自贸区深化合作，实现异地“一次申报、一次查验、一次放行”，提升货物集结能力。

（五）创新区域协调联动机制

进一步创新区域合作机制，通过体制机制的完善加快区域联动发展。畅通要素流通渠道，使资源要素在区域内得到优化配置，逐步实现黄河流域全域性、统筹性与协调性发展。

1.深化区域合作机制。积极对接中央领导小组，推动建立与黄河流域其他八省（区）主要负责人组成的区域协同发展联合工作组，贯彻落实执行中央精神和政策，针对流域内共性问题进行专题研讨，推进区域联动和政令畅通。建立政策联动机制和多地区多部门信息沟通共享和协同推进机制，在招商引资、土地管理、投资融资等重点领域，注重制度规则和重大政策的沟通协调，并进一步加强政策执行的协同性。加强省际间交流合作，进一步落实完善有利于促进黄河流域合作发展的政策措施，推动区域内有关政策逐步统一，实现区域内扶持政策的协同衔接。建立健全政府联席会议制度，推动城市间产业分工、基础设施、公共服务、环境治理、对外开放、改革创新等协调联动，鼓励成立多种形式的城市联盟。完善区域互助机制，开展区域帮扶互助，支持发展较快地区与发展困难地区共建产业合作基地和资源深加工基地，提高特殊困难地区的自我发展能力和公共服务水平。

2.推进区域市场一体化发展机制。构建要素自由流动机制，推动土地、劳动力、资本、技术、数据等要素服务实体经济发展。将创优营商环境和推进“放管服”改革作为着力点，深化黄河流域一体化市场建设。加快推进政务服务改革，统一政务服务事项标准规则，实现同层级、同事项无差别受理。对标国际先进水平，对标国内营商环境优越地区的最佳实践，围绕为企业等市场主体在市场中更好进行生产经营活动的目标，持续深化“放管服”改革，着力提升政务服务能力和水平。构建高标准市场体系，同步开展市场准入隐性门槛清理，促进要素充分流动。推出一批“跨市通办”事项，扩大办理事项范围。按照权利平等、机会平等、规则平等的原则，为不同类型、规模企业的合法权益提供严格的法律保护。避免因政府换届或政府工作人员变化而影响之前的招商引资项目尤其是中小投资项目的合同权益，营造良好的市场环境。规范发展多功能、多层次的综合性产权交易市场。建设科技资源共享与服务平台，进一步发挥山西科技成果转化与知识产权交易服务平台作用，实现科技资源的有效配置和供需信息的共建共享。

参考文献：

[1] 齐志宏.坚持系统思维 凝聚税务力量 全方位推动山西黄河流域生态保护及高质量发展[J].前进，2022（01）

[2] 高建华.支持山西建设黄河流域生态保护和高质量发展重要实验区[N].山西日报，2024-03-09.

[3] 吴蔚.山西黄河流域生态保护和高质量发展治理机制创新[J].三晋基层治理，2023（05）

[4] 邵彦敏，赵业程，战戈.黄河流域山东段高质量发展：生态保护、经济增长与人民共享[J].中共济南市委党校学报，2021（04）

[本文为山西省政协课题“统筹推进黄河流域生态保护和高质量发展”——分报告“统筹推进山西黄河流域区域协调发展（城乡融合）研究”阶段性研究成果。]

[作者简介：张婷，硕士，副研究员，研究方向：区域经济、财政经济。]

（责编：贾伟）