美国对外贸易战略调整及其影响

宋国友

【关键词】美国贸易政策  对外贸易战略  中美经贸关系  贸易保护主义

随着国际秩序深刻演变，美国对外贸易战略出现了重大调整。特朗普政府时期推行的贸易保护主义并没有随其离任而消散，而是日益成为美国政府对外贸易战略的核心内容。以“华盛顿共识”为主导的自由主义和开放主义逐渐让位于以“新华盛顿共识”为主导的现实主义和保护主义。新形势下，对外贸易战略不仅仅服务于美国的经济利益，还变成地缘政治手段和大国竞争工具，服务于维护美国霸权利益。作为全球贸易大国和经济大国，美国对外贸易战略调整不仅重塑全球经济和政治格局，而且对美国自身、国际贸易、地缘政治和国际关系都产生了深远影响。

美国对外贸易战略调整的时代背景

纵观美国贸易政策历史演变，其对外贸易战略重大调整均发生于重要历史节点。本次由特朗普政府开启又由拜登政府强化的对外贸易战略调整，同样有着深刻的时代背景。

一方面，美国国内政治经济形势的深刻变化促成了美国贸易战略的调整。贸易政策作为国内外政治和经济的政策交汇点，很大程度上是一国国内政治和经济形势的外溢。美国本轮贸易战略的重大调整，也是其国内政治和经济形势深刻变化的结果。在政治方面，美国国内政治极化日益严重，关键摇摆州对美国总统大选的重要性日益凸显。2016年和2020年美国总统大选最终结果都受制于若干个摇摆州的投票情况。共和党与民主党为了赢得选举，必须要争夺摇摆州，而关键摇摆州民众对于贸易的看法成为美国政府制定贸易政策的出发点。一些摇摆州特别是威斯康星州、密歇根州、宾夕法尼亚州和俄亥俄州等“铁锈带”摇摆州，对于全球贸易的评价日益负面，认为自由化贸易仅满足了跨国公司的私利，损害普通民众的利益，因此要加以限制。在2016年美国总统选举中，特朗普之所以能击败希拉里，很大程度上在于把握住了民众认知的变化。特朗普执政期间所制定的保护性贸易政策，又强化了关键摇摆州对美国对外贸易的消极态度。拜登政府尽管在气候变化、移民等其他国内政治问题上与特朗普大为不同，但在贸易问题上却和特朗普立场相似，甚至基于政治算计而更进一步提出了“以工人为中心”的贸易政策。[1]虽然在人口结构上，工人占美国人口比重较为有限，但由于多数工人聚集在政治上的关键摇摆州，能够对总统大选结果发挥至关重要的作用，并且这些工人认为自身是经济全球化的受害者，因此无论是共和党还是民主党，为争取制造业工人的支持，制定的贸易政策必然会以工人尤其是制造业工人的利益为出发点，从而导致美国的对外贸易政策日益趋向保护主义。

在经济方面，美国经济结构依然存在严重失衡，实体经济复苏未及预期。2008年国际金融危机后，奥巴马政府开启了经济结构调整进程，其核心是强化制造业。奥巴马政府推出《美国制造业促进法案》，并公布了《先进制造业国家战略计划》，力图通过提升制造业生产以改善失衡的经济结构。但在奥巴马政府的八年任期内，美国制造业产值占GDP比重仍从2008年的12.2%下滑至2016年的11.2%。特朗普当选后，继续支持国内制造业回流，为此甚至于2018年对中国发动“贸易战”，试图通过提高关税等方式打压中国制造业，进而保护美国国内制造业。然而，2017—2020年，美国制造业产值占GDP比重从11.3%进一步下降至10.6%，创下历史新低。新冠疫情促使美国国内更为强烈地思考经济结构失衡弊端，认为制造业空心化会对其国内供应链安全造成巨大危害。拜登政府执政后，愈加重视制造业发展，出台相关法案意图通过大规模政府补贴刺激国内制造业投资，并取得一定成果，制造业产值占美国GDP比重从2021年的10.1%上升至2023年的10.3%，从数据上看有企稳回升的势头。尽管近年来美国执政者采取各种措施以增强国内制造业韧性，但从目前的结果看，美国经济结构仍然“实弱虚多”，失衡明显。因此，推出有利于本国制造业发展的贸易战略成为必然。

2023年7月6日，美国总统拜登到访南卡罗来纳州西哥伦比亚，并就美国经济及振兴美国制造业发表讲话。

另一方面，国际形势及美国采取对华战略竞争深刻塑造了美国对外贸易战略走向。虽然特朗普政府和拜登政府在外交政策理念上有较大差异，但对于美国所面临的国际形势存在高度共识。一是所谓“自由国际秩序”面临各种挑战，新兴国家不满美国所主导的国际体系，但美国又无法为维持原有国际体系运转提供更多公共产品。二是美国在全球经济中的领导地位不稳定，整体实力有所下降。美国GDP在全球中的比重虽然保持约四分之一的份额，但相对于主要竞争对手，经济发展相对放缓。三是美国处于一个大国竞争的时代，而主要竞争对手是中国。特朗普政府2017年发布的首份《国家安全战略报告》认为，国际政治竞争将是一种长期趋势，美国正进入一个新的竞争时代。在该份报告中，中国被定义为美国的“竞争者”和“挑战者”。而拜登政府2022年发布的《国家安全战略报告》更直接点明，后冷战时代已经彻底结束，中国是美国“最严重的地缘政治挑战”，而且“未来十年是美国与中国竞争的决定性十年”。[2]特朗普政府和拜登政府对国际形势以及对中国的认知与克林顿政府和小布什政府形成鲜明对比。在上述认知推动下，美国对外贸易战略不再以自由化为目标，而是通过差异化关税、扩大出口管制、提升进口限制等手段，打压竞争对手，确保美国国家利益，维护美国霸权地位，让对外贸易战略服务于国家安全战略和对华战略竞争。

美国对外贸易战略调整的主要特征

此轮美国对外贸易战略调整受上述国内外因素影响，和以往的贸易战略调整显著不同，改变了长期以来美国历届政府所采用的对外贸易战略路径。具体而言，美国对外贸易战略调整有以下鲜明特征。

一是以保护主义为总体导向，而非以自由主义为目标。美国历史上有过以扩大自由贸易为目标的贸易战略调整。如在冷战结束后，克林顿政府在全球范围内拓展自由贸易体系，完成乌拉圭回合谈判，结束与中国的“入世”谈判，有力推动了全球自由贸易体系的形成和21世纪第一个10年的“超级全球化”时代的来临。而当前美国政府的对外贸易战略调整，则带有鲜明的保护主义特征，是对贸易自由化的严重背离。美国此轮对外贸易战略调整以保护主义为总体导向，有两个显著标志。一是美国对外平均关税程度不降反升。2018—2022年，美国对中国输美产品征收关税从不到4%上升至19.3%，对其他国家所征收的平均关税也从2.2%提高至3%。美国提高关税水平与全球平均关税率稳中有降形成鲜明对比。[3]二是自由贸易协定没有进展。美国迄今为止对外签订的最后一个双边自由贸易协定是美韩自贸协定，签署于2007年，生效于2012年。奥巴马第二任期极力推进的“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP），在特朗普上台伊始就被否决。特朗普任内达成的《美墨加协定》，事实上也并非自由的贸易协定，而是符合美国对外战略目标的贸易协定，是自由贸易的退化。因此可以说，自2012年以来，美国没有达成新的自贸协定。这与其他主要经济体近几年均签署自由贸易协定产生强烈反差，充分表明美国转向贸易保护主义的战略调整。至于拜登政府力推的“印太经济框架”，并未在降低本国关税以及要求他国降低关税方面有所突破，其只是为了加强地缘经济竞争而祭出的经济工具。

二是转向安全化贸易，而非市场化贸易。美国政府不断把国家安全因素注入对外贸易中，日益偏离贸易本身的市场化属性。美国以国家安全或者经济安全为借口，肆意扩大国家安全边界，限制本国高新技术产品对所谓“竞争对手”出口，严重冲击了以“比较优势”为基础的国际贸易体系。安全因素难以衡量、不可预测，对外贸易泛安全化将造成贸易扭曲，给正常贸易关系带来巨大挑战。当前美国对外贸易泛安全化日益加剧有如下表现。其一，服务国家安全的出口管制物品范围不断扩大，执行力度不断加大。冷战期间美国推行的出口管制就与自由贸易的基本原则不相符合，是国家权力对自由贸易和企业经营的干预。当前，美国政府强化出口管制的非贸易功能，更加把出口管制视为维护国家安全的工具。美国对华出口管制日趋严厉，越来越多的企业和机构被纳入不同形式的管制清单中。美国商务部对美国企业申请对华出口许可证的审批通过率也不断降低。其二，拜登政府改变数字贸易领域政策立场，基于国家安全考虑转向不再支持数据跨境自由流动的数字贸易规则。美国长期以来强调全球数据自由流动，认为这是全球数字贸易发展的基础，但拜登政府从国家安全出发，改变了要求数据自由流动的传统立场，同意主权国家可以对数据进行严格控制。拜登政府之所以如此调整，是为美国限制本国数据对外转移进行铺垫。2024年2月，拜登政府颁布了第14117号行政命令，限制向特定国家转移美国数据。[4]

三是国内政治考虑超越国际贸易需求，对贸易政策制定的塑造作用明显增强。毫无疑问，贸易政策会受到国内政治影响，但此前美国政府通常会在两者之间进行平衡，不会让国内政治完全绑架对外贸易。原因在于美国政府会从国家总体角度判定国际贸易有利于增进美国国家利益，美国只需要平衡好国内政治和国际贸易，通过化解国内政治问题来推动对外贸易。从历史上看，克林顿政府、小布什政府均有和国内贸易保护主义势力博弈以推动贸易自由化进程的诸多案例。但随着美国国内政治极化和政党对抗日益严重，美国在国内政治和对外贸易的平衡中，愈来愈看重国内政治需求。从特朗普政府到拜登政府，虽然在具体贸易手段选择和贸易目标确定方面存在差异，但均把国内政治放在比贸易利益更优先位置，主要依据国内政治得失制定对外贸易政策。拜登政府“以工人为中心”的贸易政策，本质是通过贸易政策的调整，更好满足工人阶层的需求，进而在选举时能获得工人阶级的选票。2024年5月，拜登政府宣布对从中国进口的电动汽车、太阳能电池、关键矿产、半导体等战略领域的180亿美元产品加征高额关税。从贸易数据看，中国产电动汽车、锂电池和光伏产品在美国的关税和非关税壁垒下，对美出口数量已较为有限，但拜登政府仍执意对华加征关税，主要是从国内政治考虑，希望通过加征关税的强硬姿态，在大选年换取美国国内汽车产业劳工和新能源产业劳工的投票支持。至于一同被宣布加征关税的港口起重机、钢铁和铝等产品，在美国国内也有相对应的利益集团。

四是大力拓展盟友间贸易，而非扩大全球层面的非歧视性贸易。特朗普时期奉行的单边贸易保护主义遭到广泛批评，但美国继续推动全球自由贸易又缺乏国内政治基础。拜登政府试图在两者间实现某种平衡，其结果是美国偏离世界贸易组织提倡的非歧视性自由贸易，逐渐转向以联盟为中心的盟友间贸易。拜登政府把传统意义上属于军事范畴的联盟体系赋予了贸易联盟的意涵，试图扩大盟友体系的合作领域。其根本目标是通过有选择的贸易，服务其遏华战略，打造以美国为中心、盟伴为支撑的排他式贸易联盟。事实上，如果仅仅是美国自身发起针对中国的贸易封锁，在中国作为全球最大出口国和100多个国家最大贸易伙伴的现实情况下，效果将十分有限。拜登政府认为，如果能把盟友纳入其中，那么美国及其盟友的集体性贸易力量将会增强，对中国的制约会更有效。美国公开宣称的所谓“友岸外包”策略，是对盟友间贸易关系的另一种表达，即通过把供应链向盟友国家转移，再通过与盟友贸易，实现对中国贸易的替代。从统计数据看，拜登政府扩大盟友间贸易的策略取得了一定进展。2021—2023年，美国自欧盟、墨西哥、加拿大等盟友的进口额分别上涨了1.3、2、1个百分点，合计为4.3个百分点。美国从日本、韩国、澳大利亚等其他盟友国家的进口额也呈上升趋势。比较之下，美国从非盟友的进口额不断下降。

2023年9月29日，美国华盛顿，美国和墨西哥高级别经济对话举行，美国国务卿布林肯、商务部长雷蒙多、贸易代表戴琪和墨西哥外交部长阿莉西亚·巴尔塞纳、经济部长布恩罗斯特罗举行联合新闻发布会。

五是贸易政策重视扩大出口，但更加突出进口替代。美国政府依然重视对外出口，不时施压其他国家进一步对美出口开放市场，但从其国内经济结构现实以及确保供应链安全出发，美国政府更为偏向贸易政策中的进口替代，即扩大本国工业生产，并对部分外国产品加以限制。在扩大本国生产方面，拜登政府明确提出了“现代产业战略”，通过《基础设施法案》《芯片和科学法案》《通胀削减法案》等，为国内产业发展提供了逾万亿美元的投入。特别是借助后两个法案，拜登政府为相关产业直接提供政府补贴，刺激企业在国内投资。在拜登政府的财政支持下，制造业回流取得了一定成效，半导体、清洁能源等领域企业扩大在美国投资。拜登政府认为，除扩大本国生产外，还需要通过限制竞争对手产品对美出口，为国内相关产业发展创造空间。为此，美国以关税和非关税壁垒为手段，对“损害”美国被扶持产业的外国进口加以限制。为了给美国进口替代战略增加道义上的合理性，美国政府还给中国具有全球竞争力的产品贴上所谓“产能过剩”标签，为美国实施限制措施提供借口。美国对中国所谓“产能过剩”的指责有诸多荒谬之处，例如只针对那些美国想重点发展的产业给中国贴上所谓“产能过剩”标签，而对于美国不想重点发展、中国大量出口的产业，则不认为中国存在所谓“产能过剩”问题。事实上，就连美西方国家的一些官员和学者都认为美国的这种论调缺乏合理性。

美国对外贸易战略调整的影响

美国对外贸易战略调整，不仅对美国国内贸易政策决策机制、经济利益分配格局产生重大影响，更给全球经济体系和中美经贸关系带来巨大冲击。

一是促使美国国内贸易政策决策机制进行调整。在原先以扩大贸易自由化为特征的美国对外贸易战略中，美国贸易代表发挥了重要作用，推进双边或多边贸易协定谈判、推动外国市场开放等都是美国贸易代表的重要工作内容。但在美国对外贸易战略转向保护主义的现实情况下，达成新的自由贸易协定几无可能，推动外国市场开放合法性日益遭受挑战，美国贸易代表的法定功能进一步受到限制。美国贸易代表还尝试加强与世界贸易组织协调，把自身贸易议程传导给世界贸易组织。但由于美国对外贸易战略调整，世界贸易组织日益被边缘化，美国贸易代表不仅无法成为美国贸易议程和世界贸易组织之间的沟通者，反而成为破坏者。与美国贸易代表的功能遭到削减相反，美国商务部在对外贸易战略调整中拥有了更大职权。在出口控制审查领域，商务部因负责审批企业出口产品而发挥了更大的作用。在补贴领域，由于美国对外贸易战略更为重视通过政府补贴发展产业，而商务部负责对企业项目进行筛选和发放补贴，如拜登执政期间，商务部为半导体行业发放数百亿美元补贴，商务部地位也由此上升。同时，美国财政部在涉及贸易议题上的作用也得到提升，《通胀削减法案》规定的清洁能源企业税收减免由财政部负责。在对外贸易战略服务于国家安全和大国竞争的背景下，传统上的非贸易部门更多地参与到美国对外贸易政策决策过程中。

2021年11月15日，美国华盛顿，美国总统拜登在白宫正式签署基础设施建设法案。

二是推动美国国内经济利益分配格局产生变化。美国对外贸易战略调整改变原先的国内贸易利益分配格局，产生新的获益者和受损者。美国制造业是美国贸易战略调整的最大受益者。此轮美国对外贸易战略调整的国内动因是通过重振日益空心化的制造业以提升国际竞争力。虽然美国相关制造业远未恢复至历史高峰水平，但在美国政府政策扶持下，制造业发展颓势在一定程度上得到遏止并显现出企稳回升的态势。美国制造业就业人数和薪资水平均有所增加，制造业工人也成为美国对外贸易战略调整的获益者。美国部分区域也因吸引了大量制造业投资而成为相对获益方。例如，印第安纳州和威斯康星州等五大湖区传统“铁锈州”衰落程度有所控制，得克萨斯州和路易斯安纳州等南部阳光地带的制造业获得了更好发展。相比之下，跨国公司尤其是大型科技公司则是美国对外贸易战略调整的利益受损者。美国政府在“内顾化”贸易保护主义影响下，不再全力支持国内高科技公司全球扩张的诉求，导致美国跨国公司获取的政府资源有所下降。与此同时，部分跨国公司还要服从于美国对俄罗斯经济制裁和对华战略竞争，被迫减少甚至停止了对相关国家的出口，削减在相关国家的业务，利益受损更为明显。例如，高通和英特尔就因为美国政府取消其对华为公司的出口许可，遭受了巨大的经济损失。

三是导致地缘和全球经济竞争加剧，世界经济体系日益割裂。当前美国对外贸易战略的调整，超过传统意义上关于贸易政策是要“公平”还是要“自由”的权衡，而是指向了“安全”和“效率”孰轻孰重的问题。安全优先成为美国对外贸易战略的出发点。这种调整引发了全球范围内强烈的地缘贸易和经济冲突。正常的贸易和经济合作，不仅被泛安全化的贸易战略打断，而且引发了贸易和经济合作领域的“安全困境”。全球层面的生产和贸易网络遭遇重组压力，不同国家不得不选择对本国最为有益的分工网络。美国对外贸易战略试图孤立中国，让更多国家加入美国及其盟友的贸易和经济体系，但由于美国无法为新的盟友经贸体系提供更多公共产品，相关国家和地区除了增加调整转向的经济成本外，并不能提升相关收益。美国破坏性而非建设性的对外贸易战略调整，给全球经济体系健康发展带来巨大负面影响。根据国际货币基金组织的数据，全球正在形成以美国及其盟友为中心、以中国及金砖国家为中心以及相关不结盟国家为中心的三大贸易集团。不同集团国家之间的贸易额比同一地缘政治集团内部国家之间的贸易额低12%，其贸易额下降速度甚至超过了冷战开始之初的水平。[5]

四是中美经贸关系遭遇冲击，面临系统性重构压力。在美国以遏制中国为目标的对外贸易战略调整下，中美经贸关系首当其冲。拜登政府执政以来，美国从中国进口占其进口总额的比重下降了4%。2023年中美货物贸易总额为6645亿美元，同比下降11.6%。[6]从历史数据看，2023年中美贸易额是两国正式建交以来降幅最大的年份。尽管美国政府用所谓“去风险”取代了原有的“脱钩断链”，但其对华贸易本质上仍以遏压为主，中美双边贸易非但难以保持原有规模，还将在下行趋势中面临系统性重构。首先是利益重构。中美在原先贸易关系中所形成的经济利益将随着美国贸易战略调整而重新分配，能否形成新的利益均衡点需要看中美两国未来的战略走向。其次是规则重构。美国政府通过调整内外政策为其重构对外贸易战略寻求正当性。中美就新的经贸规则将展开博弈，至于规则重构是否以中美共同承认的方式达成，尚难确定。最后是空间重构。以往贸易所形成的生产地理分工因为主要大国的对外贸易战略调整而出现新的重大变化，美国、中国等都将谋划新的地缘生产格局，产业链空间重构不可避免。贸易相互依赖是中美关系能够保持长期稳定的重要基石，美国不断在相关领域限制打压中国，中美贸易正从原先的中美关系稳定之锚退化为中美关系动荡之源。美国围绕贸易及其相关领域发起针对中国的遏制战略势必会损害中美整体关系，扰乱全球贸易格局，给世界经济发展带来诸多不确定性。

本文是教育部人文社会科学研究重点研究基地重大项目（项目批准号：23JJD810001）阶段性成果

[1] USTR， “2023 Trade Policy Agenda and 2022 Annual Report，” March 1， 2023， https：//ustr.gov/sites/default/files/2023-05/2023%20Trade%20Policy%20Agenda%20and%202022%20Annual%20Report%20FINAL.pdf.

[2] The White House， “National Security Strategy，” October 2022， https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/11/8-November-Combined-PDF-for-Upload.pdf.

[3] Chad Bown， “US-China Trade War Tariffs： An Up-to-Date Chart，” April 6， 2023， https：//www.piie.com/research/piie-charts/2019/us-china-trade-war-tariffs-date-chart.

[4] The White House， “Preventing Access to Americans Bulk Sensitive Personal Data and United States Government-Related Data by Countries of Concern，” February 28， 2024， https：//www.federalregister.gov/documents/2024/03/01/2024-04573/preventing-access-to-americans-bulk-sensitive-personal-data-and-united-states-government-related.

[5] Gita Gopinath， “Geopolitics and its Impact on Global Trade and the Dollar，” May 7， 2024， https：//www.imf.org/en/News/Articles/2024/05/07/sp-geopolitics-impact-global-trade-and-dollar-gita-gopinath.

[6]《2023年12月进出口商品主要国别（地区）总值表（美元）》，海关总署网站，2024年1月12日，http：//www.customs.gov.cn/customs/302249/zfxxgk/2799825/302274/302275/5624373/index.html。