推进“平急两用” 提升城市韧性

本刊评论员

日前，自然资源部发布《平急功能复合的韧性城市规划与土地政策指引》（以下简称《指引》），要求系统推进大城市病治理和城乡融合发展，加快完善“平急两用”公共基础设施，打造宜居、韧性、智慧城市。

发展是第一要务，安全是头等大事。对城市来说，将韧性要求融入到规划上，将“平急两用”叠加到同一空间，不仅是应对灾害的关键策略，也是实现高质量发展与高水平安全的重要保障。

6月，我国全面进入汛期，南方进入主汛期。水利部预计我国今年主汛期旱涝并发、涝重于旱，暴雨洪水等极端突发事件趋多趋强。总体来看，一方面，我国灾害种类多、分布地域广、发生频率高，防灾减灾救灾工作面临不小压力；另一方面，城市安全风险呈现多样化、复合化特点，防范化解工作面临不小挑战。无论是当下的现实考量，还是过往的教训汲取，抑或是未来的长远谋划，落实好《指引》相关要求，对各城市而言都是一道必答题。

打造韧性城市是一项系统工程，须将“平急两用”理念融入城市整体规划。其核心在于，无论是自然灾害还是社会压力，都要让城市能够从容应对，各种重要机能要像弹簧一样，快速恢复原状。这就要求城市治理者准确把握平急功能复合的内涵，将发展与安全统筹在一个规划里，“平时”保发展，服务生产生活；“急时”保安全，转换功能、抵御风险。既要在空间上守住底线、留有余地，又要在时间上应对风险变化、做好预案；不仅要考虑平急功能的兼容性，更要考虑平急功能的可快速转换性。唯有如此，才能高效支持城市可持续性发展，提升城市应对风险的实效性。

坚持发挥政府和市场“两只手”的作用，推进“平急两用”公共基础设施建设。“平急两用”既有公益属性，更有商业价值。以推进“平急两用”提升城市韧性，不仅有利于补齐城市应急建设的短板，也有望增加医疗、排水、装修、物流等行业的发展机会，其酝酿的大量投资需求和消费需求，有助于缓解经济下行压力、提振市场信心。城市治理者要依法依规、因地制宜、按需新建相关设施，同时注重盘活城市低效和闲置资源。在此过程中，要充分发挥市场机制作用，加强规划指引、标准制定和政策支持，充分调动民间投资积极性，鼓励和吸引更多民间资本参与“平急两用”设施的建设改造和运营维护。

坚持点线面结合，形成“平急两用”公共基础设施的网络化布局。在点上，要加强分级响应的“平急两用”公共基础设施节点规划安排，明确功能转换与复合利用要求；在线上，要充分考虑“急时”应急救援疏散和物资供应需求，预控应急保障通道；在面上，要结合都市圈、城乡生活圈的人口社会、资源禀赋等特征，根据不同灾种与分级响应需求，划定平急功能复合区，推动区域统筹联动。只有构建一个安全可靠、灵活转换、快速恢复、有机组织的城市空间治理体系，才能有效提升城市整体应对灾害和风险的能力。

近年来，提高城市韧性正成为现代城市治理的重大课题。将“平急两用”理念融入城市整体规划，让韧性规划充分落地见效，需要每一位城市治理者都坚持人民至上、生命至上，处理好政府与市场的关系、成本与收益的关系、“平”与“急”的关系。唯有运用系统观念、战略眼光、底线思维推进城市安全发展，以高质量发展促进高水平安全，以高水平安全保障高质量发展，才能实现两者之间的动态平衡、相得益彰。