优化农业水价综合改革工作五步走

常祝愿

农业水价综合改革是一项系统性的工作，各地在试点推广中总结了一些经验。文章总结了当前改革区为推动农业水价综合改革的主要做法及成效，简要列举了改革存在的共性问题，并结合工作实践，提出相关对策，以期深入推进农业水价综合改革工作。

为深入贯彻落实习近平总书记2014年在中央财经领导小组第五次会议上提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，2016年国务院办公厅印发《关于推进农业水价综合改革的意见》。各地因地制宜，综合施策，探索农业水价综合改革工作的方式方法，逐渐形成了一些可复制、易推广的经验。

推动农业水价综合改革的主要做法

高位推进，强化部门联动，按计划有序实施

农业水价综合改革是一项系统性的工作，仅依靠水利部门主推，很难实现预期目标。因此，试点区域在实施过程中应充分认识到改革的重要性，主动将责任扛在肩上。为确保改革的有序进行，改革区应成立由主要领导担任组长的农业水价综合改革工作领导小组，明确牵头部门，建立联席制度，细化工作方案，统筹推进农业水价综合改革工作。

夯实基础，注重协会建设，使主体作用突显

在农业水价综合改革工作中，各地积极依托农民用水者协会这一坚实基础。通过规范协会运行机制，加强协会能力建设，不仅确保了协会的独立法人地位，而且提高了群众对协会工作的认可度。在改革的过程中，各地充分突出协会的主体作用，推进了改革的进程，提升了改革的成效。

因地制宜，建立各项机制，让改革有据可依

改革工作的顺利推进离不开稳定的机制。依据现行改革思路和工作实际，各地先行建立了一系列机制，并在实践中逐步调整与完善。总体来说，这些机制可以分为四类，即用水管理机制、水价形成机制、奖补机制和工程管护机制。这些机制涵盖了农业水价综合改革工作的核心要素：水权（能用多少水）、水价（交多少钱）、奖补（如何弥补用水成本差额和激励农民节水）和工程管护（由谁来管）。各项机制的建立为改革提供了制度保障。

科学谋划，加强水利工程建设，提升硬件条件

各地以农业水价综合改革为契机，不仅加强了末级渠系的硬化工作，增设了量测水设施，实现了分级管控，大幅提高了渠道的水利用系数，而且选取合适的地区建设了灌溉管理信息化系统，让灌溉调度更加智能、精准。

经过精心筹备和通力合作，各地在农业水价综合改革工作中摸索出一套行之有效的工作方法。以湖北省为例，荆门市漳河水库三干渠管理处率先探索出南方丰水地区农业水价综合改革的方式方法，形成了一整套可复制易推广的体制机制建设经验；荆门市沙洋县探索出洪庙灌区模式、中型灌区模式、独立灌区模式、泵站灌区模式、自有水源模式五种改革模式；当阳市探索出“三建三定”推进改革的工作方法，在农业水价综合改革考评中两次位居全国80个试点县（市）的第一名。各地在改革推进中不断总结经验，学习外地先进经验，相互学习，取长补短，形成了改革的良性互动和相互促进。

农业水价综合改革工作取得的主要成效

節水效益十分显著

根据《中国水资源公报》可知，全国耕地实际灌溉亩均用水量由2015年的394m3降至2022年的364m3，降幅为8.7％；全国农田灌溉水有效利用系数由2015年的0.536提高到2022年的0.572，其中大型灌区由0.486提高到0.536，中型灌区由0.502提高到0.552。

初始水权确定，水权交易平台建立

改革先行区以按照总量控制与定额管理的原则，以县、镇用水总量控制为基础，结合用水定额、灌溉面积等，科学核定了项目区农业用水总量和每亩用水量，并颁布了水权证。同时，建立了水权交易平台。2023年，用水权市场化交易改革取得显著成效，黄河流域首单跨省域用水权交易在四川和宁夏间成功实现。全国水权交易系统完成部署，中国水权交易所交易5 762单、水量5.39亿m3，同比分别增长64%和116%。

农业水价形成机制基本完善，水费实收率得到提高

各地基本建立了充分反映供水成本、促进节水、体现水资源稀缺属性、与投融资改革相适应的农业水价形成机制。已实施改革的大型灌区骨干工程平均执行水价从改革前的0.09元/m3提高到0.13元/m3，与运维成本的差距逐步缩小，部分改革区水费加上精准补贴后基本达到运维成本。尽管水价提高了，但只要农民的用水量控制在用水定额以内，用水成本基本不会增加。水价形成机制的公布增强了农民的节水意识，提高了收费的透明度，也提升了水费的收缴率。

精准补贴和节水奖励机制逐步建立

2016年以来中央财政每年安排水利发展资金15亿元，以支持各地实施改革奖补。2017—2022年中央财政累计安排水利发展资金近95亿元。各地依据本地财政能力和节水效果逐步建立了精准补贴和节水奖励机制。通过整合上级补助资金和项目资金，保障了精准补贴和节水奖励资金的来源。精准补贴机制确保了水价的合理提升，减轻了用水户的负担；节水奖励机制则有利于调动农民参与节水活动的积极性，使其切实感受到节水的实际效益。

工程管护水平大幅提高

农业水价综合改革重视打通农田水利管护的“最后一公里”。通过改革，村集体、农民用水合作组织等建立了一套日常管护长效机制，大幅提高了水利工程管护水平，基本实现了工程建得成、管得好、节水效果明显、农民长期受益的目标。

农业水价综合改革中存在的问题

农业水价综合改革政策未深入人心

虽然农业水价综合改革已实施多年，但在具体实施过程中，农民对农业水价综合改革的相关政策了解不够深入。一方面，在推行农业水价综合改革时，用水户参与度有待提高，宣传的力度也有待加大。另一方面，改革工作需要村委会和农民用水者协会投入大量的人力、物力、财力。村委会承担着重要的政策宣传引导作用，但其日常工作任务繁重，难以对农业水价综合改革进行持续深入的推进。因此，多数村庄在推进农业水价综合改革工作时以阶段性重点突击为主，导致最终效果不佳。

农民“按亩收费”的习惯仍未改变

一方面，末级渠系计量设施不完善。现有的灌溉系统在实现每户灌溉的精确计量上还存在差距。尤其是在多户农民共同灌溉时，计量设施难以实现精准计量。另一方面，在实操过程中，“按亩收费”的方式比“按量收费”更加便捷。

精准补贴和节水奖励政策有待完善

尽管奖补机制已经初步建立，但其在激励用水户节水方面的潜力尚未得到充分挖掘。一方面，奖补资金的来源有限，受地方财力影响较大，因此需要多渠道筹措资金，以确保这项激励政策的可持续性。另一方面，现行的奖补措施还需进一步完善，才能最大限度地激发用水户的节水积极性。

农田水利设施管护难题仍然存在

目前，部分末级渠系尚未完成硬化，维养经费不足，维护人员较少。这些问题急需解决。

优化农业水价综合改革工作的对策建议

目前，有一定条件和基础的先行区已基本完成改革工作，但在具体实践过程中，部分问题仍未得到解决，改革成效尚未达到预期目标，改革工作仍需持续推进。接下来，一方面要加大改革力度，全面完成改革任务；另一方面要深化农业水价综合改革，推进现代化灌区建设。根据已有的改革经验，文章提出相关对策建议，以期为改革工作的顺利推进提供参考。

多措并举加大农业水价综合改革政策宣传力度

第一，政府要深入了解用水户的实际需求，加大相关政策的宣传推广力度。只有用水户深刻认识到农业水价综合改革的重要作用，积极主动地参与改革工作，才能有效推动政策落地见效。

第二，政府要畅通用水户参与沟通的渠道。为用水户提供与相关部门沟通交流的渠道，使他们的声音能被听到、需求能被满足。这有利于为政策的宣传创造良好的机会。

第三，各地要将农业水价综合改革工作纳入年度考核体系。通过层层压实责任，确保自上而下都高度重视这项工作。同时，在审批项目时，应增加农业水价综合改革的权重，以进一步提高各级政府对这项工作的重视程度。

充分运用好农民用水者协会

1995年，漳河三干渠灌区创建了我国第一个农民用水者协会洪庙支渠农民用水者协会，到2000年已发展到22个。这种“供水单位+用水者协会”的新型灌溉管理模式，有利于健全管理体制，减少中间环节，提高用水效率，减轻农民负担，是灌溉管理改革的成功探索和实践。然而，尽管农民用水者协会数量众多且推广迅速，但真正运作良好的协会却占少数。部分协会的建立是被动的，协会执委会成员由村干部兼任，不过是“两个班子，一套人马”。但长远来看，这容易导致协会失去实质作用。此外，受利益驱使，协会可能出现水费被截留挪用、缺乏有效监督等问题，从而失去群众的信任。

因此，要想农民用水者协会发挥出更大作用，就要采取一系列措施。

第一，确保用水户了解农民用水者协会的职能和价值。在协会成立之前，通过多种渠道向用水户宣传农民用水者协会的职能和作用，避免完全由政府主导成立协会。

第二，鼓励用水户参与协会管理。建议协会会长通过民主选举产生，副会长和秘书长可以吸收村委会相关人员担任。这样既可以让用水户以主人翁的身份参与到协会建设和政策实施中，也可以让用水户与村委会形成合力，共同推进农业水价综合改革工作。相关研究表明，用水户的高参与度，再加上会长出色的管理能力，能够有效提高农民用水者协会的绩效。

第三，发挥农民用水者协会在农业水价综合改革过程中的主体作用。农民用水者协会应参与农业水价综合改革的核心环节，如水量的分配、水价的商定、奖补的核实、改革政策的宣传和培训、量测水设施的建设、工程的维修和管护等，如此才能真正调动用水户的积极性，共同推进农业水价综合改革工作。

合理建立动态水权

由于土地流转和种植结构逐年调整，因此动态水权的建立尤为重要。在改革实践中，县、镇两级水权实施总量控制，易于调整，但在村、组、户的动态水权调整上还面临着较大的挑战。用水者协会在分配水权时，必须有据可依。尽管耕地的确权面积数据较为精确，但还不足以全面反映各地农民的实际种植面积和用水需求情况。因此，各村组应与财政、农业等相关部门合作，共同核定粮食补贴面积。这能够更加直观地反映农民的种植情况，从而更加合理地分配农民的用水权。

有针对性地实施奖补政策

第一，为确保改革的顺利推进和激励用水户节水，各地都出台了相应的精准补贴和节水奖励政策。为了确保资金效益最大化，建议精准补贴主要用于定额内用水成本与运行维护成本的差额，并鼓励农民用水者协会将补贴金额优先用于末级渠系的维修和清淤除障工作。这不仅能确保协会运行资金充足，而且能让用水户看得见实绩。

第二，由于年降雨量不同，每年的亩均用水量节水奖励标准也不同。农民用水者协会要做好当年水量平均值的核算工作，根据同地区当年亩均用水量确定同类型作物节水奖励标准，并对这些信息进行公示。在奖励节水户时，可以采用多种方式，如现金奖励、水费减免等。同时，应通过多渠道宣传节水户的事迹，如纳入文明家庭、党员星级评定等，或在公益性岗位聘任中给予加分。此外，结合积分制管理等措施进一步宣传农业水价综合改革，让节水意识深入人心。

加强工程建设和管护

第一，由于建设的标准尚未统一，给改革推进带来了诸多不便。例如，农田水利建设职能转移至农业部门后，虽然提出了农业水价按量收费的原则，但在实际项目建设中，农业部门并未将计量设施全部纳入建设范围。当前，农田水利建设的资金来源和建设主管部门较多，既有农业农村局的高标准农田项目，也有自然资源和规划局的旱改水项目，还有乡村振兴和移民的相关项目等。这些项目各自为政，缺乏统一标准。为了长远发展，当地政府应统一项目的建设标准，确保计量设施纳入工程规划中或预留足够的安装空间。这不仅有助于实现从“按亩收费”到“按量收费”的转变，为农业水价综合改革提供保障，还能为未来信息化设施建设奠定坚实基础。

第二，针对水利工程数量庞大、当地财力受限、管护人员和经费不足以及农民自发性管护的积极性不高等问题，首先，要充分利用媒体资源，多形式、多角度地开展宣传，结合河湖长制、人居环境治理和文明城市创建等活动，激发农民自发管護的积极性。其次，要因地制宜地参考学习湖北枝江市“三员合一”的做法，将水利设施管护员与农村环境卫生保洁员、通村公路养护员“三员合一”，整合上级财政资金，提升水利设施日常保洁和管护率。再次，市、县政府及相关部门要进一步支持和重视农田水利设施的维修养护工作，在资金和政策上向农民用水者协会倾斜，鼓励协会主导完成其能力范围内的维修养护项目。最后，农民用水者协会的管护工作要落实到人。对于协会负责的干、支渠，应采取公开竞争的方式确定管护人员；对于斗、农、毛渠，应按会员的田块划段，做到“谁的田块地段，谁负责清淤除障和管护”。

任何事情都要循序渐进，不能一蹴而就。当前，农业水价综合改革工作虽然还存在不足，但农民的节水意识明显增强，用水秩序持续向好，水费收缴率持续上升，工程管护工作也越来越好。路虽远，行则将至；事虽难，做则必成。相信在不久的将来，农业水价综合改革的预期目标定能实现。

（作者单位：荆门市漳河水库三干渠管理处）