日本社会保障面临的挑战

［日］小岛克久

［摘 要］ 日本已成功建立了全面的社会保障体系，实现了全民医疗和全民年金等目标。该制度的演变跨越了漫长的历史，适应了每个时代的挑战。第二次世界大战结束后，日本采取政策措施为生活贫困者、儿童和残疾人建立了相应的社会救助和社会福利制度。从20 世纪50 年代末到70 年代初，日本完善了全民医疗和全民年金等社会保障制度。自20 世纪90 年代起，日本开始应对出生率下降和人口老龄化问题，并对社会保障制度进行改革，以确保其可持续性。至此，日本建成了包括医疗、年金、长期护理、育儿支持和公共援助在内的全面社会保障体系以保障民生。然而，在未来老龄化社会的背景下，出生率下降、人口减少以及地区差异的存在，都给政策带来了挑战，包括财政的可持续性、基于社区的医疗和社会服务供给的发展以及应对相对贫困等政策。当前人口减少不仅在日本，在中国和韩国也已成为普遍现象。对中日韩的研究人员来说，探讨人口减少背景下的社会保障等政策选择具有重要意义。

［关键词］ 日本；社会保障制度；地区差异；人口减少；东亚

一、前言

日本的社会保障制度以社会保险的方式，在年金、医疗、长期护理等领域覆盖了居住在日本国内的所有居民。在同领域的社会保险制度中，根据雇主、个体经营者等保险主体职业和地位的不同，加入的具体制度也有所区别。除此之外，还有面向儿童、残疾人、老年人的社会福利制度和作为公共扶助的生活保护制度。在社会保障的责任划分上，国家负责制度设计和全国范围内的制度运作，而都道府县和市区町村负责根据制度运作安排和居民的需求，提供具有本地特色的服务。此外，非政府组织在服务提供方面也发挥着重要作用。

2021 年度日本社会保障支出约138.7 兆日元，约占GDP 的25%。伴随着日本迈入少子老龄化程度加深、人口减少时期，日本社会保障制度也需要进行相应的改革。因此，本文将围绕日本社会保障制度的发展历程、现状以及面临的挑战进行论述，在此基础上，探讨中日韩共同面临的人口减少问题以及应对此问题的总体方针的可能性和必要性。

二、日本社会保障制度的发展历程

日本的社会保障制度经历了长期的发展。本文将根据图1 的总结，探讨日本社会保障制度应对各时代问题的具体措施。

（一）第二次世界大战前

日本近代国家的历史始于1868 年明治政府的成立。在工业化起步的同时，贫困问题也很严重。为此，日本出台了《恤救规则》（1874 年）、《救护法》（1929 年），但其救济对象受到严格限制。随着现代化的发展，劳动者的待遇和健康问题越发凸显。为此，针对部分劳动者，日本在1927 年、1942 年先后实施了医疗保险和劳动者年金保险（现在的厚生年金）。可以说，在第二次世界大战前，现代化进程中日本社会保障的发展是非常有限的。

即便如此，1941 年召开的日本内阁会议仍旧通过了《人口政策确立纲要》，确立了1960年总人口达到一亿的目标，并明确了促进生育、减少死亡的相关措施。

（二）第二次世界大战结束初期（20 世纪40 年代末至20 世纪50 年代初）

二战结束初期，日本国内处于战后混乱状态，尤其需要应对撤侨人员、失业者生活困难的问题。当时，占领日本的盟军最高司令部（GHQ）发布了《公共扶助备忘录》，表明了公共扶助的原则，如无差别平等、国家责任等，并基于这一原则于1946 年颁布了《生活保护法》。但是当时这项制度对领取人有道德方面的要求，其中包含了取消资格条款（用以排除行为不良者）。随后，在日本国宪法（1947 年实施）的指导下，于1950 年对生活保护法进行了大幅修订，使它成为一项实现国民享有最基本生活权利和支持国民自立的制度。

此外，随着战争孤儿和残障人士的增多，针对残疾人的保障和儿童的保护也变得非常迫切。为此，日本先后制定了《儿童福利法》（1947 年）、《身体残疾人福利法》（1949 年）。此外，还推进地方自治体建立卫生所，加强行政基础设施建设。同时，为了预防传染病，政府于1948年制定了《预防接种法》。

这一时期是日本社会保障制度框架的形成期。美国社会保障调查团的“温德尔建议”（1948年）指出，为建立日本社会保障制度体系，需设立社会保障制度审议会。1949 年社会保障制度审议会成立，并于1950 年发布了《关于社会保障制度的建议》，阐明了日本社会保障制度的体系。此建议指出，“生活保障的责任由国家承担。国家必须制定综合计划，并通过政府及公共团体以民主高效的方式来实施”。总结来说，战后初期日本社会保障的发展重点是采取贫困对策、残疾人对策、传染病对策和进行社会保障基础设施建设。

（三）从战后复兴到经济高速发展时期（20 世纪50 年代中期到20 世纪70 年代前半期）

20 世纪50 年代中期到20 世纪70 年代前半期，日本经历了从战后复兴到经济高速发展的转变，形成了“全民保险·全民年金”的制度结构。具体而言，1961 年国民健康保险实行强制加入措施，并设立了国民年金（两者都主要针对自营业者等）。b 通过这些措施，医疗和年金制度覆盖了日本全体国民。然而，医疗保险和年金保险因职业不同，其具体制度的加入也有差异（例如，公司雇员加入健康保险，自营业者等加入国民健康保险），同时还存在给付不平等的问题。截至1972 年12 月，加入健康保险的公司雇员的自我承担部分为定额制，但其家人需自我承担50%；而加入国民健康保险则需自我承担30%。c 在社會福利领域，日本于1963 年制定了《老人福利法》，使老年福利成为一个独立的政策领域。此外，1960 年、1964 年先后制定《精神薄弱者福利法》（现在的《智力残疾人福利法》）、《母子福利法》（现在的《母子、父子及寡妇福利法》），完善了社会福利的法律制度。

这一时期，日本提高了社会保障的给付水平。特别是在1973 年，对70 岁以上的老年人（大多数加入了国民健康保险）实施免费医疗措施，提高了参加医疗保险制度的家庭成员的支付比例，并引入了高额疗养费制度。在年金保险制度方面，大幅提高了给付水平，并引入了物价滑动和工资滑动调整机制。因此，1973 年也被称为日本“福利元年”。而在此之前，日本于1971 年还颁布了《儿童津贴法》（针对义务教育结束前的第三个及以后的孩子）。

可以说，这一时期是日本社会保障制度的建立和充实时期。

（四）社会保障的调整时期（20 世纪70 年代年代后半期到20 世纪80 年代）

一方面，随着社会保障各领域的制度建设和给付水平的提高，社会保障费用大幅增长。另一方面，在20 世纪70 年代前期的石油危机等背景下，日本的经济进入低增长时期，社会保障制度也顺势进行了调整。

在医疗制度方面，日本于1983 年实施了《老年人保健制度》。此前，由于大多数老年人没有就业，他们成为了国民健康保险的保障对象，导致该制度承担了老年人的大部分医疗费用。然而，新的制度规定，各医疗保险制度需承担70 岁以上老年人医疗费用的70%。这个负担程度是以70 岁以上被保险人占整体医疗保险制度的平均值为基准的（所占比例高于平均值的医疗保险制度，其超出平均值的部分由其他医疗保险制度承担）。而剩余的30% 由公费补助，并且对老年人也引入了定额自付制度。此外，对各医疗保险制度存在的给付比例差距问题也进行了改革。

在年金制度方面，日本虽然实现了全民年金，但根据职业的不同，强制加入的制度也不同，且除此之外还有自愿加入的群体（如家庭主妇、主夫、大学生）。也就是说，当时还没有形成一个统一的年金制度。因此，在1986 年，日本将国民年金作为基础年金，实行了人人（20 岁以上60 岁以下）强制加入的統一制度，特别是建立了家庭主妇、主夫无需负担保险费就能加入国民年金的“第三号被保险人”制度。

在社会福利领域（例如老年人福利领域），在20 世纪70 年代重视机构建设，而到了20世纪80 年代则将重点转移到居家和日间照料服务。在儿童福利领域，1986 年将儿童津贴的对象扩大到第二个孩子，但发放重点仍放在义务教育入学前的阶段。

（五）少子老龄化对策及之后的改革时期（20 世纪90 年代以后）

从20 世纪90 年代开始，日本经历了泡沫经济及其破裂、经济通缩和社会不平等等问题。与此同时，随着少子老龄化问题的加剧，日本进入了人口减少时期。在这一时期，为应对少子老龄化并寻求可持续的社会保障制度，日本进行了一系列改革。

在老年人福利领域，一方面通过政府的“黄金计划”（1990 年）、“新黄金计划”（1994年）等进行长期护理服务基础建设；另一方面于1997 年颁布《护理保险法》，并于2000 年开始实施，d 规定老年人只要被认定为需支援1-2 或需护理1-5 的护理等级，就可以根据其护理等级享受期望的护理服务。同时，以居家服务为主，大量私营提供者也涌入了长期护理行业。此外，日本从21 世纪10 年代开始推进“地区综合护理体系”建设，以期实现长期护理和医疗的联合协作，让老人可以在熟悉的社区就近享受医疗和长期护理服务。

为了应对老龄化加重的问题并实现制度的可持续发展，日本进行了年金制度改革。例如，分阶段提高厚生年金的发放年龄（1994 年、2000 年）、引入宏观经济滑动机制调整年金支付费用（2004年）等抑制支出增长的措施。此外，为了确保财源和财政稳定，日本政府还采取了提高保险费率上限（2004 年）、将基础年金的国库负担从1/3 提高到1/2（2009 年）、统一雇用者年金（2012年将公务员年金合并到厚生年金，2015 年实施）等措施。a 在医疗制度改革方面，为了确保老年人医疗制度有稳定的财政支持，日本政府于2008 年实施了针对75 岁以上老年人的后期老年人医疗制度。该制度的财源构成如下：公费占50％，医疗保险制度（劳动年龄人口）的支持资金占40％，后期老年人负担的医疗保险费占10％。此外，老年人在利用医疗服务时也需要自付一部分费用。同时，以都道府县为单位进行了广域化的财政运营，保障了财政稳定。

这一时期日本政府关注的焦点是少子化问题，并实施了相应的对策。b 例如，通过“天使计划”和“新天使计划”等措施，增加了保育所定员人数、充实了对婴幼儿的保育服务、实施了育儿休假津贴制度。儿童津贴从1992 年开始也扩大到第一个孩子，但支付对象主要是3 岁以下的婴幼儿。2000 年以后，该项制度不仅提高了支付对象的年龄，而且放宽了收入限制。

此外，由于贫富差距的扩大和贫困率的上升，缩小贫富差距和提出贫困应对策略也成为了重要的政策课题。例如，针对一些没有达到最低生活保障标准的生活困难群体，日本于2015年开始实施了生活困窘者自立支援制度。

在这一时期，日本对社会保障制度进行了整体改革。例如，在“社会保障和税收的一体化改革”中，同时实施了应对少子老龄化的社会保障改革和确保财源稳定的税制改革。特别是提高了消费税税率（从5% 提高到8%、再到10%），并将其税收用于补充“年金、医疗、长期护理和少子化对策”等四个领域。此外，在《关于促进建立可持续发展的社会保障体系改革法案》（2013 年制定）中，确定了上述四个领域改革的探讨课题和法案提出的目标，并设立了制度建设的时间表。

综上，日本的社会保障制度具有较长的发展历史，也针对各个时代的需求进行了制度建立、完善和改革。d

三、日本社会保障制度的现状

日本社会保障制度的现状如图2 所示。首先，从总体规模来看，根据国立社会保障·人口问题研究所发布的《社会保障费用统计》，2021 年度日本社会保障给付费用约为138.2 兆日元，占GDP 的25.2%。按人均计算，约为110.6 万日元。而1970 年的规模约为3.5 兆日元，这意味着日本的社会保障支出在50 年间增长了30 多倍。

在医疗方面，日本通过全民保险制度覆盖了所有居民，并建立了全国性的医疗服务提供体系，守护居民健康。从医疗费用支出来看，2020 年度约支出42.9 兆日元。从服务提供体制来看，在医疗机构方面，医院共有8205 家，诊所约有10.4 万家（2021 年度）；在医疗从业人员方面，医生约有32.4 万人（2020 年度），护士约有132.0 万人（2020 年度）。从医疗服务的利用情况来看，一般病床的平均住院天数为16.1 天（2021 年度）。

在年金方面，日本通过全民年金制度支付老年、残疾、遗属等各类年金，支持了老年人等群体的生活。根据厚生劳动省发布的《令和3 年度厚生年金保险·国民年金事业概况》，2021 年度，年金领取人数约为4023 万人。b 从年金领取金额的月平均费用来看，基础年金约5.6 万日元，厚生年金约14.6 万日元。大部分老年人都是年金领取人，根据2022 年厚生劳动省的《国民生活基础调查》，94.4% 的居家老年人（65 岁以上）领取某种形式的公共年金或津贴。c 年金在支持老年人的生活的同时，还大幅降低了老年人的贫困率。根据OECD 数据，2018 年日本老年人的贫困率在经过社会保障、税收等收入再分配之前为63.6%，而再分配后降至20%。

在长期护理服务方面，日本通过长期护理保险为老年人等提供长期护理服务，帮助他们实现自立和有尊严的生活。截止到2021 年度，需护理认定人数约为690 万人，是2000 年度的256 万人的两倍以上。e 大部分需护理认定的人年龄在65 岁以上，占老年人的18.9%。护理服务的使用人数在2020 年度约为575 万人，是2000 年度的184 万人的三倍。特别是享受上门护理等居家服务的人占大多数，以2021 年度为例，使用人数约为405 万人。在这种情况下，为了让老年人能够在熟悉的社区中根據需求无缝衔接地使用医疗等服务，日本正在推进建立“地区综合护理体系”。

日本的少子化问题同样严重，每年的出生人口下降到不足80 万，因此日本实施了各类育儿支持措施。例如，保育园是学前儿童的一个重要机构，在2021 年度约有259.1 万儿童享受了保育服务。另外，对有在中学以及中学以下阶段进行学习的子女家庭提供经济支持，其中一项是儿童津贴（根据子女年龄的不同，津贴额度也有所不同，比如对3 岁以下的儿童，每月会发放1.5 万日元）。2021 年度领取儿童津贴的人数约为960 万人（内阁府《令和4 年度儿童津贴事业年报》）。关于育儿休假制度，女性的休假率为85.1%，男性为13.97%（2020 年度）。此外，从生产费用来看，正常分娩通常不包括在医疗保险报销范围内，但医疗保险提供了一次性生产津贴。从2023 年度开始，这一津贴的支付标准为50 万日元。

生活保护制度是日本社会保障的最后一道安全网，它通过现金和实物两种支付形式，提供生活、医疗、教育等方面的支持。2021 年度，约有203.9 万人领取生活保护，保护率为1.62%。在领取的家庭中，占比最高的是老年人家庭，占55.6%；其次是伤病、残疾人家庭，占24.8%；单亲母子家庭占4.4%。

四、日本社会保障制度面临的社会经济形势

（一）老龄化的发展·老年人口的减少

如上文所示，日本的社会保障制度应对了各个时代带来的挑战。在分析当前的问题之前，我们先来了解一下它的背景，即社会保障面临的变化。

首先是老龄化的发展和老年人口的减少，图3（1）总结了这一趋势。b 如图所示，老年人口从2000 年的约2204 万人大幅增长到2020 年的约3603 万人。特别是图表上部的75 岁以上后期老年人的增长尤为显著。从2020 年到2040 年，老年人人口的增长将放缓，预计到2040年约有3929 万人，增加320 万人。从2040 年到2070 年，老年人口将在2043 年达到约3953万人的峰值后，到2070 年将下降至约3367 万人，低于2020 年的水平。此外，一直处于增长趋势的后期老年人口在2055 年达到2479 万人的峰值后也将微幅下降。因此，预计在2040 年之前，随着后期老年人口的增长，老龄化将持续加深；而在2040 年之后，老年人口将开始减少。未来老年人口将呈现出与过去完全不同的变化趋势。

（二）总人口的减少和外国人的增加

在老龄化情况变化的同时，预计日本的总人口将持续减少。根据图3（2）所示，从2000年到2020 年，日本进入了人口负增长阶段，总人口在2008 年达到峰值后，从2011 年开始逐年减少，到2020 年约为1 亿2615 万人。此后，总人口减少的趋势将持续，预计到2040 年约为1 亿1284 万人，到2070 年约为8699 万人，相当于2020 年人口的70% 左右。图中虚线显示，日本人口数量也在2020 年开始减少，随后与总人口数量的差距逐渐变大，差距越大，外国人人口增长的趋势就越明显。实际上，从外国人占总人口的比例来看，2020 年为2.2%，2040 年将达到5.2%，2070 年将达到10.8%。日本在人口负增长的情况下，外国人口规模将不容小觑。

（三）劳动年龄人口、就业人数减少和医疗·福利人才需求增加

劳动年龄人口（15-64 岁）是支撑社会保障、日本社会的主力。从人口变化来看，劳动年龄人口从2000 年的约8638 万人减少到了2020 年的约7509 万人，未来将持续减少。预计到2040 年将减少至约6213 万人，到2070 年将减少至约4535 万人。也就是说，2070 年的劳动年龄人口将只有2020 年的60% 左右。

图3（4）是由独立行政法人劳动政策研究·研修机构关于日本未来劳动力人口预测结果，与上述趋势类似。就业人数预计将从2018 年的约6580 万人下降到2025 年的约6350 万人，到2040 年约为5650 万人，这意味着2040 年的就业人数是2018 年的85% 左右。此外，老龄化将带来对医疗和福利人才需求的增加。根据厚生劳动省的预测，2018 年医疗和福利人才的需求约为823 万人，到2025 年、2040 年将分别增加到约930 万人、1060 万人，预计达到总体就业人数的15%、19%。

综上所述，支撑社会保障的劳动人口数量和就业人数将减少，而医疗和福利人才需求将持续增加。

（四）地区差异的存在

日本是一个南北延伸的国家，各个地区具有独特的气候、地理和历史特点。因此，在人口、医疗和护理服务提供方面也存在地区差异。

图4 和图5 显示了日本各地区之间的老龄化差异。图4 是2020 年和预期的2045 年的各个都道府县的老龄化率（65 岁及以上）。如图所示，2020 年老龄化率高的地区在2045 年仍然较高，老龄化率低的地区在2045 年仍然较低。具体来说，2020 年老龄化率最高的是秋田县，为37.5％，其次是高知县，再次是山口县、岛根县，这些地区远离东京、大阪和名古屋三大都市圈；老龄化率最低的是冲绳县，为22.6％，其次是东京都的22.7％，随后是爱知县和神奈川县。除了出生率较高的冲绳县外，其他地区都属于三大都市圈。这一趋势今后仍将持续，2045 年老龄化率最高的地区将是秋田县，为50.1％，其次是青森县和福岛县，也都是三个大都市圈以外的地区；老龄化率最低的是东京都，为30.7％，其次是冲绳县、爱知县和滋贺县，几乎都是三个大都市圈的地区。

从老年人人口的变化来看，老龄化也呈现出不同的面貌。图5 以2020 年为基准指数100，显示了2045 年老年人人口的分布情况。指数越大，表示老年人口数量的增长越快。如图所示，图4 和图5 显示了日本各地区之间的老龄化差异。图4 是2020 年和预期的2045 年的各个都道府县的老龄化率（65 岁及以上）。如图所示，2020 年老龄化率高的地区在2045 年仍然较高，老龄化率低的地区在2045 年仍然较低。具体来说，2020 年老龄化率最高的是秋田县，为37.5％，其次是高知县，再次是山口县、岛根县，这些地区远离东京、大阪和名古屋三大都市圈；老龄化率最低的是冲绳县，为22.6％，其次是东京都的22.7％，随后是爱知县和神奈川县。除了出生率较高的冲绳县外，其他地区都属于三大都市圈。这一趋势今后仍将持续，2045 年老龄化率最高的地区将是秋田县，为50.1％，其次是青森县和福岛县，也都是三个大都市圈以外的地区；老龄化率最低的是东京都，为30.7％，其次是冲绳县、爱知县和滋贺县，几乎都是三个大都市圈的地区。

从老年人人口的变化来看，老龄化也呈现出不同的面貌。图5 以2020 年为基准指数100，显示了2045 年老年人人口的分布情况。指数越大，表示老年人口数量的增长越快。如图所示，

对老年人来说，日常生活中医疗和护理服务是必不可少的。这些服务的提供也存在地区差异。我们根据厚生劳动省的《医疗设施调查》《护理服务机构调查》以及总务省统计局的《经济普查》数据，分别计算了各市区町村的病床数（每10 万人口）、长期护理保险机构定员数（每10 万老年人人口）、上门服务型、日间照料·社区嵌入型长期护理服务事务所数量（以每10万高龄者人口计算），并结合2015 年至2020 年的总人口和老年人人口的年平均增长率，进行了聚类分析。结果显示，可以将市区町村分为5 个集群。图6（1）以地图形式显示了市区町村的集群情况（表1 显示了各集群使用指标的平均值），图6（2）则以都道府县为基础，以地图形式展示了市区町村集群中最多的集群类型。总体而言，集群1 主要分布在日本西部，医疗和上门服务型、日间照料·社区嵌入型护理服务高于全国平均水平，老龄化发展也处于平均水平。集群2 主要分布在日本东部，机构和日间照料·社区嵌入型护理服务较为完善，老龄化发展也处于平均水平。集群3 主要分布在三个大都市圈，上门服务型护理服务较为完善，老年人人口数量增长最为显著。集群4 和5 主要分布在人口稀少地区和三大都市圈以外的地区，人口负增长较为显著，老年人人口数量的增长较小，但机构型护理服务较为完善。

可见，日本医疗和长期护理服务的提供存在地区差异。未来在考虑社会保障特别是服务提供时，需要越来越重视地区差异。

五、日本面臨的社会保障的挑战

（一）财政的可持续性

尽管日本人口数量持续减少，但随着老龄化和育儿支持需求的增长，社会保障的费用也在逐步增长。根据厚生劳动省2018 年的预测，社会保障支出在2018 年约为121.3 兆日元，预计到2025 年将达到约140.2—140.6 兆日元，2040 年将达到约188.2—190 兆日元。b 也就是说，在2018 年至2040 年期间，社会保障支出规模将增长1.5 倍以上。从各个领域来看，医疗和护理的增长幅度较大，也反映出了后期老年人口数量的增长。为了筹措这些资金，社会保险费和公共开支（税收）的负担将继续加重。而人口减少，特别是劳动年龄人口的大幅减少将导致人均负担加重。日本的社会保障制度以社会保险为中心，制度设计是基于就业人员（正式雇员）的增加，在人口减少的社会中，这种机制对于确保财源是不利的。

为确保财源稳定，提高医疗和年金等社会保险费是一种方法。但是，日本的年金制度已经达到了最终保险费率（厚生年金为18.3％），无法再提高。并且在医疗保险和护理保险方面，无限制地提高保险费也是不现实的。

在这种情况下，日本采取了以下措施来保障和稳定财源。第一，增加了来自税收财政的补助。例如，基础年金（国民年金）的国库负担比例，从1/3 提高到1/2。这不仅抑制了保险费的上涨，还稳定了财政。同时，为了筹措资金，日本也采取了取消各种税收减免、提高消费税率等措施。第二，扩大保险人的区域范围。国民健康保险的保险人是市区町村，财政运营也在市町村层面进行。因此，在人口较少且老龄化程度较高的市町村，医疗费用支出超过了保险费收入，并且由于疾病流行导致医疗费用大幅增长，使得保险财政迅速恶化。为了缓解这些不良影响，日本扩大了财政运营的的区域范围，仍然由市区町村担任国民健康保险的保险人，但实际上财政运营却是以都道府县为单位进行的。b第三，健康保险和厚生年金扩大了对非正式雇员的适用范围。尽管在日本非正式雇用的人数在增加，但原则上他们加入的是国民健康保险（雇主不负担保险费）和国民年金（保险费为固定金额且由个人承担）。非正式雇员中有一部分人与正式雇员的工作方式相近，在同工同酬的考量下，虽然仍有部分限制，但是对非正规雇员的健康保险和厚生年金的适用范围确实正在扩大，这样一方面提高了非正规雇员的社会保障给付，另一方面通过以工资为准的保险费负担和雇主负担确保了财源。c 第四，对占人口多数的老年人采取了相应的负担机制。例如，在长期护理保险和后期老年人医疗制度中，分别对65 岁以上、75 岁以上的人提出根据收入负担相应保险费的要求。特别是前者作为由整个社会来支持老年人护理的一项制度，是互助的重要一环，老年人需要根据收入来承担保险费。

在少子老龄化、人口减少的社会中，由于难以预期经济的大规模增长，很难找到一个有效且确保财源稳定的支柱性方案，日本通过各种组合策略来确保财源稳定，今后将继续在这方面下功夫。

（二）确保服务提供体制（以长期护理领域为例）

如上所述，日本不仅面临社会保障费用增长问题，还面临医疗、福利人才需求的增长问题。如何保障医疗、护理等社会保障领域的人才供应成为一个挑战，当前的情况不容乐观。以长期护理领域为例，根据厚生劳动省对护理人才的未来预测，到2040 年，需要护理人才约280 万人，而实际就业的护理人才约为211 万人。假设这些人才不流失，人才缺口也达69 万，特别是东京都的人才缺口达8.1 万。e 同时，因为工资水平低、身体和精神负担重，尽管医疗、福利领域的离职率近年来呈下降趋势，但2021 年的离职率仍为13.5％，高于制造业的9.7％（厚生劳动省《雇用动向调查》）。

日本保障护理人才供应和改善待遇的策略有以下内容。一是改善薪资水平等待遇；二是吸引包括年轻人、中老年人在内的多样化人才；三是接纳外籍护工；四是促进信息通信技术（ICT）设备的应用。特别是在改善待遇方面，对机构采取了增加护理报酬等支持措施。a 在吸纳外籍护工方面，设置了多种接纳外籍护工的机制。b 包括通过经济伙伴关系协定（EPA）接收协议国的护士和“介护福祉士”候选人；为外国人设立“介护”的在留资格；通过技能实习制度和特定技能1 号制度接收长期护理领域的劳动力等。此外，也鼓励作为日本人配偶的外国人从事长期护理和福利工作。四是推进改善护理现场工作方式的措施。例如，使用即时共享业务信息的对讲机、减轻护理人员在移动老人时身体负担的动力辅助设备、交流机器人等。

（三）提供社区嵌入式的医疗和福利服务

提供社区嵌入式的医疗和福利服务，是日本今后要持续推进的课题之一。建设机构的费用有限，需要医疗和福利的需护理老人大部分在自己家里生活。因此，最好的办法是构建一个能让老人在熟悉的社区享受医疗和福利服务的体系。日本正在推行的“地区综合护理体系”就是一个很好的例子，d 它是指“老年人能够在他们熟悉的社区里（日本通常指初中学区），利用所需医疗、护理及其他福利服务的体系”。该体系的特点是以老年人为中心，并要求护理、医疗、其他福利相关人员和居民之间相互合作。社区嵌入的理念也推广到了老年人福利以外的领域，推广过程中不仅需要在各自的福利领域单独构建这一体系，且需要各个体系之间相互协调。原因是，老年人的护理问题不仅关系到本人，还涉及家庭照护者。比如，如果家庭照护者辞职会导致收入不稳定等基本生活问题、如果未成年人参与照护则会涉及“年轻照护者”问题。也就是说，该体系以当地居民为对象应对所有问题，因此也需要包括居民在内的所有相关人员相互配合。

然而，正如上文所述，日本不仅在老龄化程度和速度上存在差异，在医疗和长期护理服务提供上也存在地区差异。在医疗和护理服务充足的地区，人们可以充分利用这些服务，而在服务供给不足的地区，居民的力量变得更加重要。换句话说，需要根据地区实际情况建立当地的“地区综合护理系统”。

此外，预计未来日本的外国人口比例将进一步提高，由于存在不同的文化和生活习惯，在提供医疗和福利等服务时也应考虑他们的需求。特别是在外国居民较多的地区更应该重视这一点。我们除了完善政策框架外，还需要培养和应用能够满足这一需求的人才。

（四）应对遗漏问题和新问题

日本为了保障人们的生活建立了各种社会保障制度，但是仍有一些人被排除在政策之外，同时也有一些政策未曾预想到的群體，也需要被关注。

首先，日本的相对贫困问题。根据OECD 标准，日本的贫困率在2018 年为15.7％，然而，76 岁以上老年人和17 岁以下儿童的贫困率分别为21.3％和16.3％。特别是单亲家庭的贫困率高达48.3％，远远超过其他群体。这一现象不仅与单亲家庭的就业状况不佳有关，还与公共支援不充分有关。

其次，老年人问题中的“8050”问题。“8050”指的是80 多岁的父母与50 多岁的子女一起生活，面临护理、社交隔离、经济问题等各种生活问题的家庭。特别是家庭中处于社交隔离状态的子代问题经常成为焦点。在这样的家庭中，老年父母的年金往往是家庭中唯一的收入来源，子女在就业及利用各种社会服务方面的知识有限，导致他们无法获得必要的支援。

此外，近年来也有人指出老年人护理中对家庭照顾者支持不足的问题。其中，未成年人参与父母、祖父母、残疾兄弟姐妹的护理和家务的问题，即“年轻照料者问题”开始受到关注。这些年轻照料者因为不直接参与护理，或者没有意识到自己是年轻照料者，导致不容易被发现。即使目前在教育领域已经开始意识到相关情况，并在一些地区开始实施了支援措施，但在长期护理领域仍是一个新的问题。

六、中日韩共同面临的政策课题

（一）进入人口减少社会的东亚地区

在以往的中日韩社会保障比较研究中，我们一般默认日本是少子老龄化的先行案例，韩国迅速跟进，中国在不久的将来也会迎头赶上。而如今中日韩三国都已经进入了人口减少时期，这是三国共同面临的社会保障挑战。图7 总结了这一趋势。

日本的人口数量在2008 年到达峰值，约1.28 亿人；在2009 年减少，2010 年回升；到2011 年之后预测人口将持续减少；预计到2070 年，人口约为8700 万人，占2020 年的70％。韩国少子老龄化的发展速度比日本更快，在2020 年到达人口数量峰值，约5180 万人；之后进入了人口减少社会，预计到2070 年，人口将约为3770 万人，约为2020 年的73％。中国在2021 年到达人口峰值，约14.25 亿人；之后开始减少，预计到2070 年约为10.85 亿人，约为2020 年的76％。

从图7 可以看出，日本首先出现人口减少问题，韩国和中国紧随其后。但是，从目前来看（2023 年），三个国家都进入了人口减少社会，大约50 年后，人口规模将缩小到现在的70％-85％。因此需要以此为前提，应对社会保障面临的挑战。

（二）人口减少是否无法预测？

在日本，讨论社会保障制度时大多从中长期的视角出发。例如，建立“地区综合护理体系”是以2025 年为节点，它是第一次婴儿潮世代达到75 岁以上的时间节点。而目前正在以2040年为节点进行进一步讨论。在年金制度改革方面，则是对以百年为单位的年金财政规划进行讨论。作为政策讨论的基础，对于未来人口的预测必不可少。在日本，国立社会保障·人口问题研究所根据人口普查，每5 年进行一次全国和地区（都道府县和市区町村）的未来人口预测。全国预测是以开始预测的年份为基准，展望未来50 年，参考性预测则扩大到未来100 年。这些数据为客观预测日本人口规模、年龄结构等变化提供了重要依据。

根据2023 年4 月公布的最新未来人口预测，预计50 年后日本人口规模将缩小到当前规模的70％。同时，外国人人口将占总人口的10％，这一点引起了人们的关注。人口变化受到出生、死亡、迁移等趋势的影响。这些影响因素处于一个长周期的波动状态，而人口减少问题在未来人口预测中也并非是首次出现。

图8 总结了包括过去预测在内的日本总人口的变化及其预测情况。如图所示，在1981 年预测中，最早提到日本人口将在约28 年后的2009 年开始减少。对于人口减少的时间节点，1986 年预测在2014 年；1992 年预测在2012 年和21 世纪初期；1997 年预测、2002 年的预测分别是2008 年、2007 年和2005—2009 年。实际上，日本人口数量在2009 年确实有所减少，也就是说这些预测的误差在5 年以内。考虑到我们是根据出生、结婚、死亡等数据来预测未来50 年和100 年的情况，这种误差并不是问题。重要的是，早在30 年前，日本就已经预测到了21 世纪初将转为人口减少社会的情况。因此尽早开始讨论以人口减少为前提的社会保障制度和相关政策，可以相对从容地进行政策探索。

（三）应对人口减少社会的政策选择

在日本，随着少子老龄化和人口减少社会的到来，医疗、长期护理、年金、育儿支持等政策討论还在持续进行中，在此背景下，经济、教育、交通、防灾等领域的政策讨论也必不可少。然而，我们认为在讨论这些政策之前，需要进行根本性讨论，即“在人口减少的情况下要建立什么样的社会”。如果没有形成相关共识，无论在社会保障或其他政策领域进行何种改革，都无法保障政府政策的整体性，也无法期待政策效果。

应对人口减少有两个政策选择：一是维持或增加人口；二是应对人口减少。前者是为了阻止人口减少，后者是将人口减少视为时代变化的应对措施。

具体而言，前者可以通过鼓励生育、积极接纳移民等方式来增加人口，这是社会保障等政策的前提，具体的政策包括促进生育以及为此提供的育儿支持、促进婚姻等。在增加人口、提高出生率方面，接纳移民是一项选择。在人口增长策略中，促进国民健康、疾病预防、完善教育体系以及确保就业机会等措施也很重要。

后者相关的生育、婚姻政策主要是为了消除希望生育和结婚的人所面临的障碍，而接纳移民不仅要增加人口，还要考虑如何在不同文化背景下建立一个人人共存的社会。在人口减少的情况下，维持个人健康和提高素质也变得更加重要，除了要促进国民健康和疾病预防外，还需要制定教育和就业政策，重视个人的个性、能力和多样性的培养。此外，由于人口减少，一些地区可能无法维持社区生活。因此，建设紧凑城市、保护无人居住的农村地区的山林等措施就变得更加重要。

由于应对人口减少的策略不同，即使是同样的政策其意义也不同。然而，无论选择哪种对策，我们认为有三项内容非常重要：一是尊重个人的选择和价值观；二是以建成富裕社会为目标；三是符合现实（即人人都需要）情况。第一涉及生育、婚姻等与个人生活相关的事项，个人选择至关重要。第二意味着即使是在人口减少的社会，也要实现物质富足和精神富有。第三则意味着即使政策是经过深思熟虑的，但如果因与国家结构、国民情感不符等原因导致脱离现实，会产生负面效果。因此，需要在考虑各国国情及过去政策经验的基础上来制定政策。

七、东亚地区面临的重要议题——为未来的政策制定和研究做准备

对于东亚来说，20 年前少子老龄化、人口减少问题是无法想象的。制定医疗、年金、长期护理、育儿支持等方面的制度，可以参考日本经验，构建符合各国国情的体系。为此，提供相关知识的研究变得越来越重要。

在人口不断减少的情况下，如何构建一个富裕且相互支持的社会是东亚各国需要讨论的问题，在此基础上构建未来的社会保障制度尤为重要。对于人类从未经历过的、人口全面减少的社会，我们需要能够提供有益见解的研究。从这个意义上来说，今后东亚研究者的相互学习也是不可缺少的。

（责任编辑：高静华）

［基金项目］ 日本科学研究费项目（20K02229）；西安交通大学基本科研业务费项目（SK2023005）。