天下福祉与现代财政国家的法理

王勇

一

重大经济危机的出现常常会波及一国公共秩序的维护和公共产品的供给，考验当政者维护国家自主性和国家治理的能力。这种自主性和国家治理能力在很大程度上依赖于一国的财政汲取能力。

在一项专题研究中，和文凯通过历史视角的制度分析，考察了英、日、中三个早期现代国家各自的分散型财政体制得以运行的条件，以及遭遇非常规危机时的应对策略（《通向现代财政国家的路径：英国、日本和中国》）。当既有的分散型财政制度无法适应新的社会经济环境时，国家从传统制度的制度黏性和依赖中寻找新出路，从而维持其国家自主性和治理能力。作者发现了三个不同国家各自形态的财政体制所支持的相同国家职能（ 服务天下福祉），并指出：现代财政国家的制度转型为国家能力研究提供了新视角——天下福祉作为国家权力正当性的道德基础。

从原理上说，天下福祉在国家的社会保护义务与国家财政汲取之间确立了某种道德合理性，以支持国家汲取财富的正当性，由此确立财政取予的形式和边界，从而形成相对稳定的财税体制，这种共性特征程度不同地在各个国家的制度变迁中得到体现。瞿同祖在《清代地方政府》中指出，地方州县官员的一个角色是中央政府的征税代理人，这个群体遵守的是一个正式的财税制度，税源和税种近于固定，上交中央用于国家公共支出。税成为连接民众、府吏和国家的纽带，这个纽带承担着正反两个向度的利益传导（轻徭薄赋政策不是基于央地关系，而是类似于“爱民如子”观念的选择性实践），由此形成了清朝整体国家建设的一个支撑面。

在我看来，在赞同作者判断的基础上（作为国家义务的天下福祉对财政汲取的正当性证明），超越对国家兑现福祉所采取的个性化制度方案的梳理和成败对比，超越在政治、战争等传统视角基础上个性化理解国家建设和国家职能，从而形成有关财税制度和国家建构的本地思考和内在审视，这是一条与作者共享的思考延长线。当然，这一思考也涉及发生学意义上的重新审视国家的产生。

二

说到国家的概念，韦伯式的定义广为人知：国家是在特定的地域内垄断正当性强制力的政治组织。但是，这种定义策略没有显性地顾及经济层面的解释力，也没有将国家理解为主体间关系的稳定状态。约拉姆·巴泽尔（Yoram Barzel）通过产权分析工具，提出了一个观察国家产生和国家功能的独特视角，在这个理论模型下，国家被视为执行集体行动机制或者说保障协议实施的第三方（巴泽尔：《国家理论：经济权利、法律权利与国家范围》）。传统国家向现代国家转变的标志就是这个组织性保护制度的确立。作为协议实施之第三方保障机制的现代国家，以制度性机制“捆住攫取之手”，避免自身蜕变为霍布斯意义上的劫匪形象。国防安全、国家义务和公共服务等需要通过融资来解决成本，由此财税制度成为现代国家制度建设的一个核心指标。财政制度建设、现代国家成长在基础构造上与个人财富或利益取予，与国家资源汲取方式和国家能力建设息息相关。

在发生学意义上，按照西方传统的法律政治制度解释脉络，财税源于国家与公民就利益取予所达成的契约，有人甚至认为财政税收制度构成了西方宪法政治的制度原型。在事关财税的观念转变和制度沿革过程中，充满了个人与国家利益关系的博弈。这种方法论个人主义的立场，先把国家置于掠夺者的位置之上，转入“现代”后又不得不视国家为一种“必要的恶”，以制度加以约束避免其沦为掠夺者并保障持续提供公共产品。不变的是，国家始终成为公民和法律防备的对象，个人利益成为判断税制和评价国家的主要标准。需要指出的是，这种对国家公共义务之期待的不断扩充，并不当然代表着其对积极国家观的接纳。但也很难否认的是，对国家形象和国家职能的认知变化，与传统的从消极权利向积极权利转变有着紧密的关系，这一点在财税方面体现得同样明显。

三

税是国家筹措资金的一种典型方式，是国家以强制手段取得公民财产的最典型手段，历史悠久且中外通用。在有些教科书中，对税的解释，有时候还会加上“合法”和“无偿”两个元素。就前者来说，税，关乎公民财产及相关利益之得失，在很多国家，税的设置和征收属于法律保留事项，立法者与执行者严格区分。由此，税、代议制和宪治国家之间似乎具有了制度关联。除了表明税收法定之外，“合法”的另一个功能更容易被简单接受和理解——合法性支援了国家强制力的发动，税变成了国家单向的发号施令，其多种功能中国家与公民互惠这一点很容易被忽视，国家为此展开的财税制度建设也容易被归于制造现代“利维坦”的具体行动策略。

税仿佛是国家凭借法律和暴力对公民的“无偿”索取，“合法”支援了强制，进而实现了“无偿”。现代财政制度的一个底层逻辑——基于国家保护个人权益和社会秩序之公共职能的实现——则被隐匿。这是一种基于西欧宪法国家成长经验的理解，这一通俗的解释尽管简单甚至偏颇，但并非不需要理论澄清。方法论个人主义立场的解释无法释放税制和财政制度成长所承载的更为深厚的意义，也无法解释集体社会中个人权利构成中的公共要素，权利是有公共成本的（霍尔姆斯、桑斯坦：《权利的成本——为什么自由依赖于税》）。和文凯以天下福祉为国家权力的正当性基础，展示了中、英、日三国的财政运转都需要国家与社会的配合，鼓励地方积极参与公共物品的提供，甚至都表现出对自身恪守既定规则的严格以及对民主诉愿的宽容。和文凯的研究集中于中央政府对地方财源的汲取，这种觸及中央与地方关系而不是国家与公民关系的视角，当然也就需要舍弃公民利益和法律权利在税制和财政制度中的构成意义，从天下福祉的角度看，个人与国家的关系，尤其从个人视角理解国家功能也是理解现代国家制度变迁的基础性线索。

四

现有关于民族国家产生以及现代国家转型的历史解释，多以西方部分国家的历史经验为蓝本，形成诸版本“现代化理论”或“历史终结论”，塑造典型模式影响甚至强加于其他国家。晚近的研究越发集中地指出，这种以偏概全的自我推销不符合历史事实。比如关于晚清的现代转型，一种曾居于主导的观点认为，传统的儒家观念及其影响的治理与“现代化”的种种要求格格不入（芮玛丽，2002 ；列文森，2009），这种普遍主义的优越叙事模式把近代中国置于传统和落后的行列。即便取得了显著的成就，现代中国的转型与建构也属于“特殊”和偶然，是传统模式的延长，不具有可复制性。近年来，几项微观和专题的研究表明（李怀印，2022 ；和文凯，2023），近代中国有着自己的制度逻辑支持着现代国家建构。

理解财税制度变迁离不开现代国家建构这一场景，和文凯明确，“税收重新定义了国家与社会的互动关系”。在西方的法理学和政治思想中，国家被视为公民权利和自由的最大侵害对象，由此形成了免于国家干涉的消极权利观和守夜人国家理论。于是从理想类型上看，人们很容易对现代国家制度进行原型拆解，展现了相对清晰的“权利—税—权力”关系和逻辑，个人权利和行动自由既依赖于国家和政府，同时也对其保持防备。税是公民与政府或国家关系的纽带，或紧张或宽松。福祉经营以及利益保护的私人资源依赖性容易理解，而通过税金等公共資源支撑个人利益和权利保护则很难引发关注和共鸣。

在帝制中国的传统中，公共职能和国家需求被作为税的主要功能。在传统中国，税和国家之间的关系有着深刻的发生学逻辑〔孔飞力：《中国现代国家的起源》，李怀印：《现代中国的形成（1600—1949）》〕，财政税收制度历史地包含着国家道德性的含义。在这个层面，税收与财政制度超越个人立场，具有了制度自主性逻辑。《汉书·食货志》有言：畿方千里，有税有赋，税以足食，赋以足兵。国家征收税赋的主要用途有二：一是收税来满足国家经济发展的要求，二是收赋来满足国家战争军备的开支、国防开支的需求。李怀印在解释“现代中国”转型过程中指出有三个因素，即族群、主权和集权，而财政军事资源的集中为集权、主权乃至族群认同提供了关键支持。

税收和财政收入，从经济和财富能力建设上，既是国家建设的刚性指标，也是现代国家的核心和基础。现代国家不是劫匪，即便在凸显国家自身独立性价值诉求的国家自主性的意义上，任何国家也不能忽略哪怕降低其对公民权益和社会秩序的积极职能。缺乏有效的政府行为，权利、市场、秩序将陷于不确定状态，桑斯坦（Cass R.Sunstein）很明确地指出权利依赖于税——“作为一个一般规则，不幸的个人如果不是生活在有税收能力和能够提供有效救济的政府下，他就没有法律权利可言。无政府意味着无权利。事实上，当且仅当有预算成本存在时，法律权利才存在。”（《权利的成本——为什么自由依赖于税》）劫匪国家或掠夺国家，仅仅是民族国家转入现代之前的形象或想象，现代国家以制度性权力来处理公民、国家之间的取予关系。由此，在权利内涵不断被发现，外延不断扩展的过程中，积极权利与积极国家彼此论证、相互支援，一起成为权利和国家的新结构组成。维护权利的成本就从私人层面扩展至公共和国家层面，财税制度的成长也从“权利—税—权力”的单向制度逻辑转变为“个人利益清单—公共税金账单—国家义务账单”问题。税不仅关乎公民个人利益得失，关乎国家财富积累，更关乎国家角色和国家功能之定位与实现，其中除了现代财税制度变迁所具有的央地结构因素之外，国家与民众的相互认同和意义建构更为重要，这个意义在财税制度与现代国家生长的历史语境中可以得到解释和展示，也能够以更清晰的认同和回馈在制度建设和实践中予以持续呈现。

（《通向现代财政国家的路径：英国、日本和中国》，和文凯著，生活·读书·新知三联书店二0二三年版）