我国环境邻避风险治理模式转换的理论资源

郭一均?邓集文

摘要：多元治理理论注重多元主体的共同参与，可以为我国环境邻避风险治理的模式转换提供指导。参与民主理论的要义在于多元主体的参与，正是如此，该理论能够成为我国环境邻避风险治理模式转换的另一理论资源。包容性治理具有治理主体的差异性、协商合作的重要性、社会利益的共享性等特征。包容性治理理论由此能够成为我国环境邻避风险治理模式转换的又一理论资源。

关键词：环境邻避风险；模式转换；理论资源

引言

我国环境邻避风险治理的现有模式是管控与回应结合型治理模式。该模式具有一定的合理性，取得了一定的成效。但是，其存在治理主体的多元性不够、治理程序的包容性不够、治理成果的共享性不够、治理监督的包容性不够等问题。这些问题影响了治理的绩效。于是，模式转换成为现实需要。模式转换需要相关理论的支撑，因为理论对实践具有重要的指导作用。多元治理理论、参与民主理论和包容性治理理论既是公共治理实践的抽象概括与经验总结，也是我国环境邻避风险治理模式转换的理论资源。

一、多元治理理论及其特征

多元治理理论最早起源于经济学。英国学者迈克尔·博兰尼率先提出了“多中心”的概念，即“多元”的概念。博兰尼认为，市场、生产和消费等多中心创造出利润，不同管理者从自发秩序出发对不同的中心进行管理以实现资本的有效积累。按照他的看法，通过体系内多中心性要素相互调整，社会秩序自发得以实现。后来，以奥斯特罗姆夫妇为代表的许多学者将多中心治理理论应用于政治学和公共事务治理领域。他们提出多中心理论的主要目的在于建立多中心治理结构。多中心治理结构即多元治理结构。多元治理强调多元主体参与，这可以实现各个利益参与者均能有所得的善治。在多元治理结构中，治理主体除了政府以外，还包括社会和市场。多元治理注重的是多元主体的共同参与，而非自上而下的统治。看来，多元治理是中国城市环境邻避风险治理应有的重要特征。可是，这一特征在实践中没有较好地体现出来。中国城市环境邻避风险治理要获得发展，就需要引入多元主体参与。据此判断，多元治理理论可以为中国城市环境邻避风险治理的模式转换提供指导。由上得知，多元治理具有如下方面的特征：

（一）多元的公共行动体系

在多元治理过程中，政府不再是合法权利的垄断者，社会治理的参与者也可以是社会组织、企业或公众；多元主体的合作治理有利于特定公共问题的有效解决。多元主体通过平等地谈判、协商、合作来克服政府单一管理模式的缺陷，从而增强社会活力、提高治理效率[1]。

（二）多样态的治理规则

相互依赖而又相对独立的多元主体之间形成了一个复杂的社会治理网络体系。要使这个网络体系能够有效运转，就需要构建各治理主体共同认可和遵守的治理规则。这种治理规则是多元主体通过协商与对话达成的共识，具有多样态性。多元治理主体可以基于一定的制度规则，通过博弈、共同参与和相互调适，建立有效的合作互动关系，形成多样的公共事务管理制度或组织模式。

（三）互惠合作的行动策略

在多元治理中，参与者会放弃单打独斗的行动状态，转而寻求从集体行动中获得合作空间。多元治理的主体为了解决社会共同面临的公共问题，实现公共利益，就必须发挥“１+１>2”的整体效应。各主体之间不仅相互依赖，还会相互影响与相互干扰。这就需要各主体利用自身的优势，创新沟通交流、协商对话机制，实现跨部门、跨组织、跨地域的合作，实现他们之间资源、使命、能力、职责和责任的有效整合，解决共同的社会问题[2]。

（四）多元治理的协同性

多元治理在一定意义上说是协同治理。它要求公共部门直接接触私人部门、社会组织和公众，通过共同参与和协商一致的方式进行决策。在协同治理中，政府和非政府主体处于平等的地位。各治理主体能够有效参与到公共事务中。他们之间的关系是平等协商的关系，而非命令服从关系。协同治理强调在尊重各主体之间平等地位的前提下，按照他们共同接受的规则来实现各子系统之间行动的协调性和目标的协同性。总之，多元治理强调治理主体的多元性、治理规则的多样性、子系统之间的协作性和自组织行为的互补性。多元主体的协同治理是社会治理的发展路径。它对中国城市环境邻避风险治理模式转换的启示在于，这一治理需要包括政府在内的多元主体参与其中，通过协商对话来有效地规避风险。所以，多元治理理论是中国城市环境邻避风险治理模式转换的一种理论资源[3]。

二、参与民主理论

参与民主是政治理论的一个核心议题。作为正式术语的参与民主由考夫曼率先提出。参与民主理论强调社会组织、企业、公众参与公共事务或决策过程。多元主体参与对于包容性治理具有实质意义，因为包容性治理内含多元主体参与。让多元主体充分有效地进行参与，可以提升中国城市环境邻避风险治理的包容性。从这个意义上而言，参与民主理论也是中国城市环境邻避风险治理模式转换的一种理论资源。

参与民主理论的核心是参与。古典民主共和理论、卢梭的直接民主思想和密尔的积极参与理念是参与民主的理论渊源。亚里士多德是古典民主共和理论的代表人物。他认为在许多事例上群众比任何一人可能作较好的裁断。卢梭大力倡导直接民主。他关于直接民主的观点“构成了参与民主理论的基础”。密尔的理论发展了卢梭关于参与的观点。密尔主张公民积极参与公共事务。按照密尔的看法，每个公民“至少是有时，被要求实际上参加政府，亲自担任某种地方的或一般的公共职务”。他指出，地方政府活动中的参与是在国家层次上进行参与的必要条件。古典民主共和理论、卢梭的直接民主思想和密尔的积极参与理念为参与民主理论的发展提供了理论资源，进而间接为中国城市环境邻避风险治理的模式转换提供了理论资源[4]。

同卢梭一样，柯尔认为人们结合在一起的依据是意志。在柯尔看来，各种团体都应看作是组成它们的人的意志的表达和体现。跟密尔一样，柯尔注重地方和基层的团体的参与。作为参与民主理论的重要倡导者，阿伦特主张建立一种人人参与的民主制度。依她之见，公共领域是个人展现自己的地方，而展现构成了存在。佩特曼是参与民主理论的集大成者，她的参与民主理论主要包括3个方面的内容：（1）参与决策是参与民主的重要体现。从佩特曼的参与民主理论可以看出，民主真正体现为公民积极参与政策议程的每个环节；（2）代议制民主的参与不足。佩特曼批判了熊彼特的参与民主理论。在佩特曼看来，参与没有关键性的或特殊的地位是熊彼特的民主理论的一大缺陷。佩特曼写道，在熊彼特的理论中投票选举领导者和进行讨论是公民唯一可以参与的方式。佩特曼觉得，公民不仅仅通过投票选出他们的代言人，而应该更多地参与到政治生活中；（3）注重参与的教育功能。佩特曼指出，密尔的理论拓展了卢梭的关于参与的教育功能的论述。与卢梭相比，密尔十分看重地方层次上参与的教育功能。根据密尔的观点，地方层次上参与涉及的问题直接影响个人及其日常生活，地方职位把重要的政治教育带给社会中地位低得多的阶层。佩特曼非常赞同密尔的观点，认为正是通过地方层次上的参与活动，个人才学会了民主的方法。上述学者的参与民主思想有其合理之处，它们直接为中国城市环境邻避风险治理的模式转换提供了理论资源。

由上可知，参与民主理论的要义在于多元主体的参与。该理论对中国城市环境邻避风险治理的模式转换具有重要意义。中国城市环境邻避风险治理模式要实现转换，就需要多种利益主体通过广泛的民主参与获得主体地位。而多种利益主体的参与正是参与民主理论的内核。参与民主可以促进城市环境邻避风险治理主体开展良性互动，增强他们对城市环境邻避设施的认同感，从而有效地消除城市环境邻避风险。正因如此，参与民主理论能够成为中国城市环境邻避风险治理模式转换的另一理论资源。

三、包容性治理理论

包容性治理是从包容性增长、包容性发展理念逐步演化而来的。“包容性增长”最早属于经济学话语体系，2007年亚洲开发银行首次提出这一概念。包容性增长倡导增长惠及更广大群体，促进机会平等，最终让普通民众最大限度地享受经济发展成果。包容性增长除了应用于经济领域之外，还逐渐扩展到政治、文化、社会和生态等领域，其核心要义为增长的互相协调性。在2010年亚太经合组织会议上，“包容性增长”有了中国式的解读，即中国迫切需要一个科学的指导方针来协调政治、经济、文化和社会各方面的发展。在2011年博鳌亚洲论坛年会上，包容性发展的概念首次被提出来。该年会将主题定为“包容性发展：共同议程与全新挑战”。在此背景下，“包容性增长”逐渐演变为“包容性发展”概念，并深入到国家政治、经济、文化、社会和生态等各方面。包容性治理是“包容性增长”“包容性发展”镶嵌到治理理念中而产生的一个新概念。包容性治理概念出现后，包容性治理理论得到发展。包容性治理的内涵、特征是包容性治理理论的重要内容。从包容性治理的内涵、特征来看，包容性治理理论能够成为中国城市环境邻避风险治理模式转换的又一理论资源。

对于包容性治理的内涵，学者们仁者见仁、智者见智。前文对此已有一定的论述。拟拓展前文的论述，用以说明包容性治理理论是中国城市环境邻避风险治理模式转换的又一理论资源。有些学者认为，包容性治理有两个方面的内涵，即所有公民享有平等参与、平等分配资源的权利。另有学者认为，从广义上讲，包容性治理的内容包括治理主体上的全面参与、治理过程中的机会均等和治理结果上的利益保障、权利平等。还有学者认为，包容性治理的内涵包括治理主体的多元合作、所有主体的平等参与、合作以及平等对待所有主体。笔者也在前文中对这一治理的内涵作了如下解读，即包容性治理是各种利益相关者能够融入治理主体结构，参与治理过程，平等共享政策结果、治理成果和社会资源的公共治理。尽管学者们的看法不尽相同，但随着包容性治理研究的不断深入，学术界逐步形成了一些共识：包容性治理是注重多元主体平等参与、互动合作、强调治理成果平等共享的治理模式。多元主体平等参与、互动合作、治理成果平等共享恰是中国城市环境邻避风险治理的模式转换所要达到的要求。所以，从包容性治理的内涵来看，包容性治理理论是中国城市环境邻避风险治理模式转换的理论资源之一。

包容性治理具有治理主体的差异性、协商合作的重要性、社会利益的共享性等特征。（1）治理主体的差异性。包容性治理是一种良好的治理。相比于一般意义上的治理，包容性治理注重参与主体的广泛性，承认主体的差异性。一方面，包容性治理强调各种利益主体应当参与到治理中来。它要求在治理过程中将公众实质性地包容进来，为公众提供参与决策与利益表达的渠道。另一方面，包容性治理承认治理主体的差异性，以防止发生“内外排斥”现象。内外排斥往往存在于传统治理模式中，该模式形式上吸收了社会主体的参与，但实际上治理决策的权力仍被少数人所掌握。相比之下，包容性治理承认主体的差异性，它强调不管治理主体的性别、肤色和社会经济状况等如何，应当正视与承认其差异性，并充分保障这些主体的权益；（2）协商合作的重要性。社会生活需要合作，包容性治理同样如此。协商合作是包容性治理的主要行动方式。包容性治理旨在解决现实问题。若没有协商合作，问题就难以得到有效解决；（3）社会利益的共享性。包容性治理具有实现利益共享的目标导向。它强调合作共赢，注重保障利益共享。包容性治理要求与他人进行合作。通过合作，各方都有所获益。包容性治理强调承认主体的差异性，满足不同利益主体，包括弱势群体的合理诉求。包容性治理的以上特征正是转换后的中国城市环境邻避风险治理模式所应具备的特征。治理主体的差异性不够、协商合作和利益共享不够是中国城市环境邻避风险治理现有模式的问题。现有模式因此难以有效发挥作用。转换现有模式，使转换后的模式具备以上特征，成为破解难题的必然选择。所以，从包容性治理的特征来看，包容性治理理论是中国城市环境邻避风险治理模式转换的理论资源之一。

结语

综上所述，我国环境邻避风险治理模式的转换有着丰富理论资源。多元治理理论注重多元主体的共同参与，可以为我国环境邻避风险治理的模式转的一种理论资源。参与民主理论的要义在于多元主体的参与，正是如此，该理论能够成为我国环境邻避风险治理模式转换的另一理论资源。包容性治理具有治理主体的差异性、协商合作的重要性、社会利益的共享性等特征。包容性治理理论由此能够成为我国环境邻避风险治理模式转换的又一理论资源。这些理论资源能够为我国环境邻避风险治理模式转换的实践提供指导。

本文系国家社会科学基金一般项目《中国城市环境邻避风险的包容性治理研究》（项目编号：17BZZ043）的研究成果。

参考文献：

[1]黄文武.包容性法治框架下的大学组织治理[J].黑龙江高教研究，2023，41（02）：22-27.

[2]张清，武艳.包容性法治框架下的社会组织治理[J].中国社会科学，2018（06）：91-109+206.

[3]张彦，李汉林.治理视角下的组织工作环境：一个分析性框架[J].中国社会科学，2020（08）：87-107+206.

[4]郁建兴，任杰.社会治理共同体及其实现机制[J].政治学研究，2020（01）：45-56+125-126.

（责任编辑：宋宇静）