乡村振兴视域下易地搬迁政策成效与脱贫成果巩固进路

杨正美 闫思彤

（1.中央民族大学 北京 100081；2.北京师范大学 北京 100875）

一、引言

党的二十大报告强调“坚持农业农村优先发展，巩固拓展脱贫攻坚成果”“扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴”。2022 年初，《国务院关于支持贵州在新时代西部大开发上闯新路的意见》发布，对推动巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接作了重要部署，重点提出要细化落实国家乡村振兴重点帮扶县政策以及加大易地搬迁后续扶持力度。易地搬迁是一项民生工程，其对巩固拓展脱贫攻坚成果和推动全面乡村振兴的耦合意义重大。易地搬迁安置区因存在较高返贫风险，成为巩固脱贫成果和实施乡村振兴的“短板”，确保易地搬迁群众搬得出，稳得住到逐步走上致富之路，是贵州许多脱贫地区在乡村振兴阶段的重要任务，对易地搬迁政策成效与乡村振兴总要求的匹配性分析与搬迁成果可持续发展的研究，正是为乡村振兴的全面推进打下坚实的基础。

本文聚焦巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的视角，从易地搬迁政策切入研究贵州脱贫地区易地搬迁脱贫现状，走访调查贵州省K 市的易地搬迁安置点，总结分析在易地搬迁工作中的成就与不足，并探索巩固易地搬迁成果与乡村振兴有效衔接、促进搬迁群众可持续生计的新路径，巩固和拓展脱贫攻坚成果，为有力推进乡村振兴提供新思路。

二、易地搬迁政策成效与乡村振兴总要求的匹配性分析

（一）公共服务先行，群众搬得出，乡风文明的硬件支撑有效强化

贵州省K 市在完善安置小区公共服务方面作出了巨大努力，据统计，K 市在59 个易地搬迁安置区配套新建（改扩建）教育项目70 余所，新建医疗卫生项目60 余个，成立社区综合服务中心（站）70 余个，开设便利超市（店）近90 家，老年服务中心、儿童娱乐中心等实现全覆盖。在实地调研中，以K 市某移民安置小区为例，其功能配套完备，小区内现有移民安置房19 栋，幼儿园1 所，篮球场8 个，休闲凉亭6 个，小区内还有菜场、药店和多个超市，还规划了红白喜事的专用广场，以及建有专门的斗牛场等，逐步实现了幼有所育、病有所医、住有所居、老有所养，乡情乡貌有兼顾，有效强化乡风文明的硬件支撑体系。

（二）“两不愁三保障”，住户稳得住，生活富裕的物质根基有效培育

自易地搬迁政策实施以来，当地搬迁群众在生活质量、消费水平、收入情况等各方面均有了很大的改善与提高。通过对K 市的易地搬迁安置点的调研，数据显示安置点群众对“两不愁三保障”的实际获得感分数平均高达95.61%，搬迁户已不愁吃、不愁穿，其义务教育、基本医疗和住房安全方面也得到了极大改善和有效满足，搬迁群众生活富裕有基本保障。

（三）产业扶持兜底，群众能致富，产业兴旺的发展渠道有效拓宽

贵州省K 市大力发展食用菌、蔬菜、油茶等12 个农业特色优势产业，目前有近7 万搬迁群众在产业园区、林下基地等实现了就地就近就业。此外，社区小工厂也极大帮助解决了安置区留守妇女和老人的再就业问题。在实地调研中，K 市某易地搬迁安置区引进电子元件、玩具零件、手工艺品等车间或小作坊，社区工厂工作时间灵活、就业门槛低，有些零部件甚至可以带回家里自行组装，吸纳了很多因照顾家庭或身体不便而留守社区的妇女以及老人再就业，真正实现“工厂在小区，就业在家门”。以就地就业安置搬迁户，拓宽了搬迁户就业增收渠道，以产业扶持促进产业兴旺，培育壮大了特色优势农业。

（四）社区治理有方，群众心能安，治理有效的管理机制有效建立

在基层党建中，K 市的搬迁安置区新成立街道办事处10 余个，新设立社区居委会60 余个、居（村）民小组近750 组，成立党总支近30 个、党支部130 余个，安置区已全面实现党的组织全覆盖。在所调研的安置点中，由第一书记和党支书统筹管理，每栋居民楼选出党员楼长、联户长，构建了“居委会—网格员—楼栋长”的服务管理机制，为搬迁户提高更贴心优质的服务。在所调研的安置社区里均配有保安夜间巡逻，保障社区居民的人身安全、财产安全，让安置区住户拥有安全感。在物业管理上，所调研的搬迁安置小区引入专业化的物业公司，物业公司具体承担该安置区物业服务工作，协调解决搬迁群众生活中的关键大小事。搬迁安置社区治理全覆盖，逐步建立“治理有效”的管理机制。

（五）文化长廊建设，社区环境优，生态宜居的环境基础有效提升

贵州省K 市易地搬迁安置点的绿化、亮化、美化工作全面推进，以某搬迁安置区为例，该安置区内建有苗族游方长廊、苗族特色凉亭、风雨桥等，处处散发着浓郁的苗侗文化气息，此外，该搬迁社区专门规划出来的斗牛场，每逢节日都会在这里举办斗牛比赛，吸引游客参与盛会，搬迁的同时搬来传统文化，让搬迁户过得上城市生活，同时留得住乡愁民俗，人居环境宜居程度大幅提升。同时该安置小区绿化面积广，环境优美，且栽种有大量的樱花树，每逢樱花盛开的季节，都会吸引各地游客前来观赏，实现了“社区在美景中，美景在社区里”，其靓丽的人居环境也为进一步打造“生态+”“旅游+”“康养+”绿色产业生态与生活空间奠定良好基础，进一步实现生态宜居，推动乡村振兴。

三、易地搬迁现存问题与原因探析

（一）现存问题

1.精神脱贫缺乏，搬迁户内生动力不足

在易地搬迁工作中，更多局限于实物与资金扶持，精神文明建设方面重视度仍需提高，部分易地搬迁群众巩固拓展脱贫成果的意识缺乏，自主发展意识浅薄。调研中发现搬迁户的受教育程度整体较低，这在一定程度上也说明了当地对于搬迁群众在精神层面巩固脱贫成果的建设工作亟待重视。调查数据显示，48.05%的受访者认为当前易地搬迁工作中缺乏精神层面的巩固脱贫成果思想发动。思想观念禁锢，内生动力不足，这些都一定程度限制了搬迁户的生产和生活。

2.县域经济基础薄弱，金融资本存量不足

贵州省K 市原有深度贫困县较多，且脱贫时间较短，县域经济基础较为薄弱，发展能力有所欠缺，许多巩固拓展脱贫成果的手段难以有效开展，可以说最大的问题就是当地政府其实也缺乏资金，底层资金无法及时到位。从调研数据来看，40.98%的受访者表示易地搬迁资金投入不足；同时走访中也发现地方政府财政压力大，部分搬迁安置区的公益性岗位存在未能按时足额发放工资的情况。搬迁后脱贫户虽然经济收入有所提高，但收入并不稳定，金融存款率较低。

3.易地搬迁政策原则与实践逻辑偏离

县域经济发展不起来，支撑城镇为中心的集中模式基础就显得薄弱；而且搬迁人口大多处在农业生产领域，易地搬迁以城镇为中心一定程度上将搬迁人口与农业发展之间的关系割裂开来，使得部分搬迁群众难以就业。在实地走访中发现许多搬迁户之前从事农业劳作，搬到城市后很难适应工业技术要求，处于失业、待业状态；另外，不少搬迁户是上了一定年纪或学历较低的人群，而社区提供的就业岗位或职业培训大多数有年龄要求，文盲或小学学历的也会受到很大限制。

4.易地搬迁导致人地分离矛盾

搬迁户虽然搬离了原居住地，但在安置点并没有可供分配的土地，而搬迁过来的大多是农民，还停留在传统耕地种植上，“人地”分离很大程度导致其生计系统脱嵌，因此很多搬迁户还是会选择两边来回跑，在原村庄种植耕地，或者在安置区附近开垦荒地甚至占用绿化用地。调研发现，超过半数的搬迁户选择两边跑自己耕地，选择将土地出售或转让他人耕种的占少数。同时人地分离问题也带来了很多纠纷，在走访中发现，有不少搬迁户在社区附近的空地上私建牲畜圈，圈养鸡、鸭、鹅等，有所影响社区绿化，居委会常因公地私用问题与搬迁户发生矛盾，而且搬迁户之间也会在荒地开垦上出现纠纷。

（二）原因探析

1.巩固脱贫思路陈旧，精神脱贫重视不足

一方面，经过调查发现，搬迁安置社区存在巩固脱贫思路陈旧的问题，导致新资源、新技术难以引进，脱贫成果难以巩固拓展，另一方面，安置点群众教育程度低、知识储备不足的短板很难在短时间内补齐，发展的内生动力仍需进一步激发。调查发现，当地安置区绝大多数搬迁户主观能动性较低，巩固脱贫的内生动力不足，较多依赖地方政府，可见目前当地在精神层面的脱贫巩固还有很长的路要走。

2.社区治理失序，政策效果难以有效整合

当地搬迁安置社区主要依靠街道办事处负责社区日常治理，而在社区治理过程中，容易因为前期信息掌握不全、后期目标顾及不周等问题，造成治理失序。比如在调研中发现，不少街道办存在对搬迁户资料掌握不全面、对搬迁户数据变动跟踪不彻底等问题，社区治理失序导致不同政策效果之间难以有效整合，常常在解决了某一个具体问题之后又产生新的问题。在走访中了解到许多安置区以劳务输出的方式鼓励青壮年搬迁人口外出务工，解决了生计问题，但却因此造成大量青壮年搬迁人口流出后的老人、妇女和小孩的“三留守”问题，各个政策之间难以实现整体有效。

3.群众参与缺位，监督机制难以有效发挥

易地搬迁安置点的常住户大多是文化水平较低的中老年人，其对易地搬迁政策的认知不足，对社区管理的各项事务参与度低，很多搬迁户对民主选举、民主协商、民主决策等行使自己权力的行为大多选择观望或放弃，群体力量较弱，民主监督无法完全落到实处。搬迁人口不能有效参与到安置社区各项建设事项中来，易地搬迁群众参与缺位，导致易地搬迁政策执行人员在精确识别、精准帮扶返贫风险户的环节中出现偏差和阻滞，影响巩固拓展脱贫攻坚成果这一目标的有效实现。

4.对本地实际认识度偏差，政策扶持乏力

挖掘本区域特点是发展经济的“助推器”与“导向图”，难以把握本地区特点，易迷失方向，从而不能因地制宜发展经济、文化等事业。在调研中发现，移民搬迁安置区内重安置，轻发展，机械地把移民整体搬过来，使其开展工业生产，但产业振兴扶持上存在脱离市场需求的窘境，割裂农业使搬迁户难以适应，就业困难。在就业培训上，较少主动了解搬迁户的学习意愿和需求，大多通过经验判断来组织培训，导致搬迁户的参与性不高，大多数搬迁户也仅关心能拿到多少培训补贴，不太重视学到多少实用技能，进而导致培训措施难以达到有效目的。

四、巩固易地搬迁成果的路径探索

（一）政策引领，促进组织振兴

1.筑牢监督堡垒，明确政策“指向标”

第一，完善当地基层帮扶干部评选机制，提高评选程序的透明度，社区帮扶干部的选拔不仅要有当地政府领导的组织调配，还要有安置区群众的民主投票，充分调动民主的力量，筑起坚实的监督堡垒。第二，当地要明晰搬迁对象的界定，加强对安置点内脱贫户的筛查，针对返贫风险户，继续实施“帮村”干部措施，各县、村的帮扶干部仍要继续对接帮扶，杜绝返贫风险，巩固脱贫成果。第三，社区居委会要定期对帮扶干部进行考核，同时多去入户调查，了解搬迁户生活质量，以搬迁户幸福感的提高作为鉴定帮扶干部工作成效的准则。

2.社区自治与统一领导“双管齐下”，实现治理有效

一方面，根据K 市易地搬迁安置区规模的大小，合理设置社区自治单元，选拔各栋楼楼长，各自治单元在坚持党中央、地方政府政策领导下，对接搬迁安置社区内部的发展要求与特殊优势，针对性实施易地搬迁帮扶策略。另一方面，充分发挥党员联系群众、楼长联系住户机制的作用，畅通信息下达与反馈渠道，建立搬迁户信息档案，并定期更新台账，做到专人负责、定期移送、失责必究，坚持努力做到服务精细化。

（二）经济奠基，助力产业振兴

1.创新产业后续扶持模式，促进产业兴旺

增强基于现实基础的创新，在扎根当地现实状况的基础上，创新后续产业振兴思路、探索产业振兴新路径，“既下硬功又使巧劲”。第一，当地自然人文风景独特，民风民俗独具特色，立足于此，可引进互联网新资源、新技术，优化产业结构，深入发展旅游业。第二，选准苗绣、苗医、草药、茶叶、菌菇等特色优势产业，引进服装、建筑等龙头企业，建立搬迁户与龙头企业“一条线”，让安置区搬迁户在产业发展中分享更多的收益，更好地巩固拓展易地搬迁成果。

2.扶持就业与产业分红双向发力，实现增收富裕

一方面，K 市在坚持劳务输出、就近就业、兜底安置“三个渠道”促进就业的同时，要同步配套建设社区工厂、产业基地与农业园区，促进生活质量、就业水平与经济发展水平的同步提升，在破除“无业可就”壁垒的前提下，强化安置区搬迁户相应的技能培训，提高安置区搬迁户的就业水平，拓宽其增收渠道。另一方面，注重农业劳作与工业的结合，合理把控现代农业在第二产业中的比重，将一、二产业有机结合起来，在新型集体经济中盘活产业奖补资金，通过产业分红的方式稳定提高安置区搬迁户的收入。

（三）思想变革，推进文化和人才振兴

1.提升文化水平，做好“志智双扶”工程

当地的搬迁安置社区可通过表彰脱贫典型户，对其励志事迹总结提炼，推广宣传，开展以“明理、扶志、奔小康”为主题的教育活动，释放“自力更生、艰苦奋斗”的信号，在榜样引领下推动精英集聚，人才振兴。移民安置区要增强搬迁群众的自我发展意识，强化对搬迁户的思想发动，精准解决其精神需求问题，提升安置区群众巩固脱贫成果的内生动力，有效铸牢搬迁群众自力更生、勤劳致富的价值观念。

2.深化精神文明建设，积蓄搬迁群众内生发展潜力

在加强物质文明建设的同时，重视加强易地搬迁安置区群众的精神文明建设。一方面通过广播、电视、宣传栏公告、微信推送等媒介，传达党中央的政策，有效宣传当地目前易地搬迁工作的进程及成效等内容。另一方面要在安置区内部形成“艰苦奋斗、自立自强、崇尚发展、追求卓越”的良好氛围，提高安置区搬迁群众的自我认同感和荣誉感，提升当地搬迁群众在精神与思想层面的竞争力，积蓄移民安置区搬迁户的内生持续发展潜力。

（四）社会兜底联动，巩固乡村振兴根基

1.立足社会公共服务，实现生态宜居

一方面，K 市易地搬迁安置区建立在山区，易发生山体滑坡，当地水质也是需要注意的问题，各安置点的街道办应向社会面的专业医疗人员、环境科学工作者咨询，在其专业协助下定期做好社区安全隐患排查，加强生态移民安置区灾害隐患治理，完善基础设施防护，实现人与自然和谐共生，保障搬迁户生命健康。另一方面，由于来回耕种成本高，社区里有部分搬迁户想把耕地出租或流转，安置区相关负责人应为其构建平台，引进社会企业，让搬迁户以土地入股的方式盘活土地，居委会也应规划部分长期闲置的土地给搬迁户，帮助解决搬迁户的耕地问题，处理好人地分离矛盾，实现人地和谐。

2.培育文明乡风，加强社区融合

易地搬迁打破了人们原有的生活交际网络，搬迁住户需要重塑构建交际圈以适应新的生活，搬迁群众来自四面八方，邻里融合还需一定的时间，当地社区可举办苗歌侗歌对唱、民族舞蹈汇演、棋艺大赛、刺绣比赛等文娱活动，修建完善更多篮球场、休息亭、健身器材等公共设施，让搬迁户在活动与娱乐中增强邻里情谊，让搬迁群众更好融入新安置点，为生产生活提供和谐融洽的环境，兴盛乡村文化，焕发乡风乡貌，真正巩固和拓展脱贫攻坚成果。