乡村振兴背景下地方政府主导的乡村养老建设研究——基于S 县的实践

潘文泉 汪玲 张思嘉 徐碧琴

（华中科技大学 湖北武汉 430071）

一、研究背景

（一）老龄化程度加深

我国老龄人口数量的增加和老龄人口比例的提升反映了社会人口结构的老龄化趋势。2021 年第七次人口普查结果显示，我国60 岁以上人口占总人口18%，65 岁以上老年人口达2 亿以上，占总人口的14.2%，老年人口数量仍保持较高增长速率，人口老龄化程度进一步加深，预计2035 年左右，60 岁以上老年人口占比将超过30%，社会进入重度老龄化阶段。

与此同时，人口出生率自2016 年以来持续下降，统计数据表明，我国2016 年人口出生率为13.67%，2022年出生率为6.77%，不达6 年前的一半。随经济发展、观念变化等因素影响，当代年轻人生育意愿降低十分明显。新生人口大幅减少将对社会整体年龄结构产生冲击，人口抚养比提高、社会抚养负担加重的状况愈发严重。

（二）国家政策支持

1.积极老龄化战略推行

党的二十大报告强调：“实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务。”[1]“十四五”规划亦明确了积极应对人口老龄化的战略目标，明确制定人口长期发展战略，以“一老一小”为重点完善人口服务体系，促进人口长期均衡发展等作为“十四五”时期经济社会发展的重要任务，人口老龄化这一长期性问题受到重视。

2.乡村振兴战略推进

乡村振兴战略着力创建农村发展新模式，在产业发展、社会民生等领域增加乡村福祉，乡村养老是重要建设内容。乡村振兴战略通过政策倾斜引导资源向农村地区配置，推动乡村医疗、基础设施和养老体系建设进一步完善和发展，为乡村养老建设提供政策指引和硬件支持。依托乡村振兴，部分乡村已探索出产业养老、机构养老、社区养老、居家养老等模式。

二、现实困境

（一）养老负担沉重，养老服务供需不平衡

在老龄化程度加深的趋势下，老年人口抚养比不断增加，赡养老人的压力增大。结合农村人口空心化的现状，青壮年外出人数增加，劳动人口流失严重，削弱了家庭的养老机能，增大了乡村养老的人员压力，落在家庭单位的养老负担越发沉重。“空巢老人”在农村人口中比例不断提高，乡村养老需求不断扩大，然而养老服务供给端供给能力不足，该问题在经济基础相对薄弱的农村地区尤为严重。[2]

养老服务供给问题亟需改善，作为公共管理者的地方政府主动担起缓解农村养老问题、分担社会养老压力的重任是其自身职能所在，更是探索发展乡村社会养老建设方案、解决乡村养老问题的重要路径。

（二）观念现实冲突，养老效能释放不完全

传统儒家思想的孝文化对社会观念具有深远持久的影响，诸如“养儿防老”的传统养老观念在乡村地区尤为盛行。同时，早年养老机构因监管缺失而乱象丛生，使大众对养老机构仍存在陈旧的负面印象。

然而，家庭养老机能弱化的现状又在现实层面对社会养老提出更多要求。传统思想和信任缺失的观念因素与对社会养老需求扩大的现实因素相冲突，致使当今社会养老服务效能难以得到有效释放，机构养老、社区养老等社会养老方式难以有效满足养老需求，养老服务供需的有效对接受到阻碍。[3]

（三）社会参与不足，养老基础建设不完备

社会养老服务与社会的良性互动仍有较大提升空间。资金方面，诸如养老院和养老服务中心的养老机构，其资金来源主要为政府拨款和运营收入，社区、企业、社会组织等社会力量参与相对不足。在运营方面，养老院床位、活动场地、基础设施等资源闲置、浪费、低效利用和运转困难的境况也屡有出现。[4]

人力方面，养老服务人员队伍建设仍待提高。服务对象的特殊性和低薪资等问题，成为养老行业招揽专业人才尤其是年轻人才的阻却因素，养老服务领域的人才仍存在巨大供需缺口。[5]同时，除从业者的职业参与，社会参与如志愿服务参与不足，具体表现为公众参与的服务辐射面不广、信息获取效率不高、专业性存疑等问题。

（四）政府引导缺位，养老职能定位不明确

支持乡村养老建设是政府民生保障的职能范畴，这在传统家庭养老模式受到冲击的当今社会更显重要。一方面，投入养老建设是政府履职之须，是政府公权力伴随的民生义务所在；另一方面，政府具备支持养老建设的条件和能力，为乡村养老建设提供政策导向、资金硬件等支持，同时筑牢评估和监管的责任底线。[6]

但在现实中，许多地方政府尚未明晰在乡村养老建设的牵头作用和主导地位，出现政策引导不到位、宣传推广不足、评估监管缺位、硬件支持和软件协助欠缺等情况。地方政府未能准确定位，导致其履职中存在认知与能力、场域与主体等偏差，客观上可能造成社会整体养老资源协调、利用效率低效化。[7]

三、地方政府主导下的乡村养老建设——基于S 县的实践

（一）牵头主导：统筹规划，优势互补

地方政府调动自主能动性，结合当地乡村养老实情，从全局统筹引导，协调规划，充分发挥资金、技术、资源等硬件优势，为乡村养老建设提供明晰的方向指引和坚实的硬件保障。

1.社会集中养老服务：机构养老建设

（1）公建民营：乡村敬老院

地方政府摸底当地实情，基于特殊老年群体的照料护理需要，建设乡村敬老院。C 村敬老院是G 镇政府规划与建设的乡村敬老院，由政府出资为当地残障、特困老人集中办理入住，并委托第三方机构S 县居家养老服务中心进行运营管理。且敬老院的院区场地、服务设施、护理人员薪资等相关费用由政府承担。从规划建设、资金来源的角度，该敬老院为公办性质，其在运营管理中嵌入第三方机构力量，充分发挥公有力量的设施、资金等硬件优势和第三方力量的管理经验、专业性等软件优势，促进优势互补，实现养老机构的高效运行。

（2）公托民办：乡村养老护理院

N 镇政府委托S 县H 养老服务集团，于G 村建设养老护理院，并在场地建设、设备采购、护理人员招聘等方面予以协助。在建设过程中，N 镇政府将原N 镇敬老院的闲置场地租赁给G 村养老护理院，建设完成后，政府集中为当地农村“五保”老人与失能半失能老人办理集中入住，托付护理院提供养老护理和照料服务。G 村养老护理院在政府的统一规划布局下，结合硬件支持，充分发挥民间力量的专业性优势，促进养老资源的供需高效对接，提高养老资源利用效率。

2.社区“自助式”养老服务：社区养老建设：

社区养老是居家养老的延伸，F 社区老年康养中心充分利用社区资源，就近为有需求的居家老年群体提供生活照料、文化娱乐和社会交流、心理支持等服务。康养中心作为社区养老的重要载体，以丰富的服务内容吸引了片区内的老年群体，为老年生活提供便捷化、多样化的选择。客观上而言，社区在政府的引导下开办社区老年活动中心，也是社区“自助式”养老模式发展的体现。建设康养中心，利用社区的辐射性和兼容性提供选择式养老服务，发掘社区的养老潜力，对促进社区养老的多样态发展具有重要意义。

除老年活动中心的开设，社区帮扶的项目也包含老年食堂的建设。结合县域内民生工程的推进，S 县政府立足县情实际，开设社区老年食堂，积极开展老年助餐点建设，扎实推进老年助餐服务。据实地调研，老年套餐价格不高于每份十元，县政府会根据老人年龄、经济状况等因素以就餐补贴的形式递减餐费，以减轻就餐负担，满足老人用餐需求。

“自助式”养老模式是依托社区资源支撑和辐射影响而开展的社区养老模式，具有自由度较高、自主性较强、覆盖面较广等优势。但因其具有普适性特点，故存在服务深度不够、个性化不足等缺陷。

3.村际“自助式”养老服务：“一老一小”关爱服务中心

大量青壮年外出务工导致了严重的“空巢老人”和留守儿童问题，留守在乡村的老人和儿童的照料关爱问题更是关系乡村发展的重要民生问题。基于此现状，S 县政府围绕农村空巢老人和留守儿童群体，积极开展“一老一小”关爱服务模式的试点，探索建设县、乡、镇不同层级“一老一小”关爱服务中心。

“一老一小”关爱服务中心促进了村际交往沟通，是村庄之间共享公共养老资源的体现。关爱服务中心的建设为村际“自助式”养老服务的发展提供载体和依托，便利了乡村老年群体的生活。但与城镇相比，村庄存在空间间隔较远、交通相对不便等弊端，制约着村际“自助式”养老的发展。

（二）辅助参与：良性互动，协调发展

1.“集团化”发展：公辅民办

在市场机制的作用下，养老产业被逐渐催化，民办养老机构是民间力量通过市场参与的重要载体。在地方政府政策引导和资源整合的辅助下，以大型养老机构为核心、向多领域延伸拓展的养老集团逐渐形成和发展。

作为S 县开办最早、规模最大的民办养老机构，B老年公寓从建设到运营均以民间力量的投入为主，辅以政府指导与支持。公寓在运行和发展中总结出一套完整的管理流程和制度，与此同时，公寓接受政府对其运营管理的指导和监管，保障其有序运行。依托B 老年公寓的发展经验，顺应新时代养老服务要求，S县形成了以“母”机构（B 老年公寓）和“子”机构（G 村养老护理院、H居家养老服务中心、Z 养老服务公司）为核心、以“母子”机构为方阵的H 养老集团。在集团中，各机构对标不同领域的养老服务需求，实现县域内社会入住养老、失能半失能人员集中养老、城乡居家养老和养老综合服务等领域的服务覆盖。县政府积极推进养老行业的资源整合和领域延伸，为养老服务的集团发展提供政策指引和监管保障。

2.“基地化”建设：公促民办

在市场化运作的基础上，养老服务机构在专业化发展过程中积极深耕服务、拓展业务，形成服务提供的集合中心。地方政府与养老服务中心展开合作，在市场化机制的基础上向此类中心购买、外包和定制养老服务，集中向需求方供给。

S 县居家养老服务中心以居家养老为核心，结合社区养老服务，形成以县城为中心、覆盖周边乡镇的服务范围。服务中心利用社区资源，就近为社区及乡镇有需求的居家老人提供定期的上门服务、呼叫服务等居家养老服务。服务中心采用线上线下相结合的服务模式，线上获取并整合需求信息，线下提供精准服务，对老人的需求作出迅速、准确、及时的回应。除自费购买服务，县政府也出资购买服务提供给需要的老年群体，通过养老服务第三方外包的形式实现市场与政府、民间与政府的优势互补，履行政府基本养老服务的兜底保障职能。

（三）小结：政府主导，多方参与

S 县在乡村养老建设中坚持政府主导地位，结合政府辅助，引导社会力量参与，从机构养老、居家养老和社区养老三个途径，积极推进乡村养老建设，探索契合当今乡村实情、符合当地发展状况的乡村养老建设模式。在实践中，S 县政府坚持全局统筹规划，促进养老资源整合协调，积极培育社会组织机构，形成政府建设——第三方运营、政府购买——第三方提供服务、政府委托——第三方承办的政府社会良性互动和优势互补的乡村养老建设模式。

政府主导、多方参与的模式充分发挥政府信息全面、调度有力、资金充裕等硬件优势以及社会力量技术成熟、实践专业、经验丰富等软件优势，在全局统揽规划的前提下，激发社会参与养老建设的活力，调动多方力量的积极性和主观能动性，让养老力量的源泉充分涌流，实现政府与社会力量的良性互动和优势互补。同时，政府统筹规划、盘活闲置资源，克服资源浪费和低效利用、僵化管理等不利局面，提高了养老资源和其他社会资源的配置和利用效率，切实扩大养老辐射面，提高养老服务的供给质量。[8]

四、总结与建议

（一）坚持主导，统筹规划

政府应在乡村养老建设中发挥支柱作用，主导养老事业全局的发展方向和整体建设。[9]一方面，政府牵头对养老建设全局进行统筹规划，部署各方资源力量投入养老建设；另一方面，政府对养老建设进行硬件支持，如养老机构建设的资金、场地、设施等的投入，同时进行最低限度的保障和兜底。政府对养老服务机构提供指导和支持，对相关服务机构进行统一严格的监督和管理，在充分发挥养老服务机构自主性、积极性和专业性的同时，确保养老机制的高效运作和资源的高效配置利用。[10]此外，在社会观念层面，政府应积极履行职能，加强群众工作，落实对社会风尚的建设，建立并强化公众对社会养老的信任。

（二）加强培育，协调整合

对社会养老资源的协调也体现在养老资源的集中与整合。在社会养老市场化、产业化运作的同时，政府亦应积极发掘社会养老力量，加强培育具有一定基础和发展前景的社会养老组织和机构，培育具有聚集性、专业性和成长性的社会力量，作为社会养老服务的可靠供给者、社会养老设施的专业运营者。[11]需要注意的是，整合并非垄断，而是在市场配置资源的基础上集中所汇聚的优势力量，推动经验交流、信息获取、技术研发的高效进行，促进社会养老资源利用提质增效。与此同时，政府也应在尊重市场机制的前提下充分利用市场，并有效监管市场，避免行业巨头的商业垄断行为。

（三）明晰对象，精准施策

个性化需求已经成为社会服务的重要关注领域，社会养老领域的专门化养老服务需求也日益受到关注。养老需求方存在与身心状态、生活状况、自身意愿等因素紧密相关的养老需求差别，涵盖内容广泛、侧重方面不同。S 县政府将农村失能半失能老人作为养老建设的重点关爱人群，为其集中办理护理院入住，同时建设“自助式”养老设施以满足以可自理老人为主的老年群体的需求，对未集中入住但存在自理困难的居家老人提供入户上门服务。政府针对不同具体对象群体提供适配的养老服务，切合不同群体的实际需求，提高养老服务供给的专门性和精准性。

（四）优势互补，多方参与

在政府主导养老事业建设的基础上，进一步加大对养老服务行业的政策倾斜，激发社会力量参与养老服务行业的积极性。结合政府的硬件优势和社会力量的软件优势，发挥市场的资源配置优势和政府的统筹协调优势，建立政府与社会合作机制，如与大型企业合办养老院、推动社会组织提供养老服务等，实现长短互促，优势互补。[12]除了社会组织机构，社会力量也包括公众力量，广泛吸纳民众参与养老行业，如开展志愿服务活动、社会募捐等活动，营造共同参与的社会氛围。[13]政府扮演好主导者角色，统筹协调，呼吁多方参与，与企业、社会组织、机构和公众共同推动养老行业发展。

五、结语

社会养老是关系国计民生的重大民生工程，乡村养老的发展更是乡村振兴不可或缺的重要环节。老有所养、老有所依、老有所乐从古至今都是人们的美好愿景，也是社会和谐稳定发展的定盘石。地方政府在乡村养老中主导建设、统筹规划，与社会力量进行良性互动与优势互补，形成政府主导、多方参与的乡村养老建设模式，这将是乡村养老建设的良好样态。地方政府应当精准定位，积极作为，依托自身的主导地位，从增强引导力、加强社会力量培育、精准施策、联合社会力量等方面深耕和拓展，以人为本，切实服务，开拓乡村养老建设的新局面，推进乡村振兴行稳致远。