基于国土空间规划的全域土地综合整治规划编制要点研究

廖德

［关键词］国土空间；规划；全域土地；综合整治；编制要点

国土空间规划，是针对特定地区国土发展状况，进行空间和时间上的规划，该规划编制不仅可以在理论上指导国土的空间结构深层次的完善和发展，也可以视为引导可持续发展的天空图纸，更是相关各类政策与法规制定的基础依据。所说的全域土地统一整治，前提基础是城市的合理规划，以乡村建设为实践基地，以农村建设的用地整治、农用地的调整、生态环境的保护为出发点，进行全要素资源的内容整合，以此探索土地综合整治规划和编制的模式。但事实上，目前的土地整治规划只能到县级，缺少全域化、综合化的布局，操作和实施都面临一定的难度。因此，根据发展趋势进行空间规划体系的改革，切实与政治工作整体要求相符合，并与既有土地整治规划相结合，有效开展全域土地综合整治规划编制。

1 国土空间规划编制背景

1.1 生态文明建设的总体要求

国土空间规划要符合习近平生态文明思想，做到尊重自然、顺应自然、保护自然，做到开发和空间布局的合理性，打造高效集约的生产空间，适宜宜居的生活空间，秀丽优美的生态空间。在整个国土空间规划中，全域土地综合整治专项规划是核心的环节，因此，必须围绕专项规划对目标和内容进行编制，真正符合生态文明建设的要求。

1.2 发挥战略蓝图的引领作用

国土空间规划以顶层设计的高度，规划了国家和不同地区发展规划。既精准地导航了空间发展和管理的方向，也是全域土地开发、利用与综合整治具体措施。国土空间规划是国家空间发展的指南，同时，严格遵循了全域土地综合整治专项规划的客观规律，确保设置的综合整治指标与空间规划中的各项指标相吻合，例如，在经济社会发展、生态修复、环境和资源约束、空间利用效率、国土空间保护等方面的一致性。全域土地综合整治中确定的保护、开发、利用、治理等目标，必须对接“三位一体”的总体规划。总之，国土空间规划的战略蓝图，在全域土地综合整治的专项措施编制和实施中发挥引领作用，也就是说，全域整治的各项目标，都要符合国土空间规划的整体目标、空间发展方针、分区控制等的统一性。

1.3 发挥存量及流量的引导作用

国土空间规划将针对“总量”进行总量控制，针对“容量”进行容量限制，针对“增量”进行增量提升，针对“质量”实施优化，彻底提升原有的“增量保障、质量保障”，形成“存量保障、流量保障”的体系，围绕“存量”和“流量”构建综合整治协调机制、全要素用途管理机制、整治空间优化机制等，形成统一、协同的“存量”和“流量”规划编制协调机制[1]。

2 全域土地综合整治的意义

当前我国国土空间规划形成新标准，而全域土地综合整治是其中最关键的保障体系和支撑体系，当务之急是革新全域土地综合整治的工作理念，探索更科学的工作方式，并且在综合整治的全过程中始终贯彻生态理念。综合分析，开展全域土地综合整治具备两方面的意义。第一，可以有效保证现有的耕地规模，并逐步提升耕地的质量，并且解决粮食安全问题；针对生态空间布局和服务功能进行合理优化，促进生态文明建设标准的升级；将建设用地集聚成片，让产业载体更加优质；进行区域协同发展关系的重构，缩小城乡发展的差距，实现共同富裕的目标。通过以上策略的实施，为重构型国土空间规划编制工作提供更有价值的经验。第二，全域土地综合整治可以对国土空间规划进行某些重构并进行辅助实践，并非单个整治项目的简单叠加，而是一项复杂而庞大的工程，必须树立系统性思维，整体推进农用地整理、生态修复、建设用地整理等的措施落实，有效重构国土空间[2]。

3 基于国土空间规划的全域土地综合整治规划编制要点

3.1 通过时间换空间创新土地制度

将全域土地整治项目中需要整治的新增耕地列入永久基本农田，严格贯彻将其现状变为耕地的政策。针对需要调出的永久基本农田地块，需要应对时间上的约束而出台相匹配的政策。首先，要对永久基本农田调整方案进行审核，合格后纳入整体的规划。其次，在项目验收过程中，必须利用刚性政策、适当的奖惩措施和严格验收相结合的考核模式，对整治效果实施检验。对于地方政府的约束，可利用占用永久基本农田追责、倒扣规划计划指标等方式，将风险控制到最低。

以广东为例，在规划期内广东省某村开展全域农村土地综合整治工作，集中连片后的耕地促进了规模化水平的大幅度提升，同时将全村符合相关条件的旱田改造为水田，土壤条件得以改善，明显优化了耕地结构；大力开展基本农田的高标准建设、提升耕地质量、补建标准农田，构建结构优良、集中连片、符合基地标准的基本农田保护体系，实现生态化的现代农业格局，进行农田景观的开发，发展乡村旅游；适度合理地开发园地，促进资源数量的扩大，稳定区域的粮食生产，具体情况见表1。

3.2 建立良好的统筹协调机制

全域土地综合整治规划在整治规划不同领域土地的同时，也科学统筹了其他各个领域的资源，实现了各方协调发展的最大化，整治过程不仅内容繁杂，并且涉及诸多的相关领域，唯有有效发挥不同部门的职责，方可保障人民群众的切身利益。如果协调组织体系不统一、不健全，就难以保证整治工作的顺利进行，如果整治规划涉及的各方只考虑自身的利益，或者为了避免相关的责任，对规划编制工作不积极，将会导致整治工作进展缓慢或者停滞不前。因此，土地所在区域的政府必须组织各个相关部门，构建政府主导、社会加盟、机构协作的各方联动协调机制。同时要彻底理清专项规划编制工作中的阻碍，保证整治工作高效开展。

3.3 进行详细的外业调查

在国土空间规划的整体原则下，全域土地综合整治必须考虑区域的自然资源、群众意见、工业状况和社会文化特点等诸多因素，进行科学合理的专项规划，并通过当地政府的组织协调，让不同利益主体的关系得到妥善处理，真正落实规划中的各项整治工作。因此，针对外业调查环节，要切实做到对整治区域内的“山、水、林、田、湖、草、沙”状态进行翔实的了解，并对自身特征进行掌握。在没进行外业调查前的内业阶段，必须对具备治理潜在价值的区域进行有效甄别，例如，矿山修复、水田复垦、城乡建设用地增减挂钩等，并综合分析治理种类的不同特点，有目标地编制调查资料。同时，针对综合治理的不同类型潜在用地进行实地勘察，认真倾听地方政府和民众的意见，针对区域内自然景观、生态环境、后续规划、地方文化、工业布局、乡村风貌等进行全面翔实记录[3]。

3.4 构建全域土地综合整治规划编制信息化管理平台

为了确保国土空间规划原则下的全域土地综合整治规划编制的实施效率，构建相关的信息化管理平台是必不可少的。平台主要由三个部分构成：数据库、业务模块和功能实现。该系统能够依照工作的进行情况，来对比分析各个年份整治任务的分解情况，并针对项目建设方案的实际运行状态进行统计分析，以此把控整体项目，并有效辅助领导的决策。借助整合相关数据监测监管项目实施，并对项目的不同数据实施综合查询、多图联动、叠加分析、项目预警、三维分析，以有效对接各个系统，同时，全方位监测监管整治项目。例如，在项目的立项阶段，可以将综合整治项目起止范围与全域土地综合整治规划数据进行对比，要严格审查项目区占用耕地状态，并清楚是否与其他年份项目建设区重合，对项目立项阶段发挥辅助审查的作用，如图1所示。

3.5 重点区域的有效识别

针对综合整治的重点地区，既要对“山水林田湖草沙”的情况进行全面掌握，更要对综合整治规划的重点区域进行识别，以最可靠的依据支撑综合整治工作。必须参照针对土地综合治理实地勘察潜在性评估结果，按照国家、省、区域三个级别的土地保护政策，进行综合治理重点区域的选择，选择的标准为面积大、整治类型相对集中的区域。其次，可以将该项工作的重点区域分别与国土空间规划、村庄规划中的重点区域进行有机结合，主要包括高标准农田建设重点区域、地质灾害治理重点区域、适宜耕地后备资源开发重点区域、矿山修复重点区域、建设用地整理重点区域等，确保两者的重点区域的基本吻合。另外，在识别综合整治规划重点区域的过程中，必须广泛征求群众的意见。重点区域的识别，还包括那些严重影响区域发展和民众生活，并且民众要求整治的区域，以此让综合整治的规划编制更加符合群众的意愿，助力乡村发展，以进行可持续性的综合治理。

3.6 规划范围与整治区域一体化

全域国土统一整理可以视为国土整治的阶段性成果，突出的是整体范围的效果。该阶段的工作重视综合思维的整合，包括所有元素、所有区域、所有类型的土地。该阶段完全不同于常规的国土整理目标，主要是以一村、多镇或者是整个村镇规划为依据，全方位覆盖所有空间[4]。总体而言，全域土地综合治理的任务从原有的基本农田、建设土地范围转变为“田水路林村”的全方位整理。不再以单项的治理工程为主体，而是将整治模式下放，实施总体设计、总体规划和总体实施，开始区域纵深的整合。

3.7 空间整合的要点

当前，无论是国土空间规划还是全域土地综合整治，其最主要的共性问题就是空间上难以相互关联。从土地类型规划层面分析，存在两种情况。第一，全域土地综合整治实施后土地类型没有任何变化。项目实施的宗旨是提升土地的使用水平，并让规划的土地类型匹配既有的土地类型。第二，通过恢复措施的实施改变土地性质和用途。全域土地综合整治项目实施后，整治中的土地规划应该以现有土地类型为主。从控制区的层面分析，倘若规划用地产生类型改变，导致控制区相应的变化，务必确保与全域土地整治控制区的规划保持一致性。

3.8 项目整合要点

要充分结合有关乡村发展规划，政府必须全盘考虑综合治理的相关规定，遵循国土空间规划的部署，及时批准拟建用地，以符合规划的建设条件。在土地综合整治项目的基础上，

需要在全域规划、全域设计的基础上统筹推进，针对某些项目被粗略分类的，有必要把相关的综合整治项目单独列入全域土地整治项目的清单[5]。

以旅游业为例，广东某乡镇利用自身乡村特色，进行旅游资源的整合，村庄连线，线面结合，形成一带一心两环三板块规划格局。该乡村旅游的主要区域是十二大主题景区，其旅游交通的核心点是游客中心，发展辐射区域包括水库环线和港口环线，通过休闲生态的区域精品带风光带互相连接，进行三大板块的有机串联。

3.9 构建全周期性的工作链条

基于国土空间规划的原则，全域土地综合整治要进行全链条设计，包括项目立项、项目实施、项目验收、后期管护等诸多环节，树立统筹管理工作全生命周期的思维。在传统认知上，完成农用地和建设用地整理工作就算工程完成，而全周期链条必须打破传统认知，将其向上延伸到与上位规划的有效对接，包括国土空间规划与国民经济社会发展规划，将其向下延伸到末端链条，包括引入社会资本、驱动高质量发展、创新融资机制、推动乡村振兴等，切实将资源要素转化为整治工作以及可持续发挥的实效[6]。

4 结论

综上所述，在整体的国土空间规划体系中，全域土地综合整治专项规划是其中最核心部分，必须以国土空间规划系统为基础，针对既有的“综合整治”“要素布局”等，进行“政策保障”“要素流动”“动态执行”“空间优化”等方面的规划引导。在具体的土地综合整治过程中，必须遵循“规划、设计、管理、发展”的统一性原则，加强政策、区域、项目、指标、空间等诸多方面实施管理。全域土地整治是国土空间规划中法律规划、详细规划内容，也可以说，作为国土空间管理的重要部分，将其纳入国土空间管理的总体指导范畴，是可持续发展的必由之路。