村规民约推动乡村善治

孙莲

随着现代化进程的不断推进，人民主体意识的觉醒，基层治理的难度也不断增加。村规民约的建设是地域特色的乡风民俗与法律法规的有效衔接，在提升乡村社会治理水平，推进治理体系现代化方面具有重要意义。文章基于善治理论，对村规民约在乡村治理中的运转进行了探索性的研究。首先阐述了研究背景和理论选择；然后分析了村规民约导向善治的理论逻辑与实践逻辑，总结善治导向下村规民约的制定机制、组织载体和实施机制；再进一步提出村规民约导向善治的提升路径，以期提升村规民约治理效能，达到公共利益最大化的理想状态。

随着社会的巨大变革和信息的广泛传播，基层群众对自我权益的认识加深，对公共事务的参与度和期望值也日益提高。然而，这种变化也给基层治理带来了很多新的挑战，导致传统的治理模式难以适应。在这一背景下，村规民约的建设显得尤为重要。一方面，村规民约融入了当地的历史传统、文化习俗和社会实践，既体现了乡土社会的独特性，又与国家法律体系相协调，共同维护了基层社会秩序的稳定。另一方面，村规民约鼓励村民实行自我管理、自我教育、自我服务，承载着推进治理体系现代化的重要使命。因此，加强村规民约的建设，是推动基层社会治理创新、实现乡村社会和谐稳定的重要途径。

问题提出及理论选择

研究背景

当今社会，随着经济社会和民主思想的发展，人们的权利意识觉醒，利益表达的需求不断增加，参与公共生活的意愿不断增强。协调群体之间的利益，治理基层社会的难度不断加深。因此，基层社会治理体系需要创新，“善治”提供了一个实践路径。即通过满足善治的各个要素，不断优化基层治理体系，推动乡村治理走向善治的进程。

村规民约作为一种行为规范，是在法律框架内，结合当地实际情况而制定出的，被一定区域内村民广泛认可的。同时，作为乡村治理体系的有机组成部分，村规民约在形成公序良俗，维护社会秩序稳定，提升基层社会治理水平，推动治理体系现代化等方面发挥了重要作用。村规民约的建设，是提升村民自治水平，在乡村实现善治的重要载体和有效途径。

理论选择

善治以公共利益最大化为目标，其本质特征在于它是多主体协同治理。善治作为一种社会管理的过程，实际上是国家权力的下沉，公民社会的壮大。因此，善治也是公民积极、主动参与的过程。我国最早研究治理和善治理论的俞可平先生，在综合了各家观点之后，总结出了善治的六个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。将村规民约的运转导向善治的过程，就是将善治的六个基本要素融入村规民约的运转，优化基层治理体系的过程。

合法性指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。村规民约的制定过程是民主的，因此在一定区域内是被广泛认同的，天然具有合法性；同时，村规民约的执行者也是一定范围内被认同的权威。透明性要求政治信息及时公开，从而公民能够有效地进行政治参与。村规民约的制定、实施情况公开透明，村民也能有平台及时反馈、监督，这都充分体现了村规民约运转的透明性。责任性在此特指要承担相应身份职位的职责和义务。在村规民约的实施过程中，不同的主体要履行一定的职责和义务。法治是实现善治的前提和基本要求，健全法制是安定有序社会环境的前提，安定的社会秩序是善治的基本要求。村规民约的制定和实施基于法律法规，严格依法行事。在乡村治理过程中，回应性要求对村民提出的意见要及时和负责地给予反馈，同时要定期向村民征询建议、解释政策。村规民约的有效性，即管理的效率包括两方面的含义，一是村规民约组织设置合理；二是能降低乡村的管理成本。

村规民约何以导向善治

村规民约善治导向的理论逻辑

国家治理现代化的一种理想状态，就是实现国家和社会的善治，即公共利益最大化的治理活动和治理过程。首先，法治是实现善治的前提。只有实现了法治，才能营造出安定有序的社会环境，才能充分保障村民的自治。其次，民主是实现善治的根本途径。村规民约的制定，村民自治的发展离不开民主。民主和法治既是善治的前提，也是善治最本质的要素。村规民约以善治为导向必须满足这两大前提。

民主是村规民约最显著的特征之一。从产生过程来看，其经由大多数村民的表决同意；从内容看，其是全体村民意志的体现；从运行过程来看，其受到全体村民的监督。村规民约通过激励村民的主体参与，使民主在基层运转起来。同时，法治是村规民约在基层治理中运行的基本依托。村规民约的内容和实施过程都必须符合法律法规的要求，严格依法运行。通过加强农村法治宣传教育，引导干部以及群众知法、守法，并依法表达诉求、解决纠纷、维护权益，将村规民约的运行纳入法治化的轨道。民主与法治是村规民约得以运行的前提与保障，也使村规民约导向善治得以可能。村规民约在乡村的运行充分发挥村民主体的自治作用，让村民自己“说事、议事、主事”，做到村里的事村民商量着办。

村规民约善治导向的实践逻辑

村规民约是传统文化、乡风民俗与现代法治的有效衔接。村规民约形成于人们长期生产生活的行为模式，体现着传统文化的继承。“尺有所短，寸有所长。”法律虽具有普适性和强制性，能有效规范人的行为。但一方面法律是最低的道德标准，有些行为合乎法律但也可能会背离了传统文化中的美德，如大肆铺张浪费等行为。另一方面，法律更多是导向性的，细枝末节无法面面俱到，在乡村治理中存在一定的局限性，如乡村环境规范等。而村规民约能有效结合法律规范与乡风民俗，成为一个具体的、地方化的行为规范。不仅能有效解决乡村治理中的问题矛盾，继承传统美德，弘扬乡风文明；而且契合于善治的社会治理需求，是刚性管理与柔性治理的结合，提升村民自治能力。

在治理现代化背景下，村规民约主要表现为法律政策的地方化文本，在法律的框架内结合传统文化与当地的乡风民俗，颁布的更加详尽、实用的乡村自治章程和相关规约。

善治导向下村规民约运转机制

村规民约制定机制

村规民约是乡村成员在共同生活中自然形成的行为规定，可以体现出一定区域内大多数成员的共同意志，以成文或默认的方式存在。其通过舆论评价或者强制力的手段对区域内成员的行为进行倡导或者约束，进而树立起共同的活动规则，其本质是行为规范。此种行为规范区别于法律，是较小范围内村民共同生活中自然形成的，通过口头或者书面的方式将默认的行为规范上升为集体的行为准则，对全体成员进行约束，体现了全体成员的共同价值取向。因此村规民约的形成是结合当地实际情况，符合当地风俗习惯，经大多数村民认可的行为规范。

村规民约是村民会议基于《中华人民共和国村民委员会组织法》授权而制定的，其制定机制因不同地区有所不同。但基本流程可以归纳为：组建班子、宣传发动、草拟初稿、讨论修改、表决通过、备案审查、公布实施。

村规民约的制定机制彰显了善治的两大基本要素——合法性与法治。村规民约作为一种行为规范通过民主的方式制定，从其制定过程中获取了合法性，得到了村民的自觉认可与服从。而遵循法定程序且内容合法的村规民约一经产生，便具有了法律效力。一方面，其运行处于法律框架内，需要严格依法。另一方面，生活在村庄中的居民都应当受其约束。除此以外，那些驻在农村的机关、团体、事业单位的人员，都应当遵守有关的村规民约，自觉地约束自己的行为。村规民约以一种成文的形式表现出来，成为人人都需遵守的规范。

村规民约组织载体——“一约四会”

村规民约的实施需要一定的组织载体，即“一约四会”，即村规民约和红白理事会、道德评议会、村民议事会和禁毒禁赌会的简称。“四会”主要由普通村民代表、“五老”人员（老党员、老战士、老劳模、老教师、老干部）等有一定代表性且具有一定文化水平和声望的人组成，在党的领导下，通过村规民约实行自我管理、自我教育和自我服务。

红白理事会主要职责是破除婚丧嫁娶中铺张浪费、愚昧落后的陋习，抑制虚荣攀比的风气，引导村民崇尚节俭、移风易俗办理红白事。道德评议会的主要职责是维护村庄正义，包括对各类榜样进行评选推荐，解决邻里纠纷、调节家庭矛盾等。村民议事会的主要职责是对村务进行民主管理，包括收集群众建议；参与协商村内重大事务；对村干部的工作情况进行监督等。禁毒禁赌会的主要职责是掐灭村内不良习气，通过宣传教育，提高群众对各项不良行为危害性、严重性的认识，并加强相关的监督管理。

在村庄管理中，村民组织的成立意味着村民自身与一定的职能和义务联系起来，村民组织的细分也为村庄进行全方位管理提供效能。从道德角度出发，承担一定职务的村民需要引导村庄走向公共的善。从制度角度出发，村民有责任去制止破坏村庄文明的行为。制度和道德的双重作用大大增加了组织和村民个体的责任性，村民组织的诞生及其不断地发展完善促使村规民约的实践进一步走向善治。

村规民约实施机制

村规民约在乡村治理中主要起到整治公共环境、调解邻里纠纷、倡导移风易俗等公共事务的管理。其内容主要有两个类型，一个是劝善性条款，一个是惩恶性条款。劝善性的条款主要依靠宣传、树典型、表彰等形式，挖掘身边的好人好事，如评选“最美家庭”“最美庭院”等，从精神建设和环境建设双管齐下，加强乡风建设，弘扬社会主义核心价值观。惩恶性条款主要依靠的是公共舆论和批评教育等形式，对不文明的现象及时进行遏制，形成良好的村风民气，进一步提升村民的获得感、幸福感和安全感。

相比较于政府的治理，村规民约在村庄的运转具有极强的回应性和有效性。回应性是指村民的要求可以得到及时地回应与解决。有效即村规民约的组织载体能够结合村庄实际将村民生活的方方面面纳入管理范畴，管理过程相对灵活，富有人情味。同时在管理成本方面，以村规民约为依托的村民自治使乡村治理成本大大降低。村庄管理的有效性和回应性越高，村庄善治程度越高。

村规民约进一步走向善治的提升路径

完善村规民约的制定机制，加强其合法性

首先要加强政府机关对村规民约在乡村治理中重要性的认识。基层政府要依法指导并监督村规民约的制定与实施，要推进村规民约制定机制制度化，在不干预村庄内部事务的情况下充分引导村民进行自治。同时，村规民约的制定应该充分结合当地实际情况和村民意愿，提升村民的认同感，加强村规民约合法性。因此必须用制度的形式规定村规民约的起草和审议程序，制度化是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，也是村民自治主体的地位的有力保障。在确保制定过程民主性和制度内容合法性的同时，还可以确保村规民约的科学性。

完善村规民约的监督机制，增强治理透明性和回应性

村规民约的实施，需要制度化的监督机制。基层政府、村两委以及村民自治组织多主体协同治理，相互监督、定期反馈等渠道需以制度化的形式落实下来，才能充分保障治理过程的透明性，才能使村规民约在基层治理中的长期、有效地运转。舆论监督作为一种软性约束，在乡村治理中起到重要作用。村规民约运转既要保障村民们的知情权，也要及时回应村民的利益诉求，定期对村民关注的问题进行解决。充分发挥民众的监督作用，提高治理的透明性和回应性是提高群众满意度，推进乡村治理工作向善治发展的有效途径。

加强村民的主体参与，提升治理有效性

村民作为村规民约实施与作用的主体，其参与直接影响着村规民约在基层的运转。在村规民约的制定过程中，就要通过加大宣传力度、拓宽参与渠道充分动员村民参与村规民约的制定中来。在村规民约的实施与监督中，要通过各种方式调动村民的积极性。如有的村落被打造为旅游村，或发展各类绿色产业等，让村民利益与公共利益挂钩，促使村民积极投身于村规民约的建设与执行。

村民作为村规民约制定和实施的主体，其能力水平的提高是实现基层治理现代化的有力抓手。首先要注重培育治理主体的专业能力，通过开展村民、村民自治组织的能力技能培训，或积极学习先进村经验，有效提升治理主体的素质能力。其次，要充分调动村庄内部人才资源，发动能力素质相对较高且与群众具有一定的感情和信任基础的群体协同治理。

当前，随着我国城市化进程的不断加快，人民的需求不断增加且日趋多元化，原有的基层治理模式也需要与时俱进，满足人民日益增长的物质文化需求。要解决乡村治理中的种种难题，进一步实现国家治理现代化，则需要结合理论去探索实践路径。善治理论的提出及其应用赋予了乡村治理新路径探索以深厚的理论基础。中国的乡村治理模式有三个特征，即政府主导、多元治理与精英治理。乡村治理模式虽然面临着自治制度流于形式等问题，但以村民自治为核心的村规民约运转机制呈现出国家还政于社会，政府与社会协同治理的方向，对于善治目标的实现具有巨大的积极意义。村规民约在乡村的运转中逐步与国家法律实现有机协同，推动乡村治理走向善治。

（作者单位：安徽大学）