县城新机遇新承载

王红茹

郡县治则天下安，县域强则中国强。县城作为我国城镇体系的重要组成部分，一头连接城市，一头连接乡村，是构建新型城乡关系，推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合的关键一环。

人口规模是衡量城市发展的重要指标之一。截至2021年底，我国城镇常住人口为9.1亿人。其中，1472个县的县城常住人口为1.6亿人左右，394个县级市的城区常住人口为0.9亿人左右，县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口近30%，县及县级市数量占县级行政区划数量约65%。

2023年末，我国常住人口城镇化率达到66.2%，和发达经济体80%左右的水平相比还有较大空间。

2022年5月，中办、国办印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，就县域经济发展作出部署。

在向第二个百年奋斗目标迈进的新征程中，推进以县城为重要载体的城镇化建设，既是我国国民经济结构战略性调整的重要抓手，也是推进新型城镇化和乡村全面振兴的必然选择，对于社会主义现代化国家建设全局具有重大现实意义和深远历史影响。

如果说我国城镇化的上半场主要靠大城市推动，那么，县城正接过城镇化下半场的“接力棒”，迎来属于自己的“春天”。

山东省寿光市现代农业高新技术试验示范基地。受访者| 供图

党的十八大以来，我国县城蓬勃发展，活力涌动。

在中国十大竹乡之一的浙江省安吉县，因竹而美、因竹而名、因竹而兴，立足竹子做“竹”文章，全县立竹量、商品竹年产量、竹业年产值、竹制品年出口额、竹业经济综合实力5个指标均名列全国第一；

在被誉为能够“转动世界时间”的湖南省衡阳县，每天产出10万多只手表，90%出口海外，远销世界80多个国家和地区；

在安徽省第一个“千亿县”肥西县，新能源汽车、高端智能制造、“产学研”一体化大健康等战略性新兴产业集群正在加速发展，制造大县正变身“智造强县”……

10多年来，我国县城建设步稳蹄疾，县城发展质量明显改善，以人为核心的新型城镇化阔步向前。

但是，我国幅员辽阔，各地情况千差万别，特色化、差异化是县域发展的必然。如何发挥不同地区的资源禀赋优势，找准本地县域发展的突破口，推进以县城为重要载体的新型城镇化，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义。

产业发展为新型城镇化提供内驱力

“你看，我们生活中常见的废旧铝材就是这样变废为宝的。”河南凯美特科技有限公司（以下简称“凯美特”）总经理薛帅锋兴致盎然地向《中国经济周刊》记者介绍废旧铝是如何变成铝制品的。

在生产车间，只见工人将收来的废旧铝制品投入熔炉进行熔炼、精炼、扒渣，合格的铝水经流槽进入铸造工序，做成铝卷，再进行切割加工，新的铝型材诞生了。

“废旧铝就是大家平时喝的易拉罐，家里的锅碗瓢盆，以及门窗的型材、电线电缆等，我们将这些废旧铝制品回收以后，经过多道工艺加工就做成了这样的产品。”薛帅锋说。

凯美特位于河南省长葛市大周镇，这个镇从“捡废品”起步，用20年时间逆袭成为许昌市经济第一的乡镇。经济的快速发展，让这个户籍人口7万多人的乡镇，吸引了近万名外来人口在此就业。

城镇化是指人口向城镇集中的过程，而新型城镇化，是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，以人为本是新型城镇化的应有之义。

“新型城镇化与传统城镇化的最大不同在于新型城镇化是以人为核心的城镇化，注重保护所有城市居民，尤其是进城务工经商居住的各类群体的利益，加强城乡融合，与农业现代化相辅相成。”国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心原副主任、教授级高级城市规划师沈迟接受《中国经济周刊》记者采访时表示，新型城镇化不是简单的城市人口比例增加和规模扩张，而是强调在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变，实现城乡统筹和可持续发展，最终实现“人的无差别发展”。

中小城市研究院院长、中国社科院城市发展与环境研究中心原主任牛凤瑞向《中国经济周刊》记者表示：“城镇化是现代化的必由之路，是最大的内需潜力和发展动能所在。新型城镇化的核心在于不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。”

近年来，我国加快推进新型城镇化进程。2019年4月，国家发改委发布了《2019年新型城镇化建设重点任务》，提出了深化户籍制度改革、促进大中小城市协调发展等任务。这对于优化我国城镇化布局和形态，进而推动新型城镇化高质量发展具有重大的积极意义。

2022年7月，国家发改委发布《“十四五”新型城镇化实施方案》，方案显示，“十四五”期间（2021—2025年），新型城镇化最重要的目标之一是提高人口的城镇化率。

根据《“十四五”新型城镇化实施方案》提出的目标，到2025年，全国常住人口城镇化率稳步提高，户籍人口城镇化率明显提高，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距明显缩小。农业转移人口市民化质量显著提升，城镇基本公共服务覆盖全部未落户常住人口。

中国国土经济学会理事长、国家发改委国土开发与地区经济研究所原所长肖金成告诉《中国经济周刊》记者，要提高城镇化水平，就要加快推进以县城为重要载体的新型城镇化，要将城镇作为城乡融合发展的重要支点，从产业发展、公共服务、体制机制等多方面协同发力，提升县城和小城镇的产业承载能力和人口集聚能力。

新型城镇化强调以县城为重要载体，重在补短板弱项

县域经济可分为县城经济、城镇经济和农村经济，现实中，三者是密不可分的，存在着千丝万缕的联系。

县城是指县政府所在的城镇，从广义上讲，县级市也是县城的一种形式。

作为县政府所在地，县城大多地理位置优越、交通便利、人口相对集中、经济比较发达，是县域政治、经济、文化和交通中心。

1997年之前，我国城市行政地域主要采取了市管县、县改市的模式。1997年之后，设市工作基本暂停，城市行政地域主要采取了将市管或市周边的县、县级市改为市辖区的调整方式。

近年来，对“撤县设区”的审批一直都敞开绿灯。截至2021年末，全国共有市辖区数量977个，比2011年增加120个。过去10年，众多县城变为市辖区，北京、上海、广州、深圳、天津、南京、厦门等10多个城市，已率先进入“无县”时代。

持续多年的靠撤县设区扩大行政范围以达到扩张市区城市规模的热潮，随着2022年中办、国办发布的一份文件被按下暂停键。

2022年5月，中办、国办印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称“《意见》”），就县域经济发展作出部署。《意见》提出“推进以县城为重要载体的城镇化建设”“提升县城发展质量”“防止大拆大建，贪大求洋，严格控制撤县建市、设区”。

这意味着，曾经以大城市化建设为主的城镇化，开始转向以县域为重要载体的县域经济发展主战场。

此后中央不断强化县城的重要性。2023年底召开的中央经济工作会议提出“推动以县城为重要载体的新型城镇化建设”；今年的政府工作报告提出，“培育发展县域经济，补齐基础设施和公共服务短板，使县城成为新型城镇化的重要载体”。

一系列中央政策释放的信号表明：县城，已成为我国城镇化建设的新风口。

新型城镇化为何强调以县城为重要载体？沈迟表示，县城是中国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑。在向第二个百年奋斗目标迈进的新征程中，推进以县城为重要载体的城镇化建设，既是我国国民经济结构战略性调整的重要抓手，也是乡村全面振兴和新型城镇化的必然选择，对于社会主义现代化国家建设全局具有重大现实意义和深远历史影响。

牛凤瑞认为，推进以县城为重要载体的城镇化建设，不仅有利于引导农业转移人口就近城镇化，完善大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间布局，对于全面推进乡村振兴、构建新型工农城乡关系、促进新型城镇化建设意义重大而深远。

广东省汕尾市城区汕尾港信利大厦航拍。视觉中国

我国现有1472个县、394个县级市，还有一些近期县改区的远离中心城市的区政府所在地。庞大的县域数量，县与县之间必然存在较大的差异性。

“从整体看，我国县域经济发展并不平衡。有些县域经济发展水平高、人口密集、城镇化程度高，有些县域经济发展水平低、人口稀少、城镇化程度低。即便在一个省内，县域经济发展也不平衡，省会城市周边的县域经济普遍发展好一些。”肖金成说。

为消除县域之间的差异，今年的政府工作报告强调“补齐基础设施和公共服务短板”，在沈迟看来，这是城市经济发展到一定阶段的必然结果。

“城市是经济社会发展的产物，但是在经济发展的过程中，一贯的资本趋利性必然导致效率优先，但是，极端的效率优先，也必然会产生公平性问题和短期行为问题。现在提出补齐基础设施和公共服务短板弱项，已经认识到过去在追求效率的同时，在公平这方面有所缺失。当然，在补短板的同时，也会有一定的政策或资金倾斜。”沈迟说。

多地加速推进以县城为重要载体的新型城镇化试点

为加速推进以县城为重要载体的新型城镇化，各省份纷纷推出试点方案。

在5月9日召开的广东省委农村工作会议暨深入实施“百县千镇万村高质量发展工程”推进会上，广东省首批15个以县城为重要载体的新型城镇化试点名单公布，分别是：韶关南雄市、河源市东源县、梅州市蕉岭县、惠州市龙门县、汕尾市海丰县、江门台山市、阳江市阳西县、湛江廉江市、茂名信宜市、茂名高州市、肇庆四会市、清远连州市、潮州市饶平县、揭阳市惠来县、云浮市新兴县。

2023年12月，湖南省发展和改革委员会印发的关于以县城为重要载体的城镇化建设省级试点名单的通知，确定衡山县、邵东市、临澧县、桑植县等18个县（市）为以县城为重要载体的城镇化建设省级试点。

江苏省昆山市，工作间内正忙碌。视觉中国

湖南省衡阳市衡山县白果镇的农技人员在检查机械化育秧情况。视觉中国

湖南将这18个试点县（市）分为四大类，即大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、重点生态功能区县城，并且明确，成为省级试点的这些县（市），“在资金、用地、信贷、项目等方面给予倾斜和支持”。

不只是上述省份，浙江在2023年5月也推出了15个试点，探索县城强身健体。这15个试点名单包括衢州市全域、桐庐、淳安、慈溪、乐清、瑞安、苍南、德清、嘉善、海盐、诸暨、新昌、义乌、仙居、云和。这些被委以重任的试点县，今后将在提升县城承载能力上率先探索。

“政策试点是我国政府遵循‘由点到面逻辑、以试验手段制定政策的一种常规性工作方法，也是行稳致远的政策法宝。各省份推出的试点县城，符合中央提出的兼具特色和普遍性，既能发挥出自己的特色和优势，也可以为其他县城提供经验借鉴。”牛凤瑞说。

快速发展的大城市周边县城正做出表率

江苏省昆山市已连续19年蝉联全国百强县榜首，这个距离上海市中心仅60公里左右的县级市，给不少人留下了深刻的记忆。

在肖金成的印象中，上世纪80年代，昆山还是一个靠单一农业经济发展的穷县，“当时马路两边全是农田”。

但是生长于湖边的昆山人，敢于“第一个吃螃蟹”，竟喊出“要发展，靠上海”的口号，将临近上海这一不可多得的区位优势，迅速转化为不可替代的发展态势。

“昆山作为最靠近上海的地区，经济发展充分接受了上海的辐射带动，这是昆山经济发展取得今天成就的重要原因。”肖金成认为，昆山的发展，上海市的辐射带动功不可没。

受大城市带动的不只有昆山，像河北省固安县距离北京仅50公里，近年来，凭借便捷的交通，与北京形成“京固同城”优势，进而斩获全国投资潜力百强县市等荣誉称号。

种种案例显示，发展大城市周边县城，有利于农业人口就近城镇化。《意见》的第二部分关于“科学把握功能定位，分类引导县城发展方向”，将“加快发展大城市周边县城”放在了首位。

《意见》提出，支持位于城市群和都市圈范围内的县城融入邻近大城市建设发展，主动承接人口、产业、功能特别是一般性制造业、区域性物流基地、专业市场、过度集中的公共服务资源疏解转移，强化快速交通连接，发展成为与邻近大城市通勤便捷、功能互补、产业配套的卫星县城。

在肖金成看来，所谓都市圈是超大城市、特大城市和辐射功能强的大城市辐射影响的范围，辐射半径一般100公里至150公里。而城市群是多个城市共同辐射影响的区域，范围更大一些。

“大城市周边的县城距离大城市很近，交通便捷，便于接受大城市的辐射带动。随着大城市要素成本的提高，产业链条向周边县城延伸。大城市的交通比较发达，人才比较密集，周边县城容易承接大城市的知识溢出和产业转移。周边县城如抓住机遇，通过承接大城市的知识溢出和产业转移，就能加快发展。”肖金成说。

浙江义乌江东梅湖城市夜景风光航拍。视觉中国

湖南省湘阴县洋沙湖小镇。视觉中国

湘阴县作为湖南省试点的4个大城市周边县城之一，近年来表现可圈可点。

湘阴县距离长沙约78.2公里，距离岳阳约99.9公里，作为岳阳的“南码头”、长沙的“北花园”，近年来，湘阴搭乘湘江新区开放领跑的快车，以“一园一城一港区”三大主阵地及“十大标志性工程”建设，为长岳协同发展闯出新天地；朝着“一年打基础、三年见成效、五年成规模、十年大跨越”目标奋力奔跑。2023年完成地区生产总值421.78亿元，同比增长6.8%。

“这些在城市群或者都市圈里的县城和县级市，不论是经济还是公共服务，都是跟中心城市或者大中城市融为一体、互为补充的。大城市周边就是县城，只要大城市给这些县城一点‘颜色，它就能够绽放出五彩斑斓的光彩。因为倚靠着大城市，不论是产业转移还是消费，都很容易辐射到县城。”沈迟说。

特色产业助力培育专业功能县城

义乌是浙江省辖县级市，由金华市代管，第七次全国人口普查显示，义乌常住人口是185.9万，将义乌列为Ⅱ型大城市。

很多人对20世纪90年代的义乌印象深刻。1991年，义乌小商品市场以10.25亿元的成交额站上中国十大市场之首。从此，义乌小商品开始走向全国、走向全世界。

但义乌并不满足于这些，近年来，义乌坚定不移深入实施“八八战略”，坚持和深化“义乌发展经验”，强力推进创新深化、改革攻坚、开放提升，统筹推进三个“一号工程”和“十项重大工程”，世界小商品之都建设迈出坚实步伐。

2023年义乌全市完成地区生产总值2055.6亿元，增长8.0%；一般公共预算收入144.3亿元，增长8.6%；城乡居民人均可支配收入为93108元和50828元，分别增长7.1%和8.0%。

“义乌是以市场起家的，40年来一直坚持兴商建市，发展市场是义乌最大的特色。从‘鸡毛换糖到‘买卖全球，从‘义乌现象到‘义乌发展经验，经过多年跃变，人们看到了义乌通过市场配置资源让发展成果惠及百姓、走向共同富裕道路的铿锵脚步，也感受到了义乌市场从默默无闻到蜚声海内外的时代脉搏。”义乌市委宣传部相关人员向《中国经济周刊》记者表示。

类似义乌这样具有专业功能的县（市）不在少数。《意见》提出，支持具有资源、交通等优势的县城发挥专业特长，培育发展特色经济和支柱产业，强化产业平台支撑，提高就业吸纳能力，发展成为先进制造、商贸流通、文化旅游等专业功能县城。

在肖金成看来，专业功能县城指具有资源和交通优势的县城，“如有的县域拥有矿产资源或旅游资源，有的县域交通比较发达，还有的县城位于边疆地区，负有特殊的使命和功能。可以在国家的支持下，通过建设高水平的产业发展平台，依托自身优势发展特色经济和支柱产业，提高就业吸纳能力，发展成为先进制造、商贸流通、文化旅游等专业功能县城”。

具有资源、交通等优势，是培养专业功能县城的特点，沈迟认为，专业功能县城虽然距离大中城市比较远，但资源环境禀赋都不差，或者具有交通便利的优势，像称为“中国刷业之都”的安徽潜山，依靠生产小小的刷子每年能带来100多亿元的产值，这一类特色县城，在全国数量不少。

“县域特色产业是县域产业分工的产物，即产品在它最适合生产、成本最低的区域生产出来，满足市场需求，同时也是技术创新和优质的营商环境共同作用的结果。”沈迟说。

发展各具特色的县域经济，培育一批农业强县、工业大县、旅游名县，促进农民群众就近就业增收，因地制宜推进城镇化进程，已成业内共识。

牛凤瑞表示，县域特色产业形成规模，拥有较高市场占有率，是多种因素互相契合、综合作用的结果。“包括自然资源禀赋，如迁西（京东）板栗、滨州冬枣；传统技艺传承发扬光大，如浏阳花炮、宜兴陶器；抓住市场机遇做大做强做精，如曹县泡桐、民权制冷；其成功的共同秘诀是当地政府和企业家合作形成的良好产业环境。”

有序发展重点生态功能区县城

“一般而言，我国县域人口规模和范围都不大，人口超过200万人的县并不多，大多数县城的人口规模在30万至50万之间。像中部和东部大多数平原县城的人口一般在50万人以上，这样的县城，其发展潜力还是很大的。”牛凤瑞说。

人口是影响经济发展的一个重要因素，沈迟认为，50万人口以下、远离大城市、自身又没有资源环境禀赋的这类县城，其职能相比大城市周边县城会更多一些，对周边乡村的服务功能也更加重要，“主要是做好民生服务，维护和提高居民的生活水平”。

而人口不足5万的县，几乎都位于中西部省区，面积广，无论是自然条件，还是社会经济条件，均远远落后于东部发达县城。

“这类县城本身的经济功能非常弱，很难发展起来，只是具有一个县域的政治中心和医疗中心或教育中心的功能，主要承担生态功能。”牛凤瑞表示。

“位于江河上游或生态比较脆弱的地区，称为生态功能区。为了保护生态环境，尽可能地减少人类的活动，尤其是要限制发展工业尤其是有污染高排放的产业。”肖金成说。

从全国范围看，被划为生态功能区的县域人口数量少，但土地面积大。对此，肖金成认为，这些位于重点生态功能区的县城应因地制宜推动绿色发展，发展适宜产业和清洁能源，有序承接生态地区超载人口转移，为保护修复生态环境、筑牢生态安全屏障提供支撑。国家应通过完善财政转移支付制度，增强公共服务供给能力，保障县城居民生活水平不断提高。

《意见》提出有序发展重点生态功能区县城。推动位于重点生态功能区内的县城逐步有序承接生态地区超载人口转移，完善财政转移支付制度，增强公共服务供给能力，发展适宜产业和清洁能源，为保护修复生态环境、筑牢生态安全屏障提供支撑。

自1994年实行分税制财政管理体制以来，我国建立的财政转移支付制度，主要用于增加对地方特别是中西部地区的转移支付，属于再分配更加注重公平的体现。

对此，沈迟表示：“国家特别是省级财政给生态功能县城进行转移支付，主要是因为这些县城在保护绿水青山方面做的工作较多，财政转移支付的目的，就是为了让这些县城对周边的乡村服务好，让生活在这些县城的人民，其基本生活品质能够得到保障。”

责编：姚坤 yaokun@ceweekly.cn

美编：孟凡婷