中国近代土地制度变迁的特点与启示

易凡 胡钢 杨蕙而

摘 要：自鸦片战争以来至中华人民共和国成立，中国土地制度不断发展变迁，反映了不同阶层对土地制度的探索与努力，也为中国共产党领导下的土地制度变革提供了借鉴，其具有以农为本、以人为本，因时制宜、因事制宜，承前启后、继往开来等特点，对于完善土地制度、推进乡村全面振兴、推动中国式现代化发展具有重要意义。

关键词：土地制度；发展历程；乡村振兴

一、中国近代土地制度变迁历程

近代以来，中国土地制度依据不同时期的国家状况进行了一定程度上的修改与调整，体现了土地制度的因时制宜与因事制宜。

晚清时期，太平天国运动的兴起，是1840年鸦片战争以来中国社会矛盾激化、社会剧烈变革的直接反映，是中国近代史上的第一次革命高潮。太平天国运动中的核心纲领性文件《天朝田亩制度》提出了“凡天下田，天下人同耕”的口号，反映了广大农民对于土地的渴望；维新变法时期，康有为倡导建立“无所谓君，无所谓国，人人皆教养于公产，而不恃私产”的大同社会；清末新政时期，封建地主阶级企图发动自上而下的土地制度改革，真正目的仍然是为了维护封建阶级的统治，这一时期《大清民律草案》应运而生。其重要内容之一，就是确定土地所有权范围，调整保护土地所有权关系。由于辛亥革命的爆发与清王朝的覆灭，《大清民律草案》并未施行，但为借鉴西方的土地制度、调整土地与农民之间的关系提供了契机。

辛亥革命与北洋军阀时期，孙中山先生于1905年将兴中会等革命组织组成中国同盟会，在其主要纲领《中国同盟会总章》中系统提出了三民主义，并将平均地权定为纲领。1906年12月，孙中山对平均地权作了解释：“核定地价，涨价归公”为其本意；1912年，在《在上海中国社会党的演说》等演讲中，孙中山进一步完善了平均地权学说，提出国家在必要时可按核定的地价照价收买。1914年3月北洋政府颁布的《国有荒地承垦条例》，规定了国有荒地的范围与承垦实施细则，既维护了开垦者的合法权益，又缓解了政府的财政压力；1914年7月，由农商部公布的《国有荒地承垦条例实行细节》对垦荒的具体事宜进行了进一步阐述；同年11月，修正后的《修正国有荒地承垦条例》对罚金进行了修正和补充。1915年公布的《土地收用法》，规定了土地征用的价额和程序。北洋政府虽然制定了一系列土地政策，但并没有从根本上解决土地问题，也因政策本身的缺陷与缺乏稳定的社会环境等原因导致北洋政府最终走向失败。

新民主主义革命时期，1924年1月，在国民党第一次全国代表大会上，孙中山对平均地权进行了进一步概括，把民生主义概括为“平均地权”和“节制资本”，并规定赋予无地少地的农民土地，实现耕者有其田的革命目标。在国民党统治时期，国民党于1926年推行二五减租，减轻佃农田租的25%，以缓和社会矛盾。1928年，中国共产党为调动广大农民的革命积极性，适时调整了土地政策，颁布了《井冈山土地法》，其中规定没收一切土地归苏维埃政府所有，并出台了以乡为单位、以人口为标准分田的具体实施办法，在一定程度上缓解了农民与土地之间的纠纷与矛盾。1930年，全国苏维埃区域代表大会通过了《土地暂行法》，将土地分配给无地少地的农民，极大鼓舞了农民参加革命的积极性。1930年颁布的《土地法》规定地价税比例税率改为累进税率，地租不得超过地价的8%，承认“和平占有”土地者的土地所有权，不禁押租允许预租，等等。抗日战争时期，中国共产党为调动一切积极因素团结抗日，1937年8月，中共中央颁布《抗日救国十大纲领》，明确提出“废除苛捐什税”“减租减息”等，并将减租减息确定为抗战时期土地问题的基本政策，激发广大阶级团结抗日的决心与信心。解放战争时期，为了巩固人民力量，发动更广大的人民群众团结一致进一步解放全中国，1946年5月4日，中共中央发布《关于土地问题的指示》，决定将减租减息政策改为没收地主土地分配给农民，助推解放区全面解放，让更多农民获得了土地，为解放战争的胜利奠定了坚实的群众基础与物质基础。1947年10月，中共中央公布施行《中国土地法大纲》，彻底废除了封建性及半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田。该《大纲》大大巩固了中共中央的统治基础，极大地激发了农民的革命热情，为解放战争的胜利奠定了基础。

二、中国近代土地制度变迁的特点

（一）以农为本、以人为本

中国自古以来就是农业大国，农民占人口的绝大多数，所以中国革命实质上就是农民革命，农民是革命的主力军。在任何时期，想要革命成功都需要争取到绝大多数人民的认同——即农民的认同。中国自鸦片战争以来，土地制度不断变迁，各阶级都在探索符合中国国情的土地制度，从太平天国的《天朝田亩制度》到清末新政，再到国民党的土地政策，均以失败告终，最终只有中国共产党将马克思主义与中国实际相结合，赢得了包括农民在内的中国最广大人民的支持，带领人民走向胜利。因此，农村土地政策的制定归根到底是为了实现好、维护好、发展好广大农民群众的根本利益。纵向来看，国民革命时期，为了动员一切可以动员的力量，团结最广大的人民群众参与革命，中国共产党充分满足农民意愿，规定了没收地主及一切族祠庙宇的土   地分给佃户以及无地的农民；中共中央提出的“依靠贫雇农，联合中农，限制富农，保护中小手工业者”等颇具成熟的土地革命路线，得到了广大人民群众的支持。解放战争时期，为了发动人民群众进行解   放战争，中国共产党将土地政策由“减租减息”转变成“没收地主土地”，以满足农民对于土地的需求。

（二）因时制宜、因事制宜

鸦片战争结束后，农民阶层揭竿而起，开始探索救亡图存的道路，太平天国运动制定的《天朝田亩制度》是历史上农民起义中第一个有关分配土地的具体方案，体现了平等思想，反映了广大农民对土地的渴望。为维护自身统治，清政府在军事、官制、法律、土地政策等方面进行了一系列改良。在内忧外患的背景下，以孙中山为代表的资产阶级革命派提出了“驱除鞑虏，恢复中华，创立民国，平均地权”的时代之音。纵然各阶层的努力因其阶级局限性皆以失败告终，但为后来的中国共产党带领人民走向 革命胜利起到了积极作用。

国民革命时期，中国共产党的主要任务是动员人民群众投身到大革命中，为此，土地政策就要满足其“耕者有其田”及“打倒地主”的愿望，故当时的土地政策是没收地主及一切族祠庙宇等土地分   给无地农民。土地革命时期，《井冈山土地法》规定“没收一切土地归苏维埃政府所有”，这极大地保护了无地农民。在《兴国土地法》中，将“没收一切土地”改为“没收一切公共土地及地主阶级土地”，保护无地农民的同时照顾了中农的利益。抗日战争时期，民族矛盾上升为主要矛盾，主要任务是保卫国家，一致抗日，此时中共中央为团结一切可以团结的力量共同抗日，将土地政策由“没收地主阶级土地” 转变成对地主的“减租减息”。解放战争时期，主要任务是建立新中国，为了争取解放战争的胜利、争取农民群众的支持，中共中央发布《五四指示》，土地改革又转变为没收地主土地，巩固了解放区政权、更好地维护了农民的权益。

（三）相互关联、逐步推动

近代以来，中国的土地制度历经变迁，在发展的同时也不断适应着时代的变化。这些变迁并非一蹴而就，而是相互关联、逐步推动的。每一个阶级的土地制度变革都为其他阶级提供了借鉴与经验，阶级内部每一次的土地制度改革也都是在前一阶段的基础上进行，具有明显的继承性。

鸦片战争的爆发加剧了中国国内的社会矛盾，清政府的腐败和压迫导致阶级矛盾激化，农民运动揭竿而起。由洪秀全领导的太平天国运动是农民反抗斗争的高峰，其颁布的《天朝田亩制度》体现了农民对平等社会的渴望，该制度提出“凡天下田，天下人同耕”的原则，主张土地的平均分配，尽管它最终未付诸实践，却是中国历史上的一次重要尝试，具有革命的反封建性，为中国萌芽中的资本主义扫清道路的同时给予清政府重创。20世纪初，为挽救岌岌可危的统治，清政府开始施行新政，尝试变更土地政策，清政府发布的《大清民律草案》规定了包括土地在内的“物”的唯一规范作用，对土地、房屋等不动产的转移严格控制，草案借鉴了西方民法的形式和原则，满足了当时中国发展资本主义经济的要求，并对后期北洋政府与南京国民政府法律的制定奠定了基础。1911年，辛亥革命的爆发是中国历史一次重要的转折，以孙中山为代表的资产阶级提出“三民主义”再次响应了人民对“耕者有其田” 的渴望，资产阶级因其自身的软弱性与妥协性导致辛亥革命最终走向失败，为中国共产党的发展提供了社会基础。

中国共产党自成立以来，在不同阶段不断调整变革土地政策，以符合最广大人民的利益，体现了明显的渐进性与继承性。在新民主主义革命阶段， 从1927年提出的没收一切地主土地归苏维埃国家的劳动平民所有，到1930年的《土地暂行法》，从“减租减息”到“交租交息”，无一不体现着土地制度的不断变化与完善。

三、中国近代土地制度变迁的启示

（一）解决农民土地问题始终是中国共产党的基本遵循

自鸦片战争以来，回顾不同时期的土地制度的变迁历程，不难发现其中清晰的逻辑脉络。清朝末年，以满足农民土地需求的《天朝田亩制度》与为维护自身统治所颁布的清末新政，虽以失败告终，却为后来的土地制度改革提供了借鉴；而民国的建立与“三民主义”的提出，也反映了人民群众对“耕者有其田”的诉求。在此基础上成立的中国共产党，更将农民问题视为中国革命的基本问题，并在实践中不断研究与深化农民和土地问题。土地革命时期，中国共产党坚持没收地主土地归农民所有，将土地分给农民，积极调动了农民对于大革命的积极性；抗日战争时期，中国共产党团结全国各阶层共同抗日，缓和了阶级矛盾；解放战争时期，为了团结更广大的人民群众，解放区实施了土地改革，让农民获得了土地，为解放战争的胜利奠定了坚实的群众基础与物质基础。中国共产党自1921年“一大”党纲中提出土地问题起，就一直十分重视土地问题以及农民对于土地的渴求，并不断推出伟大举措发展土地理论与实践，深受广大人民的拥护。这对于中央统筹城乡发展，促进农村社会和谐稳定，加强农村土地管理和社会管理，具有一定的推进作用。

（二）完善土地制度赋能乡村振兴

土地是农民赖以生存和发展的物质基础，土地制度是党在农村政策的基石，如何发挥土地支撑作用、激活土地要素资源、完善土地要素市场、激发土地制度活力以助力乡村振兴，是新时代乡村振兴背景下中国乡村面临的重大现实问题。理清土地制度的发展与变迁历程，完善土地制度，有助于进一步激发农村生产活力，助推城乡产业融合发展，更好地赋能乡村振兴。

完善土地制度，更好地解决土地问题进而推进乡村全面振兴，首要解决的是效率与公平之间的关系问题。加速土地确权，助推土地产权明晰化以提升土地利用效率。在三权分置政策背景下，土地的产权分为所有权、承包权与经营权，土地确权有利于土地的各项权益明晰化，加速土地流转和土地市场化，进而进一步提高土地流转以及市场化的使用效率，激发农民土地流转的积极主动性，提高土地利用效率。通过经营权的流转，发展多种形式适度规模经营，能够更好地保障农民的权益，促进农民增收。

完善立法，有效防范，促进土地效能最大化的同时兼顾公平。一方面，在乡村振兴背景下，中国土地制度不断完善，土地流转效率不断提高，经济不断发展的同时更应重视社会均衡性。目前，从立法角度来促进土地效能并兼顾公平是行之有效的方法。第一，将监督机制贯穿于土地制度建设全过程。在各项制度设计中建立政府领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，并制定相关法律以保障土地发展安全和农民收益，将土地制度管理关进监督的笼子。第二，合理的土地收益分配制度是实现公平的中心所在。在各项土地制度中，要重视农村集体土地权能，兼顾多方利益的同时，保护农民权利、提高农民积极性，让农民共享现代化成果。另一方面，家庭联产承包责任制等土地政策的实施及土地承包流转期限的延长，符合人民的意愿，注重人民利益。将土地承包给农民，延长土地使用期限，放宽对土地承包的限制，提高了农民生产的积极性；在促进生产力发展的同时允许土地流转，不断缩小了城乡之间的差距，增强了农村与城市之间的流动性，有效促 进城乡之间的人员流动，间接上促进了社会公平。

（三）土地制度与社会生产力良性互动助推中国式现代化

习近平总书记指出：“中华民族历来重视农业农村，‘民不贱农，则国安不殆，‘民事农则田垦，田垦则粟多，粟多则国富，‘农，天下之大业也，‘贫生于不足，不足生于不农，‘务农重本，国之大纲。”建党以来，党领导人民进行的土地制度变革就是一部以人民群众的根本利益为基准，土地制度不断与生产力相适应的土地变革史。多年以来，中国共产党充分运用“土地”这一要素，团结带领人民走出了一条独特的革命、建设、改革和现代化道路，实现了第一个百年奋斗目标。不同历史时期，中国共产党始终致力于找出土地制度的主要矛盾，通过解决社会主要矛盾以激发社会生产力，不断实现两者良性互动最终推动中国式现代化发展。

土地制度改革解放社会生产力，为中国式现代化提供坚实基础。中国土地制度的改革离不开革命与民族独立。在将马克思主义同中国具体实际相结合的过程中，中国共产党深刻把握了土地这一重要要素，在国民革命时期，将“土地国有”变为“农 民所有”，在各地开展减租、限租的农民运动。土地革命时期，中国共产党在各革命根据地开展土地革命，废除了封建地主土地所有制。抗日战争时期，民族矛盾上升为主要矛盾，中国共产党停止暴力没收地主阶级的土地，采取联合各阶级抗日的政策。解放战争时期，中国人民同国民党反动派的矛盾再一次上升为主要矛盾，为适应革命形式的转换与社会生产力的需要，土地政策由“减租减息”变更为没收地主的土地分给农民。

中华人民共和国成立后，中国土地制度的制定和变更进一步与生产力的发展牢牢结合在一起。在社会主义过渡时期，为了满足农民“耕者有其田” 的需求，中国实行了农民土地所有制，极大地发展了社会生产力；在全面建设社会主义时期，为了进一步调动社会生产力及农民的生产积极性，实行农村集体土地所有制；改革开放以后，家庭联产承包责任制的推进缓解了前期经济停滞的问题，社会生产力得到有效调动与利用，这是中国土地制度与具体实际相结合的壮举，有力推动了中国式现代化进程。进入社会主义新时代，经济的快速发展与土地的加速流转催生新一轮的土地变革，习近平总书记强调，“新形势下深化农村改革，主线仍是处理好农民和土地的关系”。“三权分置”保障了农民的土地权益，符合广大农民的真实意愿和利益诉求。

社会生产力的发展变化反作用于土地制度改革，助力农业农村现代化。在中国式现代化过程中，社会生产力对土地制度改革的发展起着至关重要的作用，社会生产力的发展能促进资源配置效率，激发农村经济活力，从而反作用于土地制度改革，有助于实现中国的现代化目标。农村生产力的不断发展使得农业生产效率不断提升，解放了更多农村剩余劳动力的同时，促使土地制度的不断完善。

四、结语

“国之大事在于农”，解决好“三农”问题始终是全党工作的重中之重。近代以来，社会各阶层不断对土地制度进行革新与探索，从《天朝田亩制度》到清末新政，再到“三民主义”，均为中国共产党的变革与革命提供了借鉴。中国共产党以“耕者有其田” 为立足点，针对不同时期国家主要矛盾，制定了一系列符合中国国情的土地制度，调动了农民的生产积极性，巩固了政治基础与国家政权。

以史为鉴，土地制度历来是国家发展的基础，也直接关系到中国式现代化的发展与推进。实施乡村振兴战略，要全面贯彻党的方针政策，坚持完善土地制度赋能乡村振兴，坚持土地制度与社会生产力良性互动助推中国式现代化，推动城乡融合发展，这是农业现代化助推乡村全面振兴，走向共同富裕乃至于实现中华民族伟大复兴的重要所在。

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[责任编辑：王 丽]