应对气候变化国际技术转让制度现状与中国应对

李若然，潘晓滨

（天津财经大学 法学院，天津 300222）

引言

2022 年联合国环境规划署发布《2022 年排放差距报告》，指出要采取与技术有关的行动来推进节能降碳和绿色转型[1]；《巴黎协定》第10 条也强调要“充分落实”气候友好技术转让，对促进应对气候变化国际技术转让具有里程碑式的意义。但截至目前，气候友好技术转让在全球范围内仍存在阻碍，制度作用未得到充分的发挥，转让制度设计尚需细化，且发展中国家急需的技术转让进展并不乐观。产权组织全球挑战司司长埃米·迪特里奇指出，“为了人类共同的福祉，人类应该共同促进技术的转让和创新，发挥技术的作用”[2]。因此，应对气候变化国际技术转让与人类生存的世界息息相关，具有帮助解决可持续发展目标的现实意义。

1 应对气候变化技术转让的基本概念界定

当前国际条约没有条款明确界定气候友好技术，根据《巴黎协定》及其实施细则对气候技术的描述为“无害”，再结合《联合国气候变化框架公约》（The United Nations Framework Convention on Climate Change 简称“UNFCCC”）的第4 条1（c）、1（g）和1（h）款，以及《京都议定书》的第2 条（a）款和第19 条（c）款、《巴黎协定》第10 条第2款，气候友好技术是指使用新能源和可再生能源的“无碳技术”、基于二氧化碳固态技术的“负碳技术”等对气候无害或有益的技术手段，以及包括应对气候变化所带来经济收益或社会效益的技术。这些技术可以起到控制、减少或防止人为排放温室气体的作用，也可起到改善气候变化的复原力作用。目前，UNFCCC 中虽对气候友好技术转让有相关规定，也建立起了由发达缔约方承诺向发展中缔约方与最不发达缔约方进行技术援助和技术转让的相关机制，但却未设定强制性法律义务，而是基于原则性条款加以软约束。

2 《巴黎协定》下气候友好技术转让法律现状与问题

应对气候变化最重要的三个国际条约分别是UNFCCC、《京都议定书》和《巴黎协定》，3 个条约中都涉及了技术转让的相关内容。附属履行机构（SBI）、附属科技咨询机构（SBSTA）、《巴黎协定》特设工作组（APA），以及技术执行委员会（TEC）、气候技术中心和网络（CTCN）均为《巴黎协定》服务。SBI 与SBSTA 合作的范围包括技术机制有关问题。APA 负责《巴黎协定》的具体实施，技术转让是其职责之一。

2.1 气候友好技术转让的国际立法检视

2.1.1 对《巴黎协定》第10 条进行文本分析

《巴黎协定》第10 条第1 款提及气候友好技术转让使用“充分落实”，尽管没有进行具体解释，但该款为缔约方进一步在技术转让方面建立新的配套制度或提高现有配套制度的约束力奠定了理论基础；第4 款暗含了现有技术机制的实效尚未达到缔约方的预期仍需完善；第5 款点明工作重点是帮助发展中国家获得起步阶段的技术，这相较于获得成长阶段的技术可能性更大，而且推广早期技术有助于转化更多的气候友好产品，可以更早且更广泛地将技术投入实用。另外，根据《巴黎协定》第10 条第6 款规定对信息的支助、第7 条第14 款第（三）项，以及第14 条第1 款和第3 款，可推知第10 条第6 款规定技术支助的检验方式，并在一定程度上视为对技术支助的监督。

2.1.2 《巴黎协定》实施细则的文本分析

《巴黎协定》的实施细则涉及马德里缔约方大会（COP25）[3]与格拉斯哥缔约方大会（COP26）的决定[4]，敦促发达国家缔约方履行“技术转让支持”的条约义务，明确要通过“技术机制”加强技术转让。从技术转让的要素或者影响因素角度看，实施细则对《巴黎协定》第10 条第6 款、第6 条第4 款第（二）项和第8 款第（二）项进一步发展，细化了“资金、技术和能力建设”对于技术支持的相关规定，且更加重视私营部门在技术转让中的作用。从基金设置、资金与技术机制关系的角度看，实施细则肯定并鼓励加强基金与技术机制的协作，以及技术机制内部的合作，明确CTCN 在履职中存在的部分问题与资金不足有关，提出基金设置对技术需求评估工作有着推动作用，因而可推知基金设置后能通过提供资金的方式影响技术需求评估，进而影响技术转让中技术需求与供给之间对接的准确程度。

2.1.3 《巴黎协定》与UNFCCC、《京都议定书》的文本比较

首先，从技术转让的主体来看，《巴黎协定》第10 条第1 款至第5 款主语应该均是“缔约方”，再结合第6 款可知增加了非发达国家缔约方作为长期愿景的一部分。其次，从技术转让是否包括私营部门的参与来看，UNFCCC 未提及，《京都议定书》肯定公私实体共同参与，《巴黎协定》第6 条第4 款第（二）项和第8 款第（二）项分别鼓励和加强两者的参与，更加重视掌握大量技术的私营部门在技术转让中的作用。再次，从用于技术转让的资金角度来看，《京都议定书》特别明确该资金包括发展中国家缔约方需要的“技术转让的资金”，而《巴黎协定》第9条第3 款、第5 款和第6 款却进一步明确“发达国家缔约方”应当“带头”扩大资金来源，同时提出定期报告发展中国家预期可获得的资金水平，对技术转让资金有一定的核准或者监督。最后，从提高技术需求方的能力促进技术转让的角度来看，UNFCCC 仅有模糊的规定，《京都议定书》明确提及能力建设问题，《巴黎协定》第11 条建立了能力建设机制将其制度化。

2.2 《巴黎协定》下气候友好技术转让存在的问题

2.2.1 缔约方“共同但有区别责任”贯彻不彻底

缔约方本应贯彻“共同但有区别责任”的原则，并在各自国内立法和相应政策中履行其义务。但实质是缔约方在根本上没有形成共识，“私法行为公法化”成为缔约方理念上的冲突表现。同时，发达国家缔约方没有真正意识到，其在条约下的固有义务是帮助其他缔约方取得技术转让、促进技术创新的前提条件。因此，气候友好技术的转让及创新是供需问题，全世界几乎都是技术的需求方。由于主要的技术提供方是发达国家缔约方，或者更准确的说是发达国家缔约方国内的私营部门，因此应该由发达国家缔约方在其国内通过购买等手段获取技术，再按照条约要求对其他缔约方进行技术转让。

2.2.2 技术转让的实施手段不健全

《巴黎协定》下的现有技术框架为技术转让的实施提供指导，但从现有的实践来看，技术转让实施手段本身就出现了问题。如，CTCN 履职问题，影响到了技术机制的实效和效率，而根据其审查报告可知，资金与协作是问题的部分成因[5]，且技术机制在传播与技术有关的政策、活动上履职不到位，发展中国家缔约方缺乏相关信息也会对技术援助造成一定程度的阻碍。

2.2.3 技术转让相关体制不健全

与技术需求评估联动的、明确的、统一的且可查询平台的缺乏，导致有技术需求的缔约方更快、更准确及更便利地获取有关技术信息受阻。另外，由于技术未与2 大气候基金挂钩[6]，使得技术机制和资金机制的合作不顺畅、现阶段气候资金的供给不足。因此，应调动气候资金促进技术支持，并加强对发展中国家的资金支持，敦促采用标准化框架降低技术的单位成本，撬动并促进公共和私人资金的支持[7]。

2.2.4《巴黎协定》和相关国际法的冲突与协调

一方面，世界知识产权组织（WIPO）并没有在《巴黎协定》背景下合理地履行《世界知识产权公约》第4 条第1 款的2 个职责。①《世界知识产权公约》提及对技术的“有效保护”，应不包括《与贸易有关的知识产权协定》（TRIPS）所排斥的“滥用知识产权行为”，才能为促进技术转让提供可能渠道，同时在支付合理的价款前提下拒绝技术转让，不应受该公约保护，因而如果该公约的“有效保护”是对技术不加限制的绝对保护，则该公约的第4 条第5 款明显与《巴黎协定》第10 条第1 款的长期愿景有冲突。②由于TRIPS 明确要促进技术转让，在成员国重叠度较高的情况下，WIPO 应“协调”各国在知识产权领域立法，并在一定程度上考虑到TRIPS内容，协调促进技术转让、防止生态破坏等内容。

一方面，在世贸组织（WTO）国际条约体系下，除了TRIPS 协定，涉及技术转让或援助的还有《与贸易有关投资措施协定》（TRIMS）、《服务贸易协定》（GATS）及《补贴与反补贴协定》（SCM）。TRIMS 第2条禁止性投资措施的附件清单第5 项“其他”颇具争议，有的国家认为应该包括技术转让，有的国家则认为与《巴黎协定》第10 条有潜在冲突反对纳入该问题[8]。GATS 与SCM 原则性规定支持技术援助与技术转让有关事项，GATS 第4 条第1 款（a）项、第2 款（a）项与（c）项，以及第25条规定的技术内容与咨询，可与《巴黎协定》第10 条第6 款协调，能促进发展中国家通过服务贸易获得有关技术。SCM 第8 条第2 款（a）项的注30 规定，用于研究的咨询和技术知识及专利费用的补贴是不可诉的，但可与《巴黎协定》第9 条协调。

3 我国参与《巴黎协定》下气候友好技术转让的针对性建议

3.1 坚持贯彻“共同但有区别责任”原则

发达国家缔约方在履行义务中应变革理念，贯彻“共同但有区别责任”原则，并通过其国内立法和政策的调整，建立促进气候友好技术转让的国内制度。我国在应对气候变化问题上也要坚持贯彻“共同但有区别责任”原则，积极参与气候变化治理和谈判，与其他缔约方一起督促发达国家积极履行其应对气候变化承诺，重点推进发展中国家重点关注领域的实质性进展，团结其他发展中国家缔约方一起推动技术转让的实质性进展。

3.2 完善相关体制提高可操作性

我国要在气候谈判中积极推进实施规则的达成来保障技术转让，并贯穿《巴黎协定》中的支助义务，促进各国完成技术分级。同时，也要聚焦于机构之间的功能协调，强化SBSTA、SBI 的咨询与执行功能，建立统一的技术信息咨询与转让平台，下设技术需求评估的常设机构，对接技术需求与技术供给，并与基金设置、资金机制挂钩，解决资金与技术转让之间的协调问题。在此基础上，也可进一步考虑将资金与技术机制挂钩，用结构性资金保障技术转让；可基于APA 工作方式及其对《巴黎协定》缔约方会议（CMA）的汇总建议[9]作进一步发展，如基于缔约方驱动的工作方式、基于高效的工作方式，将APA、SBI、SBSTA、TEC 和CTCN 在《巴黎协定》技术转让方面的所有成果汇总至CMA，建立起技术转让这一重要议题的独立制度并与其他机制和机构进行协调后，再统一安排与监管技术转让事项。

3.3 建立完善必要的缔约方国内技术分级机制

发达国家争取在其相对可接受的范围内，对部分有重要影响的应对气候变化技术进行强制转让。一方面，可进行技术分级，选取相对不前沿、非技术供给国正在使用、但与其他明显落后技术相比效果仍然良好的技术，强制转让给技术需求国，平衡二者的利益。同时，将技术分级得到可强制转让的技术信息上传到统一技术平台，制成技术选择菜单，供技术需求方根据需求评估结果进行选择。另一方面，相对而言，国际范围内技术分级会更加困难，有可能出现同一种类技术分属于不同国家的情况，因而需要一个足够权威的机构，避免出现偏袒某一国而强制转让另一国技术的情况。但对于国内技术分级而言，一国有决定权，依旧可以根据技术需求评估结果，选择合适技术需求方来接受技术转让。因此，可按先国内再国际的顺序进行技术分级，建立起完善且必要的缔约方国内技术分级机制。

3.4 建立《巴黎协定》与相关国际法的协调机制

建立《巴黎协定》与WTO 和WIPO 国际条约的协调机制，在缔约方内友好协商，援引需要协调的条款，并在缔约方之外代表缔约方与WTO 和WIPO 进行磋商与协调的行动，化解部分技术转让的冲突，同时在现有的国际形势下进一步明确《巴黎协定》缔约方应该如何更好地促进技术转让。如，在明确“有效保护”的界限是否包括对滥用知识产权保护方面，缔约方要努力争取“有效保护”不包括对滥用知识产权的保护等《巴黎协定》与TRIPS 协定反对的阻碍应对气候变化国际技术转让因素。

结语

综合而言，我国要坚持贯彻“共同但有区别责任”谈判立场，督促发达国家履行其法定技术转让义务，并在谈判中推动技术问题与资金机制挂钩，推动建设统一的技术信息咨询与转让平台，建立技术分级制度，完善技术转让体制，减轻发展中国家获取技术的成本，降低发达国家的顾虑。因此，可建立《巴黎协定》与WTO 和WIPO 相关国际法的协调机制，化解部分技术转让的冲突，并在现有的国际形势下进一步明确《巴黎协定》缔约方应该如何更好地促进技术转让。