浅析个人所得税改革与问题研究

■蔡娇蓉

（漳州城市职业学院，福建 漳州 362261）

2019 年1 月1 日，新个人所得税政策制度全面实施。引入养老、医疗与教育等民生领域的专项附加扣除，建立起综合与分类兼容的新税制；明确无住所居民的判定标准，缩短累积居住时间；优化重整个人所得税税率结构，缩窄25%税率级距，调宽3%、10%、20%税率档位的收入级距[1]。本文从社会现实和个人税收改革的敏感性开始，探讨了个人税收改革新周期的合理选择，以及如何实现这些目标的一系列问题。

一、个人所得税改革背景

个人所得税是1980 年针对改革开放带来的社会新需求创立的税种，逐渐成为国家的最重要的税种之一。1986 年《中华人民共和国个人收入调节税暂行条例》，开始对国内公民开征个人收入调节税。在1994 年，国家初步确立了形成了个人所得税制度的基本框架。

在个人所得税改革之前，主要采取的实施方式是以所得支付者为扣缴的义务人的源泉扣缴制度。基于这种扣缴制度，个人所得税的代缴与代扣为单位财务人员的主要工作。但是与此同时，纳税人的收入来源逐渐丰富，因此，简单机械地依靠单位进行个税的缴纳并不能满足当今国家的税务监管需求，容易出现税收的缴纳监管不力的情况。因此，税收改革迫在眉睫。

此外，改革前个人所得税也存在其他局限性。首先，我国的地区经济发展存在较大的不均衡状况。无论是地区发展水平还是居民的人均收入标准都有非常明显的地区差异。然而，在先前的个人所得税制度中，处于不同的经济发展水平的居民并没有有效根据收入和地区发展的不同体现差异化，导致税率的评估和缴交不能体现公平性，甚至这样的制度将会加剧不同地区的经济差距。

其次，个人所得税简单的以个人为单位没有考虑到人的社会性和家庭因素的影响。一个家庭中两人共同工作与一人单独工作，若是工资相同，需要缴纳的个人所得税却不同。同时税收并没有根据个人的健康状况、贷款状况和教育情况作出因人而异的调整。

二、个人所得税改革现状

个人所得税采用了综合税制与分类征税两种方式的有机结合，从而优化了税率结构。合理调整了一些税率之间的级距，并基于原来的扣费标准，增加了子女教育、赡养老人、住房贷款和重病大病医疗等专项附加扣除项目。以此制度，在2019 年国家财政在个人所得税这一项目的收入相较于2018 年就减少了3483.49 亿元，依照标准税务负担减少的人数大幅增加，即说明了此次个税制度的改革力度之大[2]。

三、个人所得税改革后的社会影响

对于扣缴义务人而言，新的计征方式将会使得税率合理性提高，边际税率得到提升[3]。参照了OECD 成员国的政策措施之后，采用了综合税制的征收。具体措施的目的在于对于单一收入，工薪阶层中的一个享有更大的减税优惠。对于多收入纳税人来说，由于各种不同类型的收入要分开单独计税，所以在一个综合税制的情况下，税收收入会更加具有公平性与合理性。

财务人员的信息化办公职能在个人所得税改革之后有了明显的体现，在税改之后，税务部门将会依照国家规定的纳税人识别号进行税务管理，同时可以利用好识别号与相关管理部门实施联动，包括公安和民政等部门，从而为我国健全征信体系建设的道路上增添了新的基石。通过信息的采集与整理，税务缴纳规范化与体系化将会更进一步。

当然此次的个人所得税改革加强了对税务服务人员知识水平的专业化要求。专项附加扣除相较于之前的个人所得税代缴更加复杂。因此，对于单位的财务人员的能力要求提高是必然的趋势，也可以预期未来对于专业审计财务技术型人才的需求会进一步提升。

对于扣缴义务人，也存在对于新税制改革的适应期。由于先前的代扣代缴制度，纳税人自身对于税务知识的储备很低，对于缴纳个人所得税的意识不足。没有养成及时清缴的习惯，这些都需要税务相关从业人员在未来的介绍和普及[4]。也由于缴税人的政策理解能力和财务知识水平的差异，在政策推行的早期，会出现银行账号填写错误等原因导致缴纳款项失败，个税的退税资金无法成功进入缴税人账户的情况[5]。

个税改革将着重关注不同收入人群间的税率平衡，旨在促进我国收入分配“橄榄型”格局的形成。平衡效率与公平，有效落实税收社会财富再分配的职能。

对于民生幸福感而言，贫富差距是影响国民幸福感的一个重要因素。本次改革从理论上调整了收入的差距，一定程度上避免了税收的“中产收入陷阱”。我国的国情中子女对于父母的赡养支出占据了很大一部分，因此以家庭为单位的赡养扣除可以缓解子女的赡养压力，同时也可以实现有效的税收公平职能。尤其是国家的老龄化程度不断提高，农村低收入与无收入人群的赡养老人与养育子女的压力极大。因人而异的新改革政策在公平性上的提高能够有效提高国民的幸福感[6]。

四、个人所得税改革中问题的探讨与分析

新个人所得税的政策规定，纳税人选择向扣缴义务人报送专项附加扣除信息的方式包括电子、纸质报表和远程纳税端等。如果纳税人选择纸质或者电子的模板来报送通知扣缴义务人，需要精准申报到个人所得税系统中，然后保留双方签字的纸质材料备，查以五年为限。但采集的工作量很大，信息填报的引导不够，导致纳税人填报出现问题，存在重新填报的问题，返工概率大，可能会增大系统工作人员的工作量并降低工作效率。通过远程办税端报送给扣缴义务人的，虽然不存在保存纸质材料的需求，还能够避免反复确认填报信息的弊端，但系统的即时性低，对于信息变化无法作出及时的变动，影响税款的计算。

新的个税法选择了一种新的税收监管收缴模式。此种模式提倡纳税人自主缴税、多退少补且事后抽查监管，给予了纳税人较高的自主性且培养了纳税人在纳税上的主动意识。但同时，这种情况下公民也可能因为纳税知识不足或者刻意规避造成偷税漏税。如果没有合理的监管措施，很有可能会导致一些人利用税收政策和寻租行为实施一些为自己牟利，损害税收公平的行为。抽查这一检查方式很难对于不同类型纳税人起到足够有效的监管作用[7]。

虽然规定了一些专项的免税减税情况，但是对于复杂民生需求和现实情况来说还有很多细分的空间。教育部分是否应该根据孩童的年龄作出区分，养老部分是否应该老人的身体情况与年龄情况作出进一步的细分等等。同样，我国GDP 增长与物价水平的波动幅度都不小，免征额和税率若根据经济情况与货币情况作出更高频率的调整将会更加符合民生。

此次的税制改革对于不同收入人群的减负效果也有差距。据国家统计局数据显示在发达地区人均可支配收入较高，受到的税收减负效果较为明显。在欠发达地区由于收入偏低并不能很好地受到税收政策的红利。

此外，这次改革中仍然存在边际税负不合理的情况。在国家要求全年的一次性奖金必须纳入当年综合所得之后，对于不同梯度的税率改变过大，导致差了几元钱跨过档位之后会导致数千元的汇率差距。而目前我国个人所得税的最高税率为45%，目前全世界的边际税率最高还没有超过40%这一阈值，这样的数据表明我国的税率情况尤其是边际的税率明显偏高了[8]。我国在人才投入和市场开放度等方面存在吸引力不足的情况，这么高的税率会影响我国FDI 与OFDI 的结构平衡。

同时，个人所得税作为第三大税种，税率的降低将会很大影响地方财政的收入。如何调整量入为出并避免税收减少带来的财政支出受限也是需要考虑的一个重要因素。

五、个人所得税政策优化分析

（一）简化税收类别，调整税收层级

在个人所得税的征收过程中，需要将原有的旧大类税收科目进行有效地简化，参考借鉴国际纳税标准对劳动所得进行综合征收，分门别类对于劳动所得、财产所得和偶然所得三部分进行征收。简化后将更有效地便捷缴税流程，降低监管成本和缴税学习成本。目前我国现行实施的七层税率制度，其设定的科学性与合理性与国际纳税法仍然存在一定的差距[9]。在税率层级划分时，还必须采用问卷调查的形式，征集广大群众的意见，做好数据分析，使得税制能够起到调节贫富差距的作用。

（二）加大细分类别，差异化税收政策

在新的个人所得税政策中，子女教育、医疗、个人再深造、赡养以及住房贷款已经成为减税扣除项目。这是该次改革中一大民生性的照顾政策。但是政策的落实不够具体化，例如二胎对于家庭的压力并不是线性增加，赡养老人中配偶老人也需要纳入考虑。老人不同的年龄和身体状况对于赡养的压力也不同，不能简单地忽略这些因素去简单划分项目。在个人所得税的后续的改革当中可以考虑借鉴其他发达国家的经验，例如，是否应该以家庭为整体单位，分别采取单身、已婚联合申报、已婚独自申报等不同的申税类别。税务部门可以依据不同的社会职业种类和教育阶段及水平设置不同的扣除标准。仅依靠子女是否为独生和年龄界限是否达到60 周岁来确定扣税标准过于机械化。同时也可以建议我国税务部门与其他相关的部门进行统计社会信息上的互惠共享，进一步加强个人所得税的因人制宜化，并实现有效监管。

（三）免征额及时调整

我国历年通货膨胀导致我国的CPI 水平不断上涨，物价增长幅度在平均3%左右。而免征额并不是一个机动调整的政策，而是只有在个人所得税出现改革的时候才会出现调整。那么免征额与社会经济的联动性就变弱了，这样就没有办法很好地实现税收的职能。因此，免征额的更改可以以年度为单位，结合考虑每年CPI 和GDP的变化，在CPI 的变动超过平均情况时，相应地对于免征额提出调整。这样使得免征额这一政策更能起到社会财富分配的作用，在一定的程度上能够有效抵消社会通货膨胀对于纳税人的负担，从而在收入效应上有效促进消费。

（四）保留全年奖金的计税方式

新的个人所得税实施后，这极大减轻了纳税人在部分的纳税负担。全年奖金的单独计税方式可以更好地减轻纳税人的负担，也可以避免税率的梯度性过于明显。

（五）强化税收监管管控与大数据信息收集利用

个人所得税的征收在数据收集和使用的环节出现了不少困难，尤其在个人所得税改革后对于家庭经济情况信息有了更加深入的了解需求。《个人所得税专项附加扣除暂行办法》明确提出了各个相关部门有责任和义务向税务部门提供或核实其需要的纳税相关信息。随着个人所得税政策变得更加复杂化与细分化，综合征收的实施需要许多相关部门有效精准地联动才能够完成。但部门间的信息管理的建设和确立并没有采用统一的标准，政务的信息依然面临效率缺失、各自为政的情况，国家需要强化部门大数据网络建设，紧跟互联网时代步伐，一并加强部门间信息共享和部门内信息传动，实现个人所得税甚至所有税种相关信息的统一汇总和收集，借助自动化浪潮实现高效监管，给纳税人带来更多的便利。

（六）对于不同收入人群的监管力度呈现差异性

我国个税征收最为主要的缴税方式为单位的代缴代扣，那么对于普通收入人群来说不存在避税的手段。反之，个人所得税对于部分高收入人群，尤其非固定收入的人群存在更容易避税的情况。这样的政策导向最终会导致整个的工薪阶层的个税征收效果较为显著，反而在高收入人群无法起到预期的征收效果。个人所得税的基本目的在于实现社会财富和资本的再分配。然而，这样的政策导向却会事与愿违。可以选择改变税率的分层结构来代偿性弥补高收入人群的避税问题；同时也可以通过更有效的数据采集和检测来增加避税的成本。对于资本性、财产性的收入进行更为严格的监察制度，着重区分劳动性与财政性。

此外，虽然有一些地方出于吸引投资、招纳人才的目的，出台了相应的个人所得税配套优惠政策，尽管确实存在着不可忽视的正面效应，但同时也与个人所得税的调整社会财富结构和平衡收入的目的相悖。故在此提出相应的建议——深度贯彻落实并严格地执行《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》，重新审视个人所得税优惠是否存在合理性，是否符合财政公平的原则。对于不合理的相关优惠政策做出调整与改革，并在未来的政策制定与发布中保持一个更加审慎的态度[9]。

六、总结

在个人所得税改革之后，纳税人显著地减少了纳税的负担，实现了国家社会分配的职能，有效地缩减了社会不同收入人群之间的财富差距。但是目前的个人所得税改革仍然存在一定的局限性，在如何细分减税空间和调整税率等方面依然有一些进步的空间。

考虑到新时代的经济发展与社会条件，未来的个税改革中应该围绕我国当前国情，注重日渐加大的贫富差距的问题，考虑政府应有职能，针对性改革税收制度。立足于供给，调动各种要素的经济活力，强调所得的公平性，进而满足人民对于社会的需求，为未来的经济发展赋能。政府此次主导的个人所得税改革实现了活化市场动力、扩大内需等社会经济功能，提高了效率，实现了公平，给民众减轻了负担，增加了幸福感。面向未来个人所得税的进一步改革，还应将改革落脚点放在纳税手段的科技现代化以及纳税人的纳税意识上，架构一个良性的社会个人所得税缴纳制度。

综上所述，个人所得税是中国税制改革中的一个重要板块，在改革的过程中，具体的内容需要结合现实与国情进行决策。个人所得税政策改革对于民生的影响很大，本文希望通过分析对于后续开展的实践提供参考。