内蒙古乡村基层智慧治理

高翠玲 李晓洁

摘要：智慧治理是适应我国新时期社会发展的一种治理模式，已经成为我国社会治理方式变革的先驱，推动着我国智慧社会的建设。在当前数字乡村背景下，文章以内蒙古乡村基层智慧治理为研究对象，首先分析乡村基层智慧治理的必要性；其次指出内蒙古乡村基层智慧治理存在的问题，以及制约内蒙古乡村基层智慧治理的因素；最后从四个方面提出内蒙古乡村基层智慧治理的提升路径，包括加强乡村智慧基础设施建设、提高乡村整体规划智治水平、构建多元协同智治主体格局和信息赋能智慧治理。这对推动内蒙古乡村社会的数字化、智慧化转型，建立“四治融合”的基层治理体系，提升内蒙古基层智慧治理能力，以智慧治理赋能乡村振兴大有裨益。

乡村治理是国家治理的重要組成部分，推进乡村治理现代化有利于实现乡村全面振兴以及维护乡村社会和谐稳定。2023年中央一号文件明确指出：“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。”智慧治理是新时代推进乡村治理现代化的必然要求，实现乡村基层智慧治理是一种必然趋势。2020年，内蒙古自治区党委网信办等六个部门联合印发《内蒙古自治区数字乡村发展主要任务分工方案》，明确了自治区数字乡村建设的主要目标、重点任务和责任分工。2020年12月，内蒙古呼和浩特市托克托县、鄂尔多斯市鄂托克前旗和兴安盟扎赉特旗获批成为国家数字乡村试点地区。这表明内蒙古自治区积极响应数字乡村建设的步伐，推进乡村治理现代化。在当前数字乡村背景下，以智慧治理赋能乡村振兴，对于推动内蒙古乡村社会的数字化、智慧化转型，建立“四治融合”的基层治理体系，提升内蒙古基层智慧治理能力具有重要的理论和现实意义。

乡村基层智慧治理的必要性分析

当前乡村社会的基层治理与乡村治理现代化的要求仍然存在差距，具有一定的提升空间。将新兴技术和基层治理方式相结合，在弥补传统治理方式不足的同时也可以促进乡村社会的和谐发展，这对推动国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

乡村治理的客观要求

乡村治理是国家治理的重要组成部分，关乎国家治理体系现代化的战略进程。社会主义现代化的推进对乡村治理创新提出了新要求。2017年，中央农村工作会议强调，“必须创新乡村治理体系”“加快推进乡村治理体系和治理能力现代化”。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《数字乡村发展战略纲要》，规划了2020年到2035年的乡村建设，并在战略目标中指出，“到2035年，数字乡村建设取得长足进展……乡村治理体系和治理能力现代化基本实现”。可见，实现乡村基层智慧治理是一种必然趋势。

在当前数字乡村背景下，内蒙古通过推行乡村基层智慧治理，探索“四治融合”的基层治理体系，加快补齐内蒙古乡村社会基层治理短板。“数智”时代，促进治理工具和治理思维向智慧化方向发展，推动技术理性与制度理性的深度融合，能够为乡村治理提供信息支撑。因此，通过分析乡村基层智慧治理的发展困局，探索内蒙古乡村基层智慧治理的提升路径有其必要性。

打造智慧政府的重要媒介

智慧政府的建设打破了传统政府部门的条块式划分模式。一方面，智慧政府在提高运行效率方面作用显著。随着科技的快速发展，人民群众对政府的服务形式和服务质量提出了新的要求。智慧政府利用先进的信息技术，通过资源间的整合共享，使政务服务与智慧技术相结合，提升了自身的决策能力和服务水平，促进了基层政府部门之间的合作沟通，提高了行政资源的利用效率。另一方面，大数据、5G等信息技术的应用成为智慧乡村建设的重要环节。“互联网+”等新技术在基层政府的决策方面具有突出优势。通过建设“阳光党建”“阳光村务”等智慧政务平台，能够促进乡村社会公共资源的合理配置，更好地满足公众个性化和精确化的公共服务需求。因此，实行智慧治理对于建设服务型政府、智慧政府和有效解决乡村社会问题，推进智慧乡村建设具有重要意义。

提高村民生活水平的重要保障

智慧乡村的建设能够有效增进乡村民生福祉。在乡村基本公共服务方面，建设智慧乡村不仅能解决村民最关切的医疗方面的问题，同时也能为村民提供生活缴费等方面的服务，提升村民的生活品质和幸福感。我国乡村地区的经济发展水平不同，城乡发展差距也较大，实行智慧治理可以在一定程度上缩小这些差距，促进乡村现代化发展。此外，智慧治理的关键在于人才，一些落后地区可以通过挖掘本地人才、引进外来人才等方式提高当地的经济发展能力，进一步提升村民经济收入水平。

内蒙古乡村基层治理面临的问题

随着我国乡村治理体系的不断完善，许多治理难题得到有效解决。但在实践中发现，乡村基层治理方面还存在一定的进步空间，亟须在巩固已有成果的同时寻求优化路径。因此，将智慧治理理念融入内蒙古乡村基层治理的各个层面，仍面临一些亟待解决的现实问题。

乡村智慧基础设施建设不足

数字技术在乡村治理中的应用为乡村治理的创新和发展提供了新思路。网络基础设施是发展数字技术的基础，只有加快完善网络基础设施建设，才能实现乡村基层智慧治理，更好地推动乡村网络文化和数字经济的发展。从内蒙古互联网主要数据的情况可以看出，内蒙古互联网基础建设落后，发展空间大（如表1）。全国范围内的乡村宽带接入用户共有13 477.3万户，内蒙古乡村宽带接入用户仅为87.7万户，约占全国乡村宽带接入用户的6.5%；全国范围内的互联网宽带接入用户有44 927.9万户，内蒙古互联网宽带接入用户为682.5万户，约占全国互联网宽带接入用户的1.5%。由此可见，内蒙古的互联网用户基数大、宽带需求量多，但内蒙古的互联网发展水平较低，乡村智慧基础设施建设不足。

表1 互联网主要指标发展情况

项目 全国 内蒙古

域名数（万个） 5 094.2 27.9

网页数（万个） 29 782 991.5 18 453.5

IPV4地址数（万个） 33 909.3 261.1

互联网宽带接入端口（万个） 91 578.0 1 372.7

移动互联网用户（万个） 131 852.6 2 606.2

移动互联网接入流量（万GB） 1 299 200.6 244 419.3

互联网宽带接入用户（万户） 44 927.9 682.5

城市接入用户（万户） 31 450.5 594.8

乡村宽带接入用户（万户） 13 477.3 87.7

数据来源：《中国统计年鉴》。

缺乏整体规划设计，乡村基层治理政策滞后

乡村基层智慧治理需要全方位、系统性的规划设计。但在实践中，部分乡村基层治理建设缺乏针对性的理论引领与专业指导。现阶段内蒙古乡村基层治理还处于经验型治理模式，即根据以往的治理经验或依靠其他地区的实践经验进行乡村治理，未能做到与内蒙古乡村的实际情况紧密结合，存在规划与实践错位的问题。此外，一些政府部门还存在联动不足，缺乏沟通协作，管理滞后的问题，这导致内蒙古乡村基层治理水平难以得到提升，阻碍了乡村基层智慧治理的整体推进。

乡村治理主体单一，缺乏多元主体参与

我国乡村治理的主体单一，缺乏多元主体的参与。传统的乡村治理模式往往由政府作为责任主体，其他社会组织和村民的参与度相对较低。例如，一些村庄虽然搭建了先进的电子监控系统和政务服务系统等智慧设备，但这些并没有与村庄的实际需求相结合，村民并非作为主体参与乡村基层治理，而是作为配合政府实施“面子工程”的客体，影响了乡村基层治理的实效性。这种忽视村民主体、由政府主导的单一模式难以真正满足乡村发展的多元需求，导致乡村基层治理中的诸多矛盾和问题无法得到解决。此外，乡村基层治理过程中还存在政策执行断层的问题。这导致政策实施效果不佳，甚至可能产生负面影响。

现代技术和观念未能与乡村基层治理有效衔接

数字技术赋能基层社会治理为智慧乡村建设提供了技术支持。然而，当前乡村基层治理存在重“数”不重“术”的现象，即数字技术的应用仅仅是表面的信息化输送，未能充分考虑基层治理工作中的实际障碍，未能真正做到现代技术与乡村基层治理的有效衔接。这导致技术在应用过程中缺乏一定的弹性和温度，不利于构筑全民畅享的数字生活。此外，部分村民受教育程度、思维观念等因素影响，对新的治理方式的接受程度不高；部分管理者受传统治理思维的限制，对智慧治理缺乏深入的了解，在数字技术应用和政务服务提供方面存在较大障碍。

制约内蒙古乡村基层智慧治理的原因

乡村经济发展相对滞后

乡村经济发展滞后涉及多方面因素。第一，劳动力大量外流导致乡村人才匮乏，智慧型人才储备不足；第二，生产技术水平落后导致农业生产效率低下，产业结构单一，产品附加值较低；第三，基础设施的滞后限制了农村经济的发展；第四，村民受限于传统的思维观念和生活方式，难以应对现代化经济发展的挑战。

村民思维方式固化，文化素质相对较低

乡村地区的教育水平普遍偏低，村民的数字素养整体偏弱。这导致许多村民难以理解并应用现代化信息技术和数据分析技术，缺乏参与乡村基层治理的信心和能力。此外，乡村地区受“空心化”现象的影响，村内多为留守老人，他们对政治参与的意识和热情较低，影响了乡村治理参与主体的多元化。同时，村干部的老龄化也使得乡村治理方式出现固化，难以适应新时代的发展需要。

“信息孤岛”问题严重，技术支撑力度不足

乡村基层智慧治理中信息采集、共享和利用的难度较大，缺乏有效的数据支持、信息交流渠道和信息收集与分析机制，不利于政府部门制订出符合实际情况的规划。数字技术在乡村基层治理实践中的应用不够充分，未能真正激发乡村基层治理的内生动力。乡村基层智慧治理的技术支撑力度不足，导致相关数据无法实现多渠道的互联互通、开放共享。

内蒙古乡村基层智慧治理的可行路径

推进乡村智慧基础设施建设

智慧乡村建设需要政府完善相应的基础设施，确保乡村地区拥有稳定的电力供应、高速互联网接入和移动通信覆盖。同时，有关部门应大力推进互联网、物联网等信息基础设施建设。此外，还可以推广数字化教育，为村民提供数字化教育资源，如在线课程、电子图书等，提高他们的信息素养和数字化技能，最终达到助力乡村智慧建设的目标。

提高乡村整体规划智治水平

数字乡村建设是乡村振兴的战略方向，也是推进数字中国建设的重要内容。通过加强数字技术在乡村治理中的应用，构建乡村智治运行体系，创新乡村治理方式，可以有效提高乡村整体规划智治水平。政府应根据乡村地区的实际情况制订能够满足当地发展需要的治理策略。通过多种手段推动基层智慧治理，使传统的治理方式逐步向智慧化方向发展，提升公共服务能力和基层治理能力，助力乡村基层智慧治理实现。

构建多元协同智治主体新格局

政府应在多元化思维的指导下进行乡村基层智慧治理。单纯自上而下的治理往往难以充分满足乡村基层治理的多样化需求，需要结合自下而上的治理手段，拓展乡村治理的参与主体，构建多元协同的智治主体新格局。因此，应充分发挥基层党组织的领导核心作用，引导企业、社会组织、村民等主体参与乡村基层治理，夯实社会稳定根基。同时，鼓励多元主体积极发挥自身作用，为基层治理注入“新动能”，推动自治、德治、法治、智治“四治”并行，赋能基层治理，促进乡村实现智慧治理。

加强信息赋能智慧治理的技术支撑

有关部门应持续对基层智慧治理的手段进行创新，推动信息技术与乡村基层治理深度融合，利用互联网的便利性和广泛性，发挥大数据的优势，进一步提高基层智慧治理效能。同时，积极拓展数字化应用场景，全面推进内蒙古基层智慧化转型。在此过程中，信息技术为智慧治理的发展提供了强有力的技术支撑。信息技术赋能基层治理，打破了各级政府与群众之间的空间壁垒，使得政府能够更加有效、精准、即时地提供服务，从而完善管理，提升政府治理水平和能力，推动基层智慧治理的发展。

2023年7月內蒙古自治区直属高校基本科研业务项目“‘党建+四治融合视域下内蒙古牧区基层治理体系研究”（项目编号为BR230201）。

（作者单位：内蒙古农业大学）