我国普通高中建设制度变迁脉络、逻辑与路向

黄丽静　朱敬

摘 要 普通高中教育是建设高质量教育体系的重要环节，是教育强国建设的重要基础和必要内容。我国普通高中建设制度前后经历了“坚持教育效率优先，建设重点学校”的重点阶段，“扩大优质教育资源，建设示范学校”的示范阶段和“强调教育质量提升，建设特色学校”的特色化阶段。普通高中建设制度“重点—示范—特色化”的变迁脉络受到经济体制、教育管理体制以及教育价值取向等深层结构的深刻影响，政策的自我学习及利益主体的互动角逐是制度变迁的内生动力和直接动力。由于政府重点扶持职能的自我强化和学校恪守以往的利益固守，普通高中建设制度变迁表现出较为明显的路径依赖特点。未来，我国需以制度创新为着力点，深化普通高中特色化发展：一是重塑多元主体关系，激发普通高中特色化发展积极性；二是调整利益格局，优化普通高中特色化发展制度环境；三是深化评价改革，创新普通高中特色化发展育人模式。

关 键 词 普通高中教育；特色化发展；制度变迁；历史制度主义

引用格式 黄丽静，朱敬.我国普通高中建设制度变迁脉络、逻辑与路向[J].教学与管理，2024（10）：7-12.

普通高中在整个学校教育体系中承上启下，起着特殊而关键的作用。新中国成立以来，在一系列教育改革与发展中，我国逐渐形成具有中国特色的普通高中教育制度体系。从1953年的《关于有重点地办好一些中学和师范学校的意见》（以下简称《意见》）到1995年的《关于评估验收1000所左右示范性普通高级中学的通知》（以下简称《通知》），再到2010年的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《纲要（2010-2020年》），我国普通高中建设的价值转型和制度选择经历了“重点—示范—特色化”的发展历程。那么，普通高中建设从重点走向特色化，其背后的变迁机制是什么？为何呈现如此明显的路径依赖特征？普通高中教育是建设高质量教育体系的重要环节，是教育强国建设的重要基础和必要内容。站在新的历史方位上，基于历史制度主义理论，勾勒我国普通高中建设的制度变迁历史脉络，揭示制度变迁的逻辑，对于把握普通高中未来建设方向及其制度改革具有重要的现实意义。

一、轨迹勾勒：普通高中建设的制度变迁脉络

根据普通高中建设制度变迁过程中出现的关键节点，立足于普通高中教育制度自身发展所呈现的特点，可将普通高中建设的制度变迁历程划分为重点阶段、示范阶段和特色化阶段。

1.重点阶段（1953—1993年）：坚持教育效率优先，建设重点学校

中华人民共和国建立初期，面对极端落后的状态以及众多的人口与相对稀缺的资源所共同构成的巨大压力，必须通过重点学校的建设来快速培养与社会主义现代化事业相适应的优秀人才。1953年，在“整顿巩固，重点发展”的文教工作方针指导下，我国出台了《意见》。《意见》明确提出了办一批重点中学的任务，并规定了各地重点中学数量。《意见》的出台成为普通高中建设政策变迁的第一个关键点，标志着我国中学建设理念由“普及为主”转为“重点发展”。1962年，教育部颁发了《关于有重点地办好一批全日制中、小学的通知》，要求扩大重点中学建设规模。据统计，截至1963年9月，27个省市、自治区确定的重点中学共487所，占公办中学总数的3.1%[1] 。“文化大革命”期间，重点学校政策被全面叫停。为补救10年人才培养的损失，国家把恢复和办好重点学校作为满足社会主义建设人才需求的主要举措。教育部印发了《关于办好一批重点中小学的试行方案》 （1978年）和《关于分期分批办好重点中学的决定》（1980年），从经费投入、办学条件、师资队伍、学生来源等方面提出分期分批切实办好重点中小学的方案策略，得到了各地的积极响应。

在这一阶段，实施重点建设的教育战略是教育资源匮乏情况下建设普通高中的一种无奈的现实选择，具有的历史合理性与必然性。这一时期，普通高中建设凸显了社会本位下效率优先的价值取向，将有限的资源向重点普通高中倾斜，推动了一批重点普通高中的发展，为社会主义现代化建设培养了一批急需人才[2] 。但与此同时，重点建设政策在一定程度上导致了学校在教育资源分配和教育质量上的巨大差距，教育公平问题逐渐显露。

2.示范阶段（1994—2009年）：扩大优质教育资源，建设示范学校

20世纪90年代，社会大众对优质普通高中教育资源的需求日趋增长，且随着我国基础教育与经济社会的发展，重点办好一批重点中学的发展模式的积极作用日渐式微。在这样的时代背景下，我国提出建设示范性高中的教育发展战略，以扩大普通高中优质教育资源，缓解优质教育资源不足与人民群众“上好学”的需求矛盾。1993年，国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》（以下简称《纲要（1993）》）将“大城市市区和沿海经济发达地区积极普及高中阶段教育”作为高中阶段教育的发展目标之一。为贯彻落实《纲要（1993）》要求，我国连续出台了《国务院关于<中国教育改革和发展纲要>的实施意见》《关于评估验收1000所左右示范性普通高级中学的通知》及《示范性普通高级中学评估验收标准（试行）》（以下《评估验收标准》），明确了建设和评估验收1000所左右示范性普通高级中学的教育战略任务，提出了示范性高中“改革、实验、示范、高质量、有特色、现代化”的办学思想。这标志着我国普通高中教育建设格局由建设重点普通高中转向建设示范性普通高中，也成为我国普通高中建设制度变迁的第二个关键点。但在示范性普通高中建设与评估验收实践中，由于过分强调学校硬件基础与升学率，忽略学校软件发展，导致部分学校为获得示范性称号而盲目扩大规模，大兴硬件建设，且应试教育现象愈演愈烈。

普通高中建设由重点向示范发展是解决普通高中教育供需矛盾的重要策略，也是普及高中教育的重要举措，具有较强的时代性、阶段性特征。但就其本质而言，示范性普通高中是重点普通高中的延续。从某种意义来看，示范政策建议进一步拉大了学校间的差距，刺激了应试教育之风，普通高中同质化问题日益凸显。

3.特色化阶段（2010年至今）：强调教育质量提升，建设特色学校

进入21世纪后，社会经济和产业转型升级加快，人才竞争日趋激烈，社会发展对人才培养提出了多样化、创新性的新要求。然而，我国普通高中教育在办学模式和办学类型上呈现单一化倾向，其人才培养模式过于偏重应试，这与社会发展对学生的多样化、个性化与创新性需求形成鲜明矛盾。为解决这一矛盾，国家将普通高中建设战略要点调整为特色化发展。2010年，《纲要（2010-2020年）》明确了高中阶段教育发展的任务之一即为“推动普通高中多样化发展”，并“鼓励普通高中办出特色”。其中，多样化发展是目标与原则，特色化发展是多样化发展的重要举措。这是我国普通高中教育建设变迁的第三个关键节点，标志着普通高中特色化发展探索之路的全面开启。之后，《国家教育事业发展“十三五”规划》《中国教育现代化2035》以及党的二十大报告等规范性文件均提出促进普通高中特色化发展的目标与任务。同时，为形成与深化普通高中多样化有特色发展的格局，我国相继印发了《高中阶段教育普及攻坚计划（2017-2020年）》《关于新时代推进普通高中育人方式改革的指导意见》《关于实施新时代基础教育扩优提质行动计划的意见》等普通高中教育发展政策文件，进一步明确推进普通高中特色化发展的具体行动。

普通高中建设指向特色化，从价值层面上看，体现出关注每所学校、关心每一位学生，重视普通高中育人职能的价值取向；从办学理念上看，指向办学体制与培养模式的多样化和满足学生个性化发展需求。这不仅要求我国普通高中在教育体制上进行全面系统改革，还要求普通高中学校以特色化发展为原则，凭借地域优势和办学优势，将特色化建设作为一种专业精神与办学底色。

二、内在机理：普通高中学校建设的制度变迁逻辑

我国普通高中建设制度的影响因素是一个跨场域、时段和群体的存在，对其制度变迁逻辑的分析需要兼顾教育系统内外、古今、利义的复杂关系。基于历史制度主义视角进行分析，可发现70多年来普通高中制度“重点—示范—多样化”的变迁历程蕴藏着变迁的深层结构、动力机制和路径依赖，凸显出制度变迁背后的内在制度逻辑力量。

1.结构逻辑：普通高中制度变迁的深层结构分析

对于普通高中教育制度变迁的深层结构分析，其核心在于从被概念化为政治、经济、文化等相关内容的社会宏观结构背景出发，寻求影响制度变迁的重大的或具有普遍意义的因素[3] 。在我国普通高中制度变迁过程中，经济体制的改革、教育管理体制的变革以及教育价值取向的转变深刻影响并形塑着普通高中建设制度的变迁。

（1）经济体制改革：牵引制度变迁的内生因素

经济体制转型发展及经济社会发展需要成为牵引我国普通高中建设制度沿“重点—示范—特色化”轨迹发展的内生因素。1992年召开的党的十四大标志着我国社会主义市场经济体制正式确立。市场经济强调市场在资源配置中的基础性作用，注重公平、竞争和效率，它要求教育资源通过市场机制的作用进行合理的分配。而计划经济体制下的重点高中建设是在国家政策的保护之下对优质教育资源的垄断。我国普通高中建设制度由重点向示范转变，即是对优质教育资源被垄断与教育不公平问题的积极应对。进入21世纪特别是2010年后，我国社会主义市场经济快速发展，市场在资源配置中起决定性作用，这对我国普通高中教育产生了重大影响。一方面，原本由政府主导的单一化的办学模式已不符合市场经济的发展，这就要求引入市场机制，以多样化的办学体制推动普通高中办学类型的多样化发展；另一方面，在市场机制的作用下，社会发展不均衡问题愈加突出，区域间、学校间的差距不断拉大，只有通过特色化发展战略才能为处于经济劣势的薄弱学校提高市场竞争力提供政策支持，为薄弱学校学生享受到均等的受教育机会提供有力保障[4] 。同时，随着知识经济的发展以及我国经济发展方式加快转变，我国经济社会建设对人才需求凸显出多样化人才、创新性的需求。

（2）教育管理体制变革：奠定制度变迁的管理基础

中华人民共和国成立后，以“集权”为根本特征的基础教育管理体制逐渐形成并强化。在集权管理模式下，教育管理权、资源分配权高度集中，中央政府得以将有限的教育资源集中于部分中学，通过办好一批重点中学带动整个基础教育质量提高。随着我国经济体制逐渐由计划经济向社会主义市场经济发展，计划经济下形成的高度集权的基础教育管理体制在变化了的社会关系面前难以适应[5] 。20世纪90年代，我国逐步进行教育体制改革，在此背景下基础教育管理权责下移，地方政府教育管理权得到进一步扩大，各个省市由几所重点中学扩大到创办几十甚至是几百所示范高中。2010年，根据《纲要（2010-2020年）》对教育管理体制改革的要求，我国对基础教育管理体制开始了旨在通过合理配置基础教育管理权责、转变政府教育管理职能的全方位系统化改革。随着基础教育管理体制改革的不断深化，一方面，更多的社会力量可以参与普通高中教育，形成多样化办学主体，进而推动办学类型和办学模式的多样化发展；另一方面，普通高中学校获得更大的办学自主权，可根据学校实际进行特色化办学。这为普通高中特色化发展奠定了管理基础。

（3）教育价值取向转变：默化制度变迁的行动理念

价值取向在已有的制度框架内形成，为具体政策制定发挥着认知滤镜作用[6] ，并通过政策制定、发展、实施影响着制度的变迁。中华人民共和国成立初期，在教育目的观上强调社会本位论，教育意识形态强调社会利益至上，普通高中教育一直承担“为高一级学校输送合格的新生”和“为四化建设培养大批优良的劳动后备力量”的双重任务，以“早出人才，快出人才”为目标的“办好重点中学”的重点学校政策应运而生。20世纪中后期，我国知识经济悄然兴起，对各类人才的数量和质量提出了新要求。我国教育改革强调要由应试教育转向全面提高国民素质的轨道，要求普通高中教育人才培养应达到质与量统一的发展路径。由此，旨在扩大优质教育资源和发展素质教育的示范性普通高中建设政策取代了“办好一批重点中学”的重点学校政策。但在具体的实践过程中，普通高中教育仍普遍存在片面追求升学率的倾向，作为重点、示范性的普通高中更是直接将升学作为其人才培养的单一目标，学生全面发展的需求被忽视。进入21世纪后，我国逐渐强调教育的社会主义取向与人文主义取向的相互融合，素质教育理念得到进一步深化，普通高中教育进一步强调普通高中的育人职能，重视坚持以人为本的本真价值。受教育价值取向转变的影响，我国普通高中建设政策逐渐向特色化发展方向变迁，强调坚持以人的发展为本，关注人的内在属性，注重学生的个性发展，以适应学生与社会发展的多层需要，为学生适应社会生活、接受高等教育和未来职业发展打好基础[7] 。

2.主体逻辑：普通高中制度变迁的动力机制分析

制度变迁的动力机制是制度系统内的各种动力因素被调用、整合的方式，保证制度变迁动力发挥作用。政策自我学习机制及多元主体的互动角逐共同形塑着普通高中“重点—示范—特色化”建设的制度变迁路径。

（1）历时性动力：政策的自我学习是制度变迁的内生动力

政策学习是制度变迁的历时性动力，是指政策出台并实施后，政府根据有效经验的积累和政策实施效果，以及内外部环境的变化而调整政策目标或改进技术，以更好地实现政府的终极目标[8] ，我国普通高中建设“重点—示范—特色化”的发展过程即是政府基于政策学习而做出的政策调整。一方面，政府在吸收借鉴以往实践经验的基础上，根据不同时期普通高中教育发展新变化与新需求对政策进行适应性调整。示范性政策旨在借鉴重点学校建设经验，通过大规模建设与评估示范性普通高中，解决普通高中教育优质资源短缺的问题，以缓解教育不公平现象。多样化发展政策则旨在解决重点阶段和示范性阶段普通高中建设过程出现的定位偏差、同质化发展、教育不公平、竞争不良等问题[9] 。另一方面，政府依循国家发展战略需求调整普通高中建设政策目标与任务。政府集中有限教育资源建设重点中学旨在为国家建设“快出人才、早出人才”。普通示范性高中的建设则是积极应对市场经济发展的新挑战，以示范学校引领普通高中教育整体质量的提高，进一步提高劳动者素质，以更好地为社会主义现代化建设服务。特色化发展的政策目标即为创新驱动发展战略、教育强国战略的实现培养创新型高质量人才。

（2）交互的动力：利益主体的互动角逐是制度变迁的直接动力

制度变迁是社会利益格局的重新确定，多元利益主体之间的相互作用会作为动力形成自下而上的诱致性政策变迁[10] 。我国普通高中建设由“重点—示范—多样化”变迁的交互性动力主要表现为办学权力的变革。一方面，社会力量的加入推动普通高中向类型多样化、教育模式特色化发展。在计划经济时期，政府是普通高中办学的唯一主体，直接决定普通高中的发展方向，普通高中主要对政府的计划负责，与市场的联系不够紧密。随着市场经济体制的运行，社会力量对加入办学主体行列的诉求愈加强烈。与此同时，政府包揽一切的单一的办学体制不仅导致教育经费严重不足，而且抑制普通高中教育的生机与活力。20世纪90年代后，随着教育体制改革，我国普通高中教育办学强调要坚持“政府主导，统筹推进”的原则，办学体制逐渐由政府包办向鼓励社会各方面力量参与方向发展。另一方面，学生个性化发展的需求推动着普通高中建设向特色化发展。经济产业的转型升级和创新型社会的建设对人才提出新的要求，直接或间接地引导着人们对普通高中教育提出个性化的需求。这就要求普通高中的建设不仅要向多元办学主体方向改革，也要向学校放权，以使学校有权力、有激情进行学校层面的特色化办学，从而满足学生差异化、个性化的教育需求。可以说，普通高中教育内外部环境的变化带来利益的不断分化与新利益主体的生成，各利益主体间的互动角逐驱动着普通高中建设制度的变革。

3.历史逻辑：普通高中制度变迁的路径依赖分析

我国普通高中建设在“重点—示范—特色化”的发展历程中，由于政府职能的自我强化和学校的利益固守，其变迁表现出较为明显的路径依赖特点，一定程度上阻碍着制度变迁的发生。

（1）重点扶持：政府职能的自我强化

在我国普通高中改革与发展历程中，教育政策一直是起主导作用的变革因素。我国政府基于政治、经济、文化等外部环境的变化以及我国教育发展实际，在不同时期通过综合运用政策工具、行政指令等手段进行普通高中教育资源配置，以对普通高中建设的理念、建设目标与举措等进行适应性调整，保障政府对普通高中教育的宏观调控与监督。路径依赖理论认为，一项制度一经形成，往往会沿着最初确定的方向进行不断的自我强化。受路径依赖影响，我国普通高中建设呈现出较强的政府理性选择的路径特征。在重点与示范普通高中建设阶段，政府通过对资源的集中配置来对部分学校进行重点建设，体现出“政府统筹、重点扶持”的建设理念。而在普通高中特色化建设阶段，“择优扶植”的建设理念依然凸显：一方面，政府仍主导着普通高中教育的资源配置，行政管理惯性依旧存在；另一方面，政府通过遴选特色学校的方式来进行资源的倾斜配置，扶持特色学校的发展。

（2）恪守以往：普通高中的利益固守

在普通高中建设过程中，普通高中的理性选择不同程度影响着政策的执行与变迁。长期以来受集权化的教育管理体制的影响，学校办学自主权受到严重限制，导致办学主体的“思想惰性”[11] 。我国出台了一系列政策来推动普通高中特色化发展，但升学预备教育模式依然是普通高中教育的主流导向，路径依赖问题凸显，具体表现为：一是在“唯升学”“唯分数”的评价导向和“唯学历不唯能力”的社会人才选择取向下，我国普通高中学校仍普遍存在“高考才是第一位的，建设特色高中只是少数学校的事情”的线性思维[12] 。二是在特色学校遴选和过滤机制下，原有的重点高中、示范性高中或部分普通高中为了争取政府在改革试点等方面的行政支持以及获得资源、经费的倾斜，通过“巧妙”包装，如突出艺术特色来争取特色学校的称号。但这种特色往往是表象化的、同质化的特色，这些学校在本质上并未摆脱片面追求升学率的办学目标，甚至有可能使特色教育窄化为“专长教育”。

普通高中建设的“路径依赖”现象普遍原因更多在于其对利益的固守。一方面，普通高中特色化发展存在高成本的学习效应。普通高中放弃原有已成熟的发展路径而进行特色化发展模式的探索，这不仅需要有变革的勇气，更需要投入更多的人、财、物等转换成本进行重新学习，这种高成本的学习效应使得普通高中宁愿恪守以往。另一方面，普通高中特色化发展存在合法性困境。根据国家政策精神及要求，特色化发展必然是普通高中建设的发展趋势，但目前普通高中特色化发展的配套制度尚未完善，由于缺乏相应的支持和保障，普通高中学校对于进行特色化办学探索往往是有心无力，甚至是无心无力。因此，普通高中往往更倾向于按照原来的路径进行办学，缺乏特色办学的主动作为与改革实践意识。

三、制度创新：普通高中特色建设的制度变迁路向

制度创新是制度变迁研究中不可或缺的重要内容，而离开相应制度的变革和创新，普通高中特色发展将失去方向、保障与动力[13] 。如何紧随普通高中教育深层结构的变革，把握动力机制，通过制度创新突破路径依赖，已成为深化普通高中特色化改革的关键性问题。

1.重塑主体关系，激发普通高中特色化发展的积极性

深化普通高中办学体制与管理体制改革以重塑多元主体关系，是激发普通高中特色化发展积极性的关键。一是推进多元化办学体制改革，助力普通高中特色化发展。普通高中的多元化办学主体，可拓宽办学资金投入渠道，为普通高中特色化发展提供资金支持；同时，通过引入市场竞争机制，可推动普通高中学校间的竞争，破解政府为主体的办学体制下公办普通高中特色化办学的惰性依赖。民办高中的发展是推动普通高中办学体制改革的内在动力[14] 。因此，政府应进一步推进民办高中办学体制，明确规定民办高中教育中的各主体权责，并积极改革民办高中资源配置机制，增加政府资源投入，以有效地引导和调动社会各方力量参与普通高中教育事业的积极性，真正形成民办教育与公办教育的共同发展格局。二是加快落实普通高中的办学自主权，激发普通高中特色化办学活力。学校是特色发展的核心，也是制度建设的主体。政府应在做好顶层设计的前提下，落实普通高中学校的办学自主权，尊重并扩充普通高中在“人权、财权、事权”三方面的权力，支持普通高中结合办学实际更好地构建因材施教机制，增强普通高中建设的自主性和自为性。

2.调整利益格局，优化普通高中特色化发展制度环境

普通高中特色化建设需要完善的制度体系来增强其合法性，以保障特色化发展政策有效落实。一是尊重普通高中特色化发展主体的内在偏好，创新普通高中特色化建设政策体系。在教育强国发展战略下，基于对各省域及城乡间、学校间特色化建设实践境遇的真实把握以及各主体的利益表达与政策建议的吸收，完善普通高中特色化发展的顶层设计方案，明确特色化发展的指令、基本规范与要求；并在此基础上完善相关配套制度，其中不仅涉及招生考试制度和课程教学等方面的改革，还涉及招生就业、经费支持、对口支援等方面的政策倾斜等，以形成特色化发展的专项制度。二是上下联动，形成激励、约束、合作一体化的落实机制。首先，各级政府应进一步提升教育治理能力，厘清多元建设主体的职责定位，并通过制定权力清单、负面清单及责任清单，明确各建设主体在普通高中多样化建设过程中的行为规则，健全奖惩机制，形成主体多元、权力多维、职责明晰、奖惩有据的运行框架。其次，建立健全普通高中特色化发展政策执行的监督机制。政府可以构建“火警式”监督机制，通过政府自上而下的监督和社会、学校等基层主体自下而上的监督举报，对普通高中特色化发展过程进行全面监督，以规避普通高中在特色化发展过程中的失范行为。再次，建立区域内普通高中学校间合作交流机制，通过对薄弱学校的帮扶行动、优质特色学校的典型示范等活动，激发普通高中的特色化办学活力，促进区域内普通高中的协同特色化发展。

3.深化评价改革，创新普通高中特色化发展育人模式

普通高中特色化发展落脚点在于教育模式的变革，关键在于扭转过分强调升学的功利趋向，坚持教育的育人价值，突破同质化发展的路径依赖。一是充分发挥教育评价的指挥棒作用，引导确立科学的育人目标。我国须超越工具主义评价观，立足全面而有个性的人的视角去审视、建构、实施和使用综合素质评价[15] ，并积极探索破除唯分数录取模式，进一步健全分类考试、综合评价、多元录取的高校招生机制。此外，实施分类评估，在原有普通高中办学质量评价制度的基础上，根据不同类型学校的发展特色和定位，坚持共性与个性相结合原则，设立特色观测点，制定差异化的办学质量标准体系[16] 。二是深入推进普通高中育人模式改革，协调社会人才需求与人的发展的多层次性、多样性需求。一方面，积极推进普通高中分类办学改革，实现普通高中错位发展、特色化发展。高中多样化发展是全球高中教育发展主流，根据美国、英国、日本等国家的普通高中改革经验，我国普通高中特色化发展应在现有普通高中特色发展的基础上，打破普通高中与职业高中二元结构，经过特色创建，逐渐形成课程专业分化和人才分类培养新模式[17] 。目前我国已有部分省市进行普通高中学校分类办学的探索。如浙江省2020年启动的普通高中学校分类办学改革，在全省形成一批办学特色遍及科技、人文、体艺、综合等多个领域，有效满足学生多样化学习需求的现代化普通高中学校。另一方面，普通高中育人模式改革的核心任务在于改变我国普通高中课程结构统一、课程内容单一、课程管理划一的问题，在坚持国家三级课程管理制度的框架下，关注和满足不同类型、不同层次学生发展的具体需求，鼓励并支持普通高中形成横向贯通、纵向衔接的课程体系，以满足不同学生的多样化发展需求[18] 。

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