人口小县“大部制”改革：山西试点四年记

李桂 张笛扬

四年后，山西启动了第三批人口小县机构改革试点工作。

2024年3月23日，大同市两会召开期间，大同市委书记卢东亮在参加左云县代表团审议时提到，左云县要稳妥有序推进人口小县机构改革。

2020年以来，山西先后分两批推进6个人口小县的改革试点，包括忻州市河曲县、临汾市浮山县、太原市娄烦县、吕梁市石楼县、晋中市榆社县、长治市黎城县。

人口小县已成地方机构改革中的显性话题。山西之外，青海、内蒙古、湖南、安徽、甘肃、江西等地，亦有小县改革的尝试。

对部分改革亲历者来说，小县改革刚刚“平稳过渡”不久，新一轮自上而下的机构改革又将带来新的挑战。

一定的自主空间

位于山西北部的左云，是大同市人口最少的县。左云县统计局公布的数据显示，2022年底，该县常住人口约为11.54万人。

一般来说，常住人口小于20万的县级行政区被视为人口小县。根据第七次全国人口普查的数据，在山西省117个县级行政区中，常住人口不足20万的有47个，不足10万的有16个。

人口小县的数量多了，一些共性问题开始显现。2019年底，时任山西省委主要领导在基层调研时发现，山西人口小县存在财政供养入不敷出的现象，财政支出主要依靠政府转移支付，普遍存在“等、靠、要”的思维惯性等问题。

山西省委编办有关负责人在2022年9月接受媒体采访时表示，山西省人口小县大多存在财政供养人员比例失衡、人浮于事等突出问题，省委由此决策部署开展人口小县机构改革试点工作。

2020年4月，临汾市浮山县和忻州市河曲县成为第一批改革试点县。

常住人口不足10万的浮山，财政供养人员比例失衡的问题同样突出。以浮山县2020年的数据为例，全年全县GDP完成39.2亿元，一般公共财政预算收入仅1.3亿元。在此财政收入水平下，公用经费成了一笔庞大的开支。

机构改革前，浮山县有财政供养人员5906人，人员经费支出4.6亿元。也就是说，彼时，浮山县约每17个人中，就有1人是“吃财政饭”的。而全县每年给公职人员发放的薪酬，接近其年财政收入的3.5倍。

2020年12月24日，浮山县召开人口小县机构改革试点动员大会，两天后，县领导为新成立的机构揭牌。

改革后，按照“大部制”的原则，浮山县党委序列的直属机关由9个精简为6个，政府序列由26个精简为16个，一共精简到22个。

在县党委序列，浮山县委办和县政府办合为一家，对外的名称表述为“县委办（政府办）”。县纪委监委机关和县委巡察办合并，县委组织部和县委编办合并，县文旅局、县文物局并入县委宣传部，民宗局并入统战部，县司法局和县信访局则划入县委政法委。

县政府部门中，民政局和人社局进行了合并，自然资源局和林业局合并，住建局和交通局合并，发改局、工信局、教科局的科技部分合并成为发展改革和科技商务局，农业农村局、水利局、扶贫办合并为农业农村和水利局。

稳妥有序推进

在设计和执行改革方案之初，浮山本想更“大刀阔斧”一些，但有些部门难以合并。比如浮山最初打算将审计局和其他局合并，但浮山县一位县领导介绍，调研中发现审计部门的监督职能很强，和其他局合并后不便于监督，就保持了单设的局面。

同为第一批改革试点的忻州市河曲县，改革之后，原有的36个党政机构也整合为22个，事业单位由186个整合为40个。

浮山和河曲的尝试，为后续的试点提供了经验。此后，2022年4月，山西省委确定太原市娄烦县、吕梁市石楼县、晋中市榆社县、长治市黎城县等4个县为第二批试点县。

按照第一批试点县的经验，机构撤并后，县领导兼任局长，同时每个局设置一名常务副局长，主持日常工作。

浮山明确了14个县直机关由10名县委常委或副县长兼任“一把手”，还有一名副职主持日常工作。县领导担任这些局的党组书记、法定代表人。

王伟（化名）是山西人口小县机构改革第二批试点县中A县的县委常委、组织部部长，在他的印象里，A县更具体的改革工作是从2022年5月开始推动的。

A县延续了县领导兼任局长的做法。王伟介绍，改革后，有的局长成了常务副局长，继续主持日常工作；有些局长没有合适的岗位，就适当晋升职级，安排其他工作。

谁能留下？谁会离开？人员安排是否偏向年轻干部？王伟表示，面临着紧迫的改革任务，已经“顾不上”考虑那么多了，“首先是以稳定为主，再根据干部的个人专长、学历专业、年龄结构去调整”。

公用经费下降明显

山西人口小县机构改革至今，一些效果开始显现。山西省委组织部副部长、编办主任张晓峰曾公开撰文表示，对稍早参与改革的6个试点县而言，“改革取得了阶段性成效”。

浮山县通过机构精简和职能融合，独立核算预算单位由改革前的124个压减到86个，2021年预算公用经费比2020年压减了283万元，降低了10.1%。

河曲县委组织部公布的信息显示，经测算，经过三五年的过渡期后，河曲县的行政成本将大幅下降，公用经费支出减少367万元，下降8.2%。

王伟表示，在A县，目前的人员经费“暂时省不了”，这和改革后部分部门暂时超编以及因职级调整带来的工资增长有关。

王伟解释，机构改革后，一些因部门合并而成立的新部门，整体而言出现了超编的情况，“比如说原来50个编制，现在只有40个了，目前看，在岗人员是超了的。”

超编人员的消化需要时间，三五年的政策过渡期后，部分人员退休了，整体的编制才能符合改革的要求。“从长远来看，这笔钱肯定是能省下来的。”王伟补充。

相较于人员工资，在A县，节省部门经费的效果立竿见影。王伟解释，过去，农业农村局、水利局、乡村振兴局等3个部门都是独立核算单位，每个部门都有公用经费。机构改革后，3个部门合并在一起，公用经费自然也只有一份，“钱肯定是省下来了”。

山西的改革，引起了外省市的关注。据不完全统计，迄今已有青海、内蒙古、湖南等地派出专人到山西调研，学习小县改革经验。

2022年8月2日至5日，青海省委编办会同果洛州委编办及玛多县有关部门（单位）负责人组成调研组，赴山西省考察学习人口小县改革经验。

青海省委编办结合学习考察情况和山西省涉改市县相关做法经验，提出了“考察学习山西省改革经验做法，进一步修改完善《玛多县‘人口小县机构整合试点实施方案》”；“出台干部职级晋升、提前退休等方面的优惠政策，加大柔性用编力度，有效降低改革阻力”等建议。

常住人口不足1.5万人的玛多县是青海省人口总数最少、机构编制规模最小的建制县。2022年5月，玛多成为青海人口小县机构整合试点县，设置党委机构6个，政府工作部门14个，党政机构由改革前的25个精简为20个。

2023年9月15日，玛多县正式印发并实施涉改部门“三定”和“九定”之规，玛多县人口小县机构整合试点宣告完成。

（摘自《南方周末》）