新形势下水利工程建设管理模式发展与策略探究

马慧钧

（内蒙古河套灌区水利发展中心永济分中心，内蒙古巴彦淖尔 014499）

0 引言

20世纪80年代，水利工程建设长期处于经济体制下，以人工管理为主，通过传统的机电技术依靠人力建设和人工管理作为基本手段。这一管理模式在新中国成立初期发挥至关重要的作用，有效保障了水利工程建设稳定性与长效性[1]。新形势下，这一管理模式由于尚未明确具体责任单位、监管机制不健全等因素影响，给我国水利行业发展带来了不小挑战。由此可见，对新形势下水利工程建设管理模式及发展对策这一课题加以分析，具有较强现实意义。

1 新形势下水利工程建设管理的新要求

水利工程并不是最近几年新兴的工程建设项目，其发展周期较长，已经在实践中积累了大量经验并形成了一条建设管理模式。新形势下，我国水利行业的发展重心在于兴修水利、防范洪涝灾害、保护水生态环境。为了尽快实现这一发展目标，政府部门开始介入水利工程建设与监管。但是由于水利工程具备一定社会公益属性，因此多为自主管理模式[2]。工程建设管理的基本流程为：水利部门组建水利建设项目及项目法人，由项目法人承担水利工程项目建设管理职能。一旦水利工程建设完毕、投入应用，那么项目法人也会随之消失。自主建设水利工程最大的特点及优点就是，水利工程项目是直接由水利部门负责管理，政府借助其权威性可以最大限度上保障水利工程质量。但是也存在一定缺点：水利部门需要依据水利工程建设规模、管理难度等临时组建项目管理班子。这一过程中会受到人力资源数量、质量、技术水平等因素影响，最终导致水利工程项目质量良莠不齐。尤其是近几年水利工程项目数量及建设要求提高，自主建设模式下存在项目管理人才不足、监管力量有限等问题。

为了切实解决好上述问题，当前部分地区在开展水利工程自主建设项目时，借鉴了企业代建制、设计施工总承包制的经验，极大程度上提高了水利工程建设管理水平[3]。

2019年全国水利工作会议上曾提出，未来一段时间内我国水利工程建设管理重点应当放在“补齐水利工程建设管理短板，加强水利行业市场监管”；2020年全国水利工作会议上，对水利行业提出了高质量升级转型与可持续发展的新要求。要求在水利工程建设管理中注重对重点领域加强改革，不断提高不足短板工作质量与成效。这一要求引发水利工程建设管理理念、模式、具体举措的创新转变，对新形势下水利工程建设管理模式发展也提出了新要求[4]。

2 现阶段水利工程投资管理模式及特点

受到水利工程建设施工复杂性、技术难度大、生命周期长、前期投入资金庞大等因素制约，现阶段各级水利部门多采用自主建设模式推进水利工程。如，增加水利工程资金控制管理，组建工程项目法人，从前期预算到后期支出都开展全方位监视工作。除了特殊工程以外，通常情况下现阶段开展的水利工程管理单位都是临时性组织，负责人、管理人员均从水利部门内部选拔担任[5]。

与自主建设模式对应存在的以通过招标等的方式，选择出最具专业化和有能力的管理单位来负责施工。被选定的企业需要在水利工程建设管理中代替水利部门履行监管职责，并从建设单位管理费用中抽取一定比例利润[6]。代建制管理模式主要表现为两种：第一种，事业单位代建管理模式。政府部门组建行政事业单位为水利工程建设管理单位，对政府投资的水利工程进行集中管理。最大的优势在于便于政府部门管控；第二种，市场化代建管理模式。政府部门通过招投标的方式面向市场选择适宜的代为管理机构，代替自身履行好对水利工程的建设管理职责。该模式可以解决水利部门抽调人员不足的问题。

上述模式的优点与缺点：自主建设管理模式应用于水利工程中，管理人员都是从水利部门抽调而来的，政府部门便于对管理单位及水利工程建设管理进行直接管控，合理控制水利工程建设成本，提高管理成效。但是由于管理部门多为临时组建，存在“有项目组班子，无项目无班子”的情况，水利工程投入应用后续问题无从追责，降低了整个水利工程建设效果，较为容易出现工期拖延、质量无法保障等情况[7]。企业代建管理模式，能够为基层水利部门项目多、分散性、人员不足等问题解决燃眉之急。但是由于当前代建市场准入门槛较低，代建单位管理人员流动性强，业务能力良莠不齐，因此无法切实保障水利工程建设管理质量。而企业代建制管理模式又多应用于规模大、并且具备一定管理经验，能够对水利工程资金加强有效管理，提高水利工程整体建设管理水平。

3 水利工程管理新模式及特点

新形势下，我国水利工程建设管理模式层出不穷，均在为了提高水利工程建设管理水平与质量而努力。其中较为典型、作用效能较为显著的水利工程建设管理新模式为：EPC管理模式（设计—采购—施工总承包），PM管理模式（建设—运营—移交），DB管理模式（建设—移交）。这三大类在全国各水利工程建设管理工作中应用较为频繁[8]。

3.1 EPC管理模式

3.1.1所谓EPC管理模式，是指设计、采购、施工总承包一体化的水利工程建设管理模式。水利工程总承包单位按照项目合同约定，对水利工程整体项目进行施工设计、物料采购、施工作业、试运行服务等，是一种总价承包模式。该管理模式肩负着项目质量、安全、工期、建设成本等管理职责。水利工程项目总承包人较为多元，例如具备工程设计资质、施工资质的单位，或者设计资质单位与施工单位[9]。

3.1.2EPC管理模式的特点。运用这种模式开展水利工程建设管理工作，能够从传统的多家设计、分散管理模式转变为只管理EPC承包商模式，极大程度上简化了建设单位的水利工程项目管理工作量与复杂程度；EPC管理模式可以实现工程设计与施工的深入融合，对于提高水利工程质量具有积极帮助；现阶段的EPC管理模式已经较为成熟，并且经过长期实践已经积累了大量经验，可供建设单位参考借鉴。

3.1.3EPC管理模式的缺点。在水利工程建设管理过程中应用EPC管理模式，要求工程总承包商既具备专业化工程设计能力，还要求其具备良好的施工管理能力。但是现阶段部分总承包单位部分无法满足这一要求，较为容易在应用EPC管理模式时出现工程结算失误、弄虚作假等情况。

3.2 PM管理模式

3.2.1PM管理模式，是指水利工程项目管理企业按照合同规定，在水利工程项目决策环节为建设单位提供分析报告；在工程施工阶段为建设单位提供招标代理、设计优化、采购管理、施工监管等服务。同时，代表建设单位对水利工程项目施工质量、安全、效率、成本等进行具体管控。由此可见，PM管理模式下水利工程承包商承担着综合管理职责。

3.2.2PM管理模式的运行特点：PM管理模式是一种项目委托管理模式，管理单位与建设单位是项目承包与被承包的关系。管理单位结合项目合同在职责权威内对水利工程各环节进行监督管理，而建设单位需要承担相应的风险与责任；PM管理模式极大程度上提高了水利工程管理水平[10]。该模式能够缓解建设单位在水利工程管理期间管理人员不足的情况，但是又可以合理规避管理人员数量过多的问题，有利于提高水利工程建设管理质量，降低管理成本。

3.2.3PM模式应用于水利工程建设管理中存在的问题：PM单位并非水利工程的责任主体，相关建设风险及民事责任仍然需要建设单位肩负。因此在实际水利工程建设管理中较为容易出现PM单位与建设单位管理职权混乱的情况。

3.3 DB管理模式

3.3.1DB管理模式，具体是指水利工程项目总承包单位依据工程特点、发包人建设管理需求，按照合同规定对水利工程建设各环节进行管理。承包人肩负着水利工程设计、施工管理职责，同时还需要对水利工程质量、安全、成本等负责。

3.3.2DB管理模式的特点：可以避免出现水利工程多头管理的情况，科学划定DB承包单位职责，从而减轻部分工程项目的管理压力；能够缩短水利工程建设周期。通过DB承包商在水利工程项目设计初期的介入，发挥其集约化管理职能与技术作用，综合考量项目可行性。然后设计水利工程施工方案，以此提高施工效率，缩短工程周期。

3.3.3DB模式在水利工程建设管理中的应用问题：对承包商的要求较高，需要承包具备丰富的水利工程建设管理经验、高超的技术水平、抗风险能力等。这些要求缺一不可，只有这样才能够发挥好DB管理模式对水利工程建筑管理的积极作用。

4 水利工程建设管理发展策略

4.1 形成现代化管理理念

新时期我国水利工程建设管理工作，由于受信息科技进步与现代化产业结构调整，已经逐步从传统管理模式转变为现代化管理模式。所谓现代化管理模式，是综合性、多层次、系统化的，能够提高水利工程建设管理水平，帮助管理单位跳出传统管理思维怪圈，充分发挥水利工程对经济社会发展的服务作用。故此，水利工程管理单位应当及时更新管理理念，运用前瞻性、发展性眼光看待水利工程建设管理工作，推动水利工程建设管理创新发展。

4.2 明确管理目标

新形势下，我国水利工程建设管理体制应当结合实际明确管理目标：在确保水利工程正常运行过程中，最大限度上延长水利工程使用寿命，提高工程经济效益、社会效益。

4.3 完善管理制度

新形势下，要想确保前文中论述的各种水利工程建设管理模式精准落地、发挥应有功能与价值，工程建设单位及管理单位还应当完善好水利工程建设管理制度。结合水利工程实际情况，分析当前工程建设管理中存在的各类问题，并对现行管理制度加以优化革新。同时，积极构建水利工程现代化管理体系，对工程建设各环节、各参建方加强考核管理，以此提高水利工程建设管理成效。具体而言，将水利工程建设管理职责划分至具体部门、人员身上，为水利工程建设管理新模式运行创造良好内部环境。并利用激励机制、惩罚措施等调动职工管理积极性，不断提高水利工程建设管理效果。

5 结语

综上所述，随着我国社会现代化建设进程的加速，各行业纷纷迎来了全新发展机遇，水利行业也不例外。基于社会建设、基础民生需求、生态环境保护等多方需求，近几年我国水利工程建设数量及规模日益拓展，水利行业迎来了发展全新突破口。但是新形势下水利工程建设的要求、难度、管理需求复杂程度越来越高，对传统水利工程建设管理模式提出了创新发展新需求。现行的水利工程建设管理模式中，自主建设制、企业代理制、事业型代理制各有优势与不足。这就需要水利部门及建设单位利用好现行模式的优点，并合理应用EPC管理模式、PM管理模式、DB管理模式等，实现水利工程建设管理模式新发展，切实提高水利工程建设管理成效。